Поведение бюрократии. Проблемы бюрократии

Особое место в процессе принятия общественных решений занимает исполнительная власть и прежде всего управленческий аппарат (бюрократия). Как показывает практика современного развития демократии и властных структур, и в России, и на Западе наблюдаются тенденции ослабления роли парламента в процессе принятия общественных решений и усиления роли исполнительной власти (правительства и управленческого аппарата).

Все это усиливает процесс взаимозависимости властных структур и ведет к возрастанию роли бюрократии.

Диктат бюрократии на подготовительной стадии законотворчества приводит к усилению ее роли в политическом руководстве страной, т.е. в процессе формирования целей политики, приоритетов и перспектив общественного развития.
Бюрократический аппарат становится главным проводником лоббистских интересов в процессе принятия государственных решений.

По мнению М. Вебера, социальная структурированность необходима не только для тех сил (социальных групп, сословий и т.д.), которые находятся непосредственно в системе аппарата управления и соответственно заинтересованы в его консервации, но и для всех членов общества

М. Вебер различает два типа бюрократии: традиционную «патримониальную», для которой характерно иррациональное начало, и современную рациональную. Первый тип сформировался и постепенно проник во все сферы общественной жизни, вместе с зарождением и развитием функций государственного управления и поддержания общественного порядка. Среди традиционной бюрократии М. Вебер выделяет «бюрократию древнекитайских мандаринов» и древнеегипетских, позднеримских, а также византийских чиновников. Древнекитайский мандарин отличался от чиновника «египетского, позднеримского и византийского типа» тем, что он вообще не был специалистом в управлении, а был скорее «литературно-гуманитарно образованным джентльменом». В свою очередь, рациональная бюрократия формировалась в эпоху Нового времени и изначально охватывала сферу частно-хозяйственной деятельности, а именно сферу внутрихозяйственного управления наиболее крупных предприятий. Постепенно влияние рациональной модели бюрократии стало распространяться и на другие сферы общественной жизни. Согласно М. Веберу, современный бюрократ отличается от партимониального бюрократа гораздо большей «рациональной предметной специализированностью и вышколенностью».

Бюрократия заинтересована в максимизации объема своей управленческой деятельности (закон Паркинсона). Она работает в затратном режиме, стремится иметь как можно больший объем бюджета управленческого аппарата, так как от этого зависят размеры окладов и различных льгот, продвижение по службе, сила политического влияния и привлекательность работы в аппарате.

Бюрократический аппарат демонстрирует в концентрированном виде политический фетишизм и политическое отчуждение, стремясь узурпировать делегированные государственной властью полномочия членов общества и их интересы, идентифицируя себя с народом, а государственное дело рассматривает как собственное.

С течением времени бюрократия формируется в особый кастовый слой общества, стоящий на службе господствующего класса и правящей партии. Статус особого слоя общества придают следующие факторы и социальные атрибуты: служебная иерархия и должностное категорирование (табель о рангах), специфический порядок приема и увольнения с работы, продвижения по службе, особый режим работы и отдыха, условия оплаты и пенсионного обеспечения, регулируемые особым правовым актом, отличным от общего трудового законодательства.

По сравнению с работниками частного сектора государственные служащие обладают преимуществом с точки зрения стабильности занятости и материального положения. Но эти преимущества покупаются ими ценой ограничения некоторых гражданских свобод и необходимости соблюдения особой государственной этики поведения.

Государственные чиновники по сравнению с другими категориями работников общественного сектора не имеют право участвовать в забастовках, принадлежать какой-либо партии и вести коммерческую деятельность.

Модель Нисканена. 

В рамках теории Общественного выбора ключевая позиция принадлежит американскому экономисту, автору книги «Бюрократия и представительное правление» (1971 год) - Вильяму Нисканену.

Его первые исследования были посвящены военно-бюрократическому аппарату Соединенных Штатов. Основной труд Вильяма Нисканена - «Бюрократия и представительное правление». Бюрократ сталкивается с набором возможных действий, имеет собственные предпочтения среди возможных результатов этих действий и выбирает такое действие, которое он наиболее предпочитает. Таким образом, он является «тем, кто выбирает», «максимизатором», а не просто исполнителем определенной роли.

Бюрократияпредставлена через систему бюро, т. е. органов (учреждений) исполнительной власти, ответственных за поставки услуг общественного сектора конечному потребителю. Существенным признаком бюрократии является тот факт, что она не избирается, а назначается.

Теория бюрократии Вильяма Нисканена в своем становлении прошла два этапа. Первый связан с его статьей 1968 года и монографией «Бюрократия и представительное правление». Второй этап представлен статьей 1975 года под названием «Бюрократы и политики» и трактатом «Пересмотр», в котором он показывает, что сохранилось от первоначальной концепции и какие изменения произошли в его взгляде на бюрократию. Основой теории является аналогия между предоставлением частных товаров и услуг и предоставлением государственных услуг. Предоставление государственных услуг является побочным результатом стимулов и ограничений избирателей, политиков и бюрократов. Общественные блага - это следствие деятельности, но в то же время и неосознанная цель этих лиц. Каждый из них в первую очередь стремиться максимизировать собственное благосостояние. А то, что в итоге их взаимодействия происходит появление этих благ, никак нельзя отнести на счет их заботы об общественном благополучии.

Важную позицию в теории Нисканена занимает определение бюро. Оно рассматривается как организация, обладающая следующими признаками:

1. Владельцы и наемные работники не приобретают никакой доли в разности между доходами и расходами в качестве личной прибыли.

2. Доля текущих доходов организации проистекает из источников, отличных от продажи выпуска в расчете на единицу продукции.

Таким образом, бюро - это неприбыльная организация, финансируемая, по крайней мере, частично, путем периодических ассигнований или дотаций. Термин «бюрократ» Нисканен использует для описания высокопоставленного сотрудника бюро, и в данном случае этот термин не имеет часто присущего ему негативного значения.

 Теория поведения бюро основанана взаимосвязи между бюрократами и политиками. Нисканен признает существование в ней значительной «агентской проблемы». Иначе говоря, стимулы бюрократов не приводят к поведению, полностью соответствующему интересам политиков. Вильям Нисканен выделяет семь составляющих, которые образуют фундамент, основу теории поведения бюро.

1. Первая составляющая теории заключается в том, что бюрократы схожи с должностными лицами в других организациях. Их поведение будет отличаться, но не вследствие отличных персональных характеристик, а в результате специфических для бюро стимулов и ограничений. Самое важное состоит в том, чтобы признать серьезные различия между бюро и частными фирмами, особенно в свойствах.

2. Большинство бюро имеет монопольного покупателя своих услуг, обычно это какая-нибудь группа политических должностных лиц. Эффективный спрос на выпуск бюро идет скорее от данного политического спонсора, чем от конечных потребителей услуг.

3. Большинство бюро являются монопольными поставщиками своих услуг. Более конкретно, большинство бюро сталкиваются с убывающей функцией эффективного спроса даже при наличии альтернативных реальных или потенциальных поставщиков такой же или подобной услуги.

4. Отношения двусторонней монополии между бюро и его спонсором включает скорее обменобещанной продукции на бюджет, чем продажу своей продукции по цене за каждую ее единицу.

5. Как и в любой двусторонней монополии, между предпочтениями спонсора и бюро нет единственного равновесия бюджет - выпуск. Основными преимуществами спонсора в этой сделке являются его право контролировать бюро и заменять его руководящую команду. Главным преимуществом бюро является его значительно более точная осведомленность о стоимости поставки услуг по сравнению со спонсором.

6. Спонсор не обладает достаточными стимулами контроля за бюро, поскольку он участвует лишь в небольшой части любых выгод, получаемых в результате более эффективной деятельности бюро. Контроль за эффективностью является общественным благом для законодателей и избирателей.

7. Ни члены спонсорской группы, ни высокопоставленные бюрократы не участвуют в денежной доле любых генерируемых бюро излишков. В результате излишки будут истрачены так, что косвенным образом послужат интересам спонсоров и бюро, но не буду получены ими в виде прямой компенсации.

Нисканен полагает, что вышеперечисленные характеристики должны быть ключевыми составляющими теории поведения бюро.

Модель В. Нисканена строилась на том, что окружающая бюро среда определяется его отношениями со следующими тремя группами:

1. Коллективными организациями, которые снабжают бюро периодическими ассигнованиями или дотациями.

2. Поставщиками труда и материальных факторов производства.

3. Потребителями тех услуг, которые продаются в расчете на единицу их выпуска.

Главный вопрос, поставленный Нисканеном, состоял в следующем: что максимизируют бюрократы, если они вообще максимизируют что-либо?Ответ экономиста на этот вопрос заключается в том, что бюрократ, как и любой человек, максимизирует собственную полезность. Нисканен строит свою теорию поведения бюро по аналогии с теорией фирмы. Если фирма максимизирует прибыль, то в понятие полезности бюрократа входят: жалованье, служебные привилегии, общественная репутация, власть. Предположение о максимизации бюджета не обязательно основывается на персональной мотивации бюрократов. Как отмечал автор теории, некоторые бюрократы либо из предрасположенности, либо по причине идеологического внушения пытаются служить тому, что, согласно их представлению, является общественным интересом. Он не в состоянии получить все информацию об индивидуальных предпочтениях, которая была бы необходимой для предугадывания общественного интереса.

Еще один вопрос, который ставил Вильям Нисканен в своих работах, заключался в том, что же ограничивает размеры бюро? Ограничение, которое создает лимит численности сотрудников бюро, заключается в том, что бюро должно поставлять продукцию, ожидаемую спонсором от утвержденного им бюджета. Нисканен делает следующее заключение: «Бюрократы максимизируют общий бюджет своего бюро в период пребывания в должности при том ограничении, что бюджет должен быть равен или больше минимальных общих затрат на обеспечение выпуска, ожидаемого спонсором бюро».

Нисканен отмечает, что бюро будут являться неэффективными поставщиками государственных услуг, если соизмерять их деятельность с соблюдением интересов всего населения, а не рассматривать ее с точки зрения представителей законодательной власти. Поведение всех бюро должно оцениваться в контексте специфического политического рынка, которому они поставляют услуги.