Конституционно-правовой статус субъектов РФ

Все субъекты Российской Федерации перечислены в ст. 65 Конституции РФ и подразделяются на республики (21), края (7), области (48), города федерального значения (2), автономные округа (9), автономная область (1).

Федеративное устройство России включает в свой состав субъекты, образованные как по национальному, так и по территориальному признаку. Таким образом, субъектами Федерации провозглашены:

•национальные государства (республики);

•территориальные образования (края, области, города федерального значения);

•национально-территориальные (автономные) образования (автономная область и автономные округа).

Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации характеризуется рядом основных признаков.

1) Правовой статус республики устанавливается Конституцией РФ и конституцией республики. Статус других субъектов Федерации определяется также Конституцией РФ и уставом соответствующего субъекта Федерации.

Статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию Федерации и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным законом, субъект РФ не вправе в одностороннем порядке изменить свой статус. Изменение государственного статуса субъекта РФ может иметь место только без изменения территории и границ России. Основополагающие правовые акты всех видов субъектов Российской Федерации конституции республик и уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов имеют одинаковую юридическую силу.

2) Провозглашается равноправие субъектов Российской Федерации друг с другом (ч. 1 ст. 5) и равноправие всех субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5 Конституции РФ). Таким образом, с одной стороны, устанавливается юридическое равенство субъектов РФ, несмотря на разницу в численности населения, территории, экономическом развитии субъектов Федерации и т. д. Например, в экономической сфере это означает, что в основу перераспределения финансовых средств от «субъектов-доноров» в пользу экономически более слабых субъектов РФ должны быть положены единые критерии, учитывающие различия в уровне социально-экономического развития субъектов РФ. С другой стороны, Конституция РФ уточняет содержание принципа равноправия (даже формально юридически все субъекты полностью не равноправны(республики и области): все субъекты Федерации между собой равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Это равенство заключается в равных правовых возможностях субъектов на обращение в федеральные органы власти и на равное отношение этих органов к каждому субъекту независимо от его конституционной разновидности.

 3) Согласно Конституции РФ положение некоторых видов субъектов Федерации имеет свои особенности. Прежде всего, можно выделить те конституционные признаки республик, которые отличают их от других субъектов Российской Федерации.

Во-первых, Конституция РФ называет республики государствами (ч. 2 ст. 5). Однако у республик нет признаваемого федеральной Конституцией государственного суверенитета. Республики не являются субъектами международного права и не могут строить свои отношения с РФ и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров. Это не исключает возможности международных связей республик. Республики могут иметь свои государственные символы: герб, флаг, гимн, выражающие самобытность и традиции их народов. Во-вторых, устанавливается, что республики имеют собственные конституции, которые принимаются ими самостоятельно. В-третьих, республики вправе устанавливать свои государственные языки, которые используются в государственных органах, учреждениях и органах местного самоуправления наряду с русским языком, который является государственным языком Российской Федерации. Из Конституции РФ не следует обязанность республик устанавливать свой государственный язык. Регулирование государственных языков республик должно осуществляться без ущерба для функционирования и изучения русского языка. В ряде республик установлено по два и более государственных языков (в Кабардино-Балкарской Республике2 языка, а в Республике Дагестан 12 языков).

И, наконец, действующий ФЗ от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» в отличие от прежнего (Закона РФ от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации») не устанавливает наличие гражданства республик в составе Федерации. Конституция РФ также прямо не предусматривает наличие республиканского гражданства. Большинство республик отказалось от собственного гражданства. Так, согласно Конституции Республики Алтай (ст. 12) Республика Алтай не устанавливает свое гражданство, исходит из положения Конституции РФ о единстве гражданства в России и признает, что каждый гражданин России на территории Республики обладает всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией РФ и Конституцией Республики Алтай. В тех республиках, которые его сохраняют, это не влечет за собой реальных правовых последствий (например, в Татарстане или в Якутии). В соответствии с Конституцией Республики Саха (Якутия) (ст. 12.1) Республика Саха (Якутия) имеет свое гражданство. Гражданином Республики Саха (Якутия) является гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий на территории республики.

Конституция России устанавливает некоторые особенности правового статуса автономных округов и автономной области. Предусматривается возможность дополнительного определения правого статуса автономной области, автономного округа путем принятия по представлению законодательных и исполнительных органов округа (области) федерального закона об автономной области, автономном округе. Сегодня такого правового акта пока не существует.

Будучи субъектом Федерации, автономный округ, тем не менее, может входить в состав другого субъекта Федерации края, области. В настоящее время 8 из 9 автономных округов входят в состав краев и областей. Например, в состав Тюменской области входят сразу два Ямало-Ненецкий автономный округ и Ханты-мансийский автономный округ. Только Чукотский автономный округ непосредственно входит в состав Российской Федерации.

Вхождение автономного округа в состав края, области не нарушает принцип равноправия субъектов РФ. Вхождение одного субъекта РФ в состав другого есть конституционно-правовое состояние, которое означает включение территории и населения одного субъекта Федерации в состав территории и населения другого, допускает распространение на него полномочий органов государственной власти края, области. Причем обе стороны обязаны строить свои отношения с учетом интересов друг друга Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.

Москва, являясь одним из субъектов Российской Федерации, одновременно наделена Конституцией РФ статусом столицы России. Этот статус устанавливается федеральным законом. В настоящее время действует Закон РФ «О статусе столицы Российской Федерации», в котором определяются некоторые особенности в правовом положении Москвы как столицы России (например, обязанность предоставления земельных участков, зданий федеральным органам государственной власти, дипломатическим представительствам иностранных государств в России и др.).

Порядок изменения состава субъектов Российской Федерации определяется Конституцией РФ, российскими законами. Первоначально Конституция РФ 1993 г. установила, что в состав Российской Федерации входят 89 субъектов. С 1 декабря 2005 г. их стало 88: в соответствии с ФКЗ от 25.03.2004 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 30.06.2005 г.) «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» прекратили существование Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ и вместо них образован новый субъект Российской Федерации Пермский край.

Порядок изменения состава субъектов РФ в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства (его части) или образования на территории субъектов Федерации нового субъекта РФ устанавливаются ФКЗ от 17.12.2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта Российской Федерации».

Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Федерации в результате присоединения к ней иностранного государства или его части. Образование в составе России нового субъекта процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации в соответствии с указанным федеральным конституционным законом и не связанная с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части.

Принятие в Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются на добровольной основе. При этом должны соблюдаться государственные интересы России, принципы ее федеративного устройства, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов РФ, их социально-экономические возможности. Инициатором предложения о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части и заключении соответствующего международного договора является данное иностранное государство. Рассмотрение указанного предложения и принятие решений, касающихся заключения международного договора, осуществляются в соответствии с ФЗ от 15.07.1995№ 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации».

Одновременно с международным договором о принятии в Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части в Государственную Думу вносится проект федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта. Проект этого федерального конституционного закона должен содержать положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта, а также заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение, которых новый субъект должен быть интегрирован в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, а также в систему органов государственной власти России.

Образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ. Инициатива образования в составе Федерации нового субъекта принадлежит субъектам РФ, на территориях которых образуется новый субъект РФ. Предложение об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта направляется Президенту РФ. Вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов РФ.

Если на референдумах заинтересованных субъектов РФ были приняты соответствующие решения по вопросу об образовании в составе Федерации нового субъекта, то Президент РФ вносит в Государственную Думу проект федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта. Этот проект федерального конституционного закона должен содержать положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта РФ, положения о прекращении существования заинтересованного субъекта (заинтересованных субъектов) РФ, а также заключительные и переходные положения.