Опыт проведения экологического аудита в России

Экологический аудит в России является новым направлением в практике природопользования, соответствующим переходному периоду экономики. Именно сейчас закладываются основы для дальнейшего развития отечественного экологического аудита. Принимая во внимание тот факт, что на Западе он начал развиваться раньше, чем в России, необходимо проанализировать зарубежный опыт в данной области. Также необходимо четко определить, какие задачи в России можно будет решить с помощью экологического аудита, и выявить причины, которые сдерживают дальнейшее развитие отечественного экологического аудита.

В России правовая и нормативная база экологического аудита только начинает формироваться. В настоящее время в нашей стране существует несколько документов, где упоминается экологический аудит. В частности:

 — Постановление Правительства РФ от 26.02.1996 г. № 168 "Об утверждении Положения о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды" применительно к лицензированию данного вида деятельности;

 — Приказ Минприроды России "О порядке проведения работ по лицензированию отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды" от 18.06.1996 г. № 282 и Временный порядок организации и проведения лицензирования отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды (Приложение № 3 к Приказу Минприроды России от 18.06.1996 г. № 282): для проведения работ по экологическому аудиту необходимо получить лицензию на вид деятельности — "проведение экологического аудирования производств, предприятий-природопользователей и субъектов предпринимательства".

 Следует отметить, что на федеральном уровне подготовлен раздел об экологическом аудите в проекте Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" .

 Приказом Госкомэкологии РФ от 16.10.1997 г. № 453 объявлено о создании Системы экологического аудирования (Минюстом РФ приказ не зарегистрирован). По состоянию на 01.09.1998 г. Госкомэкологией РФ подготовлены проекты постановлений Правительства РФ "О нормативных правовых актах по введению экологического аудирования в Российской Федерации" и "Основные положения экологического аудирования в Российской Федерации". При этом используется отечественный опыт введения процедуры финансового аудита на территории Российской Федерации и зарубежный опыт экоаудита.

 Отметим, что документы, обосновывающие экоаудит как вид деятельности и регламентирующие его проведение, пока существуют в виде проектов.

 Упоминание об экологическом аудировании имеется также в Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 24.12.1993 г.

 Приказом Минприроды от 23.01.1995 г. № 18 определена организация системы экологической сертификации, под которой понимается подтверждение соответствия сертифицируемого объекта предъявленным к нему экологическим требованиям.

В число принятых нормативных правовых актов входят:

 — Временные правила выполнения работ и услуг экологического назначения в транспортно-дорожном комплексе России (утверждены Минприроды и Минтрансом 15.04.1993 г.);

 — Временное положение об экологическом аудировании в транспортно-дорожном комплексе (утверждено Минприроды и Минтрансом 06.07.1993 г.).

 В настоящее время деятельность по проведению экологического аудита, ее цели, задачи, объекты и само понятие экологического аудита не определены на уровне федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ. Вследствие этого в действующих подзаконных актах РФ экологический аудит определяется различными терминами, разные авторы ставят перед экологическим аудитом различные цели и задачи.

До сих пор экологический аудит являлся добровольным или почти добровольным мероприятием (обязательный экологический аудит организуется специально уполномоченными государственными органами управления природопользованием и охраной окружащей среды и по своему характеру является государственным; государственный экологический аудит проводится в обязательном порядке в отношении, как правило, экологически опасных предприятий и видов деятельности).

Заключения российских экологов-аудиторов в настоящее время используются только хозяйствующими субъектами для формирования собственной экологической политики и определения приоритетов природоохранной деятельности, что значительно ограничивает потенциальные возможности использования экологического аудита.

 Отсутствие государственного регулирования экологического аудита в России не позволяет государству применять возможности экологического аудита, в частности, с целью оценки финансовых рисков.

 20-летний мировой опыт свидетельствует, что экологическое аудирование имеет смысл, если оно проводится, прежде всего, как добровольная не государственная деятельность ("инициативный аудит"). Проверка природоохранной отчетности предприятий имеет здесь вторичное значение.

 По мнению специалистов, развитие экологического аудита в России позволит решить многие не только экологические, но и социально-экономические задачи, касающиеся:

 — разработки необходимых основ для повышения эффективности использования сырьевых и энергетических ресурсов и, соответственно, уменьшения отрицательного воздействия на природу;

 — обоснования концентрации усилий и средств на наиболее приоритетных направлениях деятельности, в том числе связанных с приватизацией и инвестициями в экономику страны;

 — предотвращения развития острых локальных экологических проблем и чрезвычайных ситуаций и разработки предложений по их своевременному разрешению;

 — инициирования создания необходимой информационной основы для развития и повышения эффективности других видов экологической деятельности: мониторинга источников вредного воздействия на природу, экологического контроля, экологической экспертизы и т. п.

 Повышение эффективности природоохранной деятельности на конкретной территории за счет внедрения унифицированных правил и методов экологического аудита, обеспечивающих независимый всесторонний контроль и анализ везде.

Экологический аудит закрывающихся угольных шахт.

Природоохранные ведомства должны иметь право решающего голоса.

В конце декабря 1998 года Фонд "Реформ Уголь" совместно с Институтом экономических проблем природопользования Российской Федерации завершил двухмесячный проект "Экологический аудит закрывающихся шахт". При финансовой поддержке Всемирного банка были проведены экологические аудиты шахт "Промышленная" (город Воркута), "Донецкая" (город Донецк) и разреза "Реттиховский" Приморского края.

Цель проекта - анализ нормативной и законодательной базы по вопросам охраны окружающей среды, которые применяются при ликвидации убыточных угольных шахт. Во время аудита были даны конкретные рекомендации по совершенствованию действующего российского законодательства, а также проведено сравнение российской, немецкой и американской институциональной системы регулирования процесса ликвидации угольных шахт. По результатам экологического мониторинга были сделаны серьезные замечания, которые необходимо иметь ввиду при подготовке очередной программы ликвидации предприятий. Например, по словам Валерия Бахмина, куратора проекта "Экологический аудит закрывающихся угольных шахт", порядок разработки и утверждения проектов закрытия шахт не всегда полностью учитывает требования федерального природоохранного законодательства. На экологические мероприятия средства выделяются, как правило, в последнюю очередь, после решения социальных проблем. В то же время именно территориальные органы Госкомэкологии РФ владеют наиболее полной информацией об экологической обстановке в регионах. Они могут спрогнозировать и оценить возможность возникновения негативных экологических последствий закрытия шахт, а также дать рекомендации по вопросам экологической безопасности.

Как отметил Бахмин, проект ликвидации шахт согласуется с территориальными органами Госкомэкологии России. Однако в дальнейшем экологические замечания могут быть не учтены. И это несмотря на то, что Закон РФ "Об охране окружающей природной среды" и Закон РФ " Об экологической экспертизе" предусматривают проведение обязательной экологической экспертизы проектов ликвидации предприятий. Бахмин убежден, что заключение экологической экспертизы следует прикладывать к проекту. В тех случаях, если в проект вносятся изменения, касающиеся различных вопросов охраны окружающей среды, должны производиться повторные экспертизы и согласования.

Аудит природопользования (недропользования), его задачи и основные функции: определение направлений рационализации использования природных ресурсов, экономическая оценка ресурсной базы предприятия, проверка условий договоров на природопользование, проверка исполнения лицензий на природопользование, снижение отрицательного воздействия природопользования на окружающую среду и здоровье населения и персонала, подготовка рекомендаций по совершенствованию финансово-хозяйственной деятельности природопользователя.

Слово аудит происходит от латинского слова «audio», что означает «слышать», «слышащий». В этом понятии аудит может выступать как медицинская процедура прослушивания больного перед установлением диагноза. Но переместившись в сферу экономики, аудит означает проверку экономического здоровья предприятия.

История такой формы контроля как «аудит» насчитывает много веков. Так, в Х1У веке учетные книги стали фигурировать в качестве вещественных доказательств в суде, в связи с чем и возникла необходимость правового контроля независимыми котроллерами «аудиторами». Родиной аудита считается Великобритания. А первые упоминания об аудите как о виде профессиональной деятельности относятся к концу ХШ-Х1У вв. Особое развитие аудит получает в ХУП-Х1Х веках, так как с развитием экономики произошло разделение интересов тех, что непосредственно занимается управлением предприятия и тех, кто инвестирует в него свои средства[1].

В современных условиях в странах с развитыми рыночными отношениями спектр услуг, осуществляемых аудиторскими фирмами весьма велик, и охватывает: бухгалтерский учет, налогообложение, вопросы правовой и управленческой деятельности, информационных технологий, оценку экономического субъекта, экономическое планирование и прогнозирование, банковского и страховое дело. Таким образом, в современных условиях понятие «аудит» может трактоваться достаточно широко и подразумевает проверку всех сторон деятельности экономического субъекта.

В настоящее время основным правовым актом, регулирующим отношения в сфере аудита в Российской Федерации, является Федеральный закон от 30 декабря 2008 года «Об аудиторской деятельности», представляющий собой документов первого уровня системы нормативного регулирования аудита[2].

В условиях современных рыночных отношений в системе менеджмента различных предприятий и целых отраслей значительно повышается роль и значение такого вида аудита как аудит недропользования, необходимость и предпосылки возникновения и развития которого как рыночного механизма обусловлена серьезными объективными причинами.

Под аудитом недропользования понимается предпринимательская деятельность аудиторов и аудиторских организаций по осуществлению независимого вневедомственного квалифицированного анализа и оценке хозяйственной и иной деятельности, оказывающей серьезное влияние на природные ресурсы, и выработке рекомендаций по снижению негативного воздействия на них и повышению эффективности их использования.

К основным направлениям аудита природопользования можно отнести следующие: аудит недропользования, аудит водопользования, аудит землепользования, аудит лесопользования. Однако среди направлений аудита природопользования особо следует выделить аудит недропользования, учитывая, что в экономике страны минерально-сырьевые ресурсы играют большую роль.

Если обратиться к Федеральному закону «Об охране окружающей среды», то в данном нормативном акте предусматривается проведение экологического аудита как независимой, комплексной, документированной оценки соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности[3]. Безусловно, данное определение не противоречит целям и задачам аудита, которые приводятся в ФЗ «Об аудиторской деятельности» и в ПСАД № 1 «Цель и задачи аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности». Однако эта общая формулировка не может раскрыть полный правовой смысл понятия «аудит», так как в тексте закона отсутствует его законодательная детализация и порядок проведения. При этом Федеральный закон «Об охране окружающей среды» не дает представления относительно места экологического аудита в правовом механизме охраны окружающей среды. При этом такой вид аудита как аудит недропользования в системе правового регулирования имеет более широкое значение, так как данному виду аудита помимо природоохранной функции присуща также и информативная функция. Таким образом, с одной стороны, аудит недропользования служит интересам охраны недр, а с другой является источником информации о качественном и количественном состоянии недр. Поэтому следует отметить, что аудит недропользования является более широким понятием и выходит за рамки понимания независимой формы контроля в экологическом аспекте, представляя собой при этом эффективный инструмент комплексного регулирования отношений в сфере недропользования и соблюдению требований горного законодательства.

Актуальность проблемы осуществления аудита недропользования обусловлена тем, что в процессе добычи из недр изымаются невозобновимые по своим свойствам полезные ископаемые, имеющие стратегическое значение для развития экономики страны. Так в числе основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2012 г. предусмотрены разработка и внедрение современной системы экологического аудита. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. также указывается на необходимость формирования правил осуществления экологического аудита. В Энергетической стратегии России на период до 2030 года в качестве основной меры государственной энергетической политики указана поддержка стратегической инициативы по развитию системы экологического аудита организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность в топливно-энергетическом комплексе. 

Как видно из приведенных актов разработка теоретико-правовых основ аудита недропользования представляется достаточно актуальной проблемой на современном этапе развития экономики страны. Одной из проблем в этом смысле является отсутствие комплексного рассмотрения аудита недропользования во взаимосвязи с другими правовыми актами, регулирующими отношения в сфере недропользования. Поэтому правовое обеспечение аудита недропользования в современных экономических условиях нуждается в исследовании с целью выявления правовой природы аудита недропользования и развития законодательства, регулирующего его проведение.

Рассматривая правовую природу аудита недропользования, следует отметить, что она связана с положениями части статьи 9 Конституции РФ, в соответствии с которым недра наряду с иными природными ресурсами используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях. Конституционный Суд РФ указал, что из этой нормы следует, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта Российской Федерации, должны быть гарантированы охрана и использование природных ресурсов как естественного богатства, достояния всенародного значения. Рядом ученых отмечалось, что в этой норме Конституции в основном выражены интересы экологического благополучия населения, то есть при использовании природных ресурсов должно обеспечиваться поддержание благоприятного состояния окружающей среды, что является признаком публичного интереса, вытекающего из статьи 9 Конституции. 

В соответствии со статьей 35 Закона РФ «О недрах» основной задачей государственного регулирования отношений недропользования, является обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации [4]. С учетом указанных положений аудит недропользования, как представляется, является одним из потенциально эффективных инструментов обеспечения учета интересов граждан в отношениях недропользования. Что касается правовых основ аудита недропользования, то фактически в настоящее время отсутствует предметное регулирование данной сферы отношений. Следует отметить, что попытки регулирования аудита недропользования предпринимались ранее. Постановлением Государственной Думы от 18 июня 1999 г. № 4162-II в первом чтении был принят проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах», который предусматривал дополнение Закона «О недрах» новой статьей об аудите недропользования. Однако при принятии проекта в окончательной редакции данную норму из него исключили. Министерством природных ресурсов РФ 2 апреля 1998 г. был принят Приказ № 95 «О создании системы аудита недропользования», которым предусматривалось создание и внедрение системы аудита недропользования с учетом специфики горного производства, связанного с опасностью жизнедеятельности, как на уровне ландшафтов, так и в подземных условиях. 

Данным приказом были утверждены «Основные положения аудита недропользования», определены цели и задачи данного вида аудита, права и обязанности аудиторов и аудируемых лиц. Аудит недропользования на предприятиях топливно-энергетического комплекса осуществлялся в соответствии с «Временными положениями об аудите недропользования на предприятиях топливно-энергетического комплекса», утвержденного Министерством топлива и энергетики РФ и Министерством природных ресурсов РФ по согласованию с Госгортехнадзором России. Положение было разработано и принято в целях усиления контроля за исполнение лицензионных условий на недропользование; своевременного и правильного внесения платежей за право пользования недрами и а воспроизводство минерально-сырьевой базы; повышения эффективности изучения, воспроизводства, использования и охраны недр; создания дополнительных условий для привлечения инвестиций в освоение минерально-сырьевой базы. Кроме того, в комплекс конкретных вопросов организации и регулирования системы аудита недропользования на предприятиях топливно-энергетического комплекса входил перечень субъектов аудита; организационная структура, ограничения в сфере аудита недропользования, основные функции головного отраслевого центра; организация обучения и аттестации аудиторов; методическое обеспечение и т.д. Однако, письмом Министерства юстиции РФ от 24 мая 2001 г. № 07/5202-ЮД было отказано в государственной регистрации Приказа Минприроды России от 31 августа 1999 г. № 169 «Об утверждении Временного положения об аудите недропользования на предприятиях ТЭК». Таким образом, на сегодня, в сфере аудита недропльзования существует правовой пробел.

Считаем, что целесообразнее было сначала определить порядок проведения экологического аудита в целом, для чего необходимо произвести изменения в Федеральный закон «Об охране окружающей среды». В сфере аудита недропользования необходимо придать ему правовой статус путем включения в Закон РФ «О недрах» соответствующей статьи или ряда статей. Одной из предпосылок к такому подходу является то, что деятельность горнодобывающих предприятий напрямую связана со значительным воздействием на недра. Поэтому представляется целесообразным в Законе о недрах предусмотреть норму, которая обязывает недропользователей в обязательном порядке осуществлять независимый аудит запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых, а также проводить аудит выполнения обязательных лицензионных соглашений.

Основой для совершенствования законодательства в области аудита недропользования могут стать нормы международного права. Так, как в соответствии со статьей 299 Модельного кодекса о недрах аудит недропользования представляет собой предпринимательскую деятельность специализированных организаций по осуществлению независимых вневедомственных проверок деятельности пользователей недр, а также оказанию консультативных и иных аудиторских услуг. В этой же норме определяются задачи аудита, порядок его проведения, иные положения, рецепция которых видится вполне допустимой[5].

Совершенствование механизма законодательного регулирования аудита недропользования является актуальной проблемой на сегодня. Так, в Постановлении Совета Федерации Федерального Собрания от 9 июня 2010 г. № 218-СФ «О законодательном обеспечении безопасных условий труда в уголовной отрасли» Правительству РФ рекомендовано подготовить изменения в законодательство о недрах, предусматривающие обязательный аудит недропользования, включающий проверку соответствия ведения горных работ проектной и технологической документации, осуществления рационального, комплексного и безопасного использования недр и ведения горных работ.

Таким образом, современные подходы к законодательному регулированию аудита недропользования выработаны эколого-правовой наукой. Наиболее важным направлением в системе реализации функций негосударственных форм контроля за деятельностью недропользователей является создание независимой службы аудита недропользования и правовое закрепление его функций, что позволит существенно усилить контрольные функции уполномоченных органов. Полагаем, что создание действенной системы аудита недропользования в качестве комплексной системы оценки соответствия хозяйственной деятельности недропользователей законодательным требованиям повысит инвестиционную привлекательность данной сферы хозяйствования, обеспечит полное и комплексное использование ресурсов недр, а также экологическую и промышленную безопасность недропользования. В заключение отметим, что каких-либо значительных юридических препятствий для введения в практику аудита недропользования нет, правовые предпосылки для этого имеются, методические подходы к законодательной реализации в науке и практике учеными выработаны.