Организация и значение документационного обеспечения дипломатической службы

Дипломатическое делопроизводство представляет собой систему документационного обеспечения дипломатической службы, организацию работы с дипломатическими и служебными документами в системе Министерства иностранных дел.При этом надо иметь в виду, что дипломатическое делопроизводство отнюдь не ограничивается формально-бюрократическим составлением официальных международных документов или дипломатической перепиской — этой совокупности различных видов официальной корреспонденции и документации дипломатического характера, посредством которой осуществляются официальные сношения между субъектами международных отношений.

Диппереписка, как и во все времена, остается важнейшим элементом дипломатической деятельности. Понятие документационного обеспечения дипломатической службы гораздо шире. Это прежде всего система получения и обработки информации, доведение ее до политического руководства страны и использование в целях управления внешнеполитическими процессами.

В этом смысле документационное обеспечение дипломатической деятельности выступает как один из важнейших инструментов осуществления внешней политики государства. Ее организационное построение призвано создать максимально благоприятные информационные условия для принятия оптимальных внешне— и внутриполитических решений, реализации конкретных дипломатических инициатив.

С учетом исторически сложившейся в Российской Федерации практики общую систему делопроизводства внешнеполитического характера можно разделить на следующие разделы:

— документационное обеспечение внешнеполитической деятельности главы государства: встречи в верхах, обмены посланиями и письмами, беседы по телефону, направление специальных представителей и другие внешнеполитические мероприятия на высшем уровне;

—документационное обеспечение подготовки и заключения двусторонних и многосторонних международных договоров и соглашений, регламентирующих широкий круг вопросов межгосударственных отношений;

—дипломатическая переписка, в которую входит документационный обмен Министерства иностранных дел с аккредитованными в стране посольствами и миссиями, переписка посольств и миссий с Министерством иностранных дел, другими ведомствами и частными лицами страны пребывания, а также с дипломатическим корпусом в этой стране;

—делопроизводство постоянных представительств государства за границей, осуществляемое посольствами, представительствами, консульствами и другими миссиями, поддержание через них на регулярной основе контактов с властями и дипломатическим ведомством страны пребывания;

—документация представителей государства в работе международных организаций, конференций, дипломатических конгрессов;

—официальная переписка центральных министерств и ведомств Российской Федерации с министерствами и ведомствами других стран в пределах предоставленных им полномочий;

—международная переписка субъектов Российской Федерации и их официальных органов с органами государственной власти иностранных государств по вопросам международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральным законом «О координации

международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»;

—материалы, касающиеся работы со средствами массовой информации, продвижение через них официальной позиции государства по тем или иным внешнеполитическим вопросам, публикация официальной информации о международных событиях, официальное издание международных документов.

К служебному делопроизводству внешнеполитического характера может быть отнесена также документация, предназначенная для внутреннего пользования, которая разрабатывается во внешнеполитическом ведомстве и в его зарубежных представительствах. В основном она носит организационно-распорядительный и справочно-информационный характер и включает шесть основных групп документов:

—переписка с высшими органами государственной власти Российской Федерации (докладные записки Президенту и Председателю Правительства, переписка с Федеральным Собранием, отчеты о выполнении поручений и т.п.);

—документация организационного характера (положения, уставы, инструкции, положения, определяющие статус как центрального ведомства, так и дипломатических представительств за рубежом, их структурные звенья и порядок работы);

—документация распорядительная (постановления, распоряжения, приказы по министерству и заграничным представительствам, различные указания, определяющие деятельность структурных подразделений министерства и загранпредставительств);

—документация справочно-информационная(годовые отчеты, политические

письма, шифртелеграммы, докладные записки, справки, записи бесед и т.п.);

—документация по личному составу (приказы по личному составу, личные дела, приказы о назначениях и переводах, характеристики, удостоверения, заполнение трудовых книжек и т.д.);

—документация, связанная с заявлениями и обращениями граждан.

Важной стороной дипломатического делопроизводства и документирования является непосредственная организация работы с документами: регистрация, учет и прохождение дипломатических и служебных документов в рамках единой системы делопроизводства МИД России, в структурных подразделениях министерства и в заграничных учреждениях; контроль и организация исполнения документов и поручений; систематизация документов, составление номенклатуры дел и их формирование; машинопись и копировально-множительные работы; подготовка для передачи дел в архив.

Министерство иностранных дел Российской Федерации, будучи федеральным органом исполнительной власти, обладает правом издавать собственные нормативные акты в виде постановлений, решений, приказов и распоряжений, правил, инструкций и положений. Соответствующие полномочия в пределах их компетенции. имеют также загранучреждения — посольства, представительства при международных организациях, консульствах. Однако принципиальные вопросы, относящиеся к документированию управленческой деятельности, регулируются федеральным законодательством в рамках единой государственной системы.

Закон Российской Федерации «О стандартизации» от 10 июня 1993 г. устанавливает правовые основы стандартизации документов и принципы их применения, предусматривает осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением требований государственных стандартов в области документационного обеспечения государственной службы. Федеральным законом «Об информации, информатизации и защите информации» от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗутвержден правовой режим создания, хранения и использования информации, порядок ее документирования и доступа к ней. В законе Российской Федерации «О государственной тайне» от 21 июля 1993 г. № 5485 определены полномочия государственных органов и должностных лиц по обеспечению сохранения и защиты государственной тайны, содержится перечень представляющих государственную тайну сведений, порядок их засекречивания и рассекречивания, контроля за обеспечением государственной тайны.

Порядок формирования, организации хранения, учета и использования архивов и архивных фондов и управления ими определен основами законодательства Российской Федерации об архивном фонде Российской Федерации и архивах, принятым Верховным Советом Российской Федерации 7 июля 1993 г., а также Указом Президента Российской Федерации от 17 марта 1994 г., утвердившим «Положение об Архивном фонде Российской Федерации и Государственной архивной службе России» и Постановлением Совета министров — Правительства Российской Федерации от 3 марта 1993 г. «О порядке ведомственного хранения документов и организации их в делопроизводстве».

Сегодня наиболее полным документом по делопроизводству является утвержденная в 1989 г. «Государственная система документационного обеспечения управления. Основные положения. Общие требования к документам и службам документационного обеспечения (ГСДОУ)». В ней изложены единые требования к организации делопроизводства, которые распространяются на все системы документации органов государственного управления, включая документы, создаваемые с помощью средств вычислительной техники и автоматизированную систему документационного обеспечения.

В соответствии с требованиями и рекомендациями ГСДОУ разработана «Типовая инструкция по делопроизводству в министерствах и ведомствах Российской Федерации». В соответствии с ее нормами и требованиями в Министерстве иностранных дел разработаны свои инструкции по делопроизводству, включая унифицированные формы документов (УФД), с учетом специфики и требований дипломатической службы.

Система дипломатического документирования носит строго официальный характер, что предусматривает точное следование утвержденным формам документов, обязательное удостоверение всех документов в установленном порядке и в точном соответствии с должностными инструкциями. Не случайно дипломатический документ рассматривается как один из основных элементов дипломатической переписки. Его формы: послания, личные и вербальные ноты, памятные записки, меморандумы, заявления, а также личные письма, которыми обмениваются официальные лица по вопросам, относящимся к международным отношениям.

Документы в целом должны отвечать ряду важнейших требований. Прежде всего это:

Достоверность — важнейший критерий любого дипломатического и служебного документа. Документ должен содержать только проверенную информацию. Любые сомнения, возможные неопределенности, информационные пробелы должны специально оговариваться. Достоверность документа, четкость и определенность содержащейся в нем аргументации во многом зависит от использованной при подготовке документа системы фактов. Набор фактов даже тщательно отобранных и выверенных, сам по себе не может служить критерием достоверности дипломатического документа.

Факты должны находиться в логической взаимосвязи между собой, быть соразмерными логике формулировок и выводов документа. Только в этом случае они работают на достижение главной цели дипломатического документа — сделать его содержание достоверным, ясным и убедительным.

Целенаправленность. Дипломатический документ готовится не сам по себе, а в расчете на достижение заранее поставленных конкретных целей. Именно цель документа обуславливает объем документа, характер изложения материала, внутреннюю структуру, подбор информационных источников, характер выводов и рекомендаций. В этом отличие дипломатического документа от научного, к примеру, отчета, целью которого является оригинальное описание результатов проведенных исследований в определенной области человеческой деятельности. Жесткие формальные требования к составлению такого рода документов мало применимы.

Убедительность. Аргументы, выводы, а также конкретная информация, содержащаяся в дипломатическом документе, не должны давать повода для сомнений или двусмысленных толкований. В целях достижения большей убедительности и доходчивости можно пойти на определенное упрощение структуры документа и даже на придание изложенному в нем материалу более контрастного, как бы черно-белого характера. Дипломатические документы, как правило, не пишутся в серых тонах.

Своевременность. Отличительная черта любого дипломатического документа — его оперативность и своевременность. Временной рубеж при подготовке дипломатического документа всегда имеет первостепенное значение. В этом смысле полезность и степень востребованности дипломатического документа заключаются в его своевременности. К дипломатическим и информационным документам как нельзя лучше подходит старая народная мудрость «Дорого яичко к Христову дню».

Доступность. Потребители дипломатических информации, как правило, перегружены документационными потоками, нередко испытывают серьезный цейтнот времени. К тому же во многих случаях бывает очень важно получить незамедлительную реакцию собеседника на тот или иной документ (например, при передаче информации в ходе беседы, при вручении меморандума или памятной записки). Отсюда необходимость в ясной и доходчивой редакции документа, отказе от усложненных грамматических и смысловых конструкций, неоправданного использования специальной терминологии. При подготовке текста документа, предназначенного для вручения иностранным представителям, всегда полезно учитывать, как документ будет восприниматься в переводе на иностранный язык.

Лаконичность. Краткость дипломатического документа во многом является условием его доступности и воспринимаемости. Краткость, однако, не должна негативно сказываться на полноте и точности содержащейся в документе информации. В значительной степени эта двойная цель достигается посредством продуманного изложения материала. Важно при этом не уходить в сторону от основной темы документа, тщательно формулировать выводы и предложения, использовать только те факты, которые действительно необходимы для раскрытия содержания документа.

Обращенность в будущее. Акции современной дипломатии носят, как правило, многоходовой характер, что во многих случаях превращает дипломатический документ в полноценное научное исследование. Задача в том, чтобы при составлении документа верно расставить акценты и совместить реализм и прагматизм при анализе политической действительности с прогнозированием развития событий и поиска оптимальных вариантов, ведущих к достижению поставленных целей и реализации выдвинутых инициатив. Если главными средствами дипломатии являются убеждения, диалог, поиски компромисса и, по мере надобности, жесткость в защите национальных интересов, то дипломатический документ должен создавать уверенность в стабильности, последовательности и предсказуемости дипломатических шагов.

Порядок и особенности оформления и использования документов во многом зависят от их типологии. По способу документирования среди документов дипломатической службы преобладают письменные документы. Другие их разновидности — изобразительные, графические, фото — и фотодокументы, кинодокументы, документы, созданные с помощью компьютерной техники, занимают сравнительно небольшое место и используются в ограниченных масштабах. Фотодокументы применяются в основном при пересылке информации между центральным ведомством и загранучреждениями.

В зависимости от источника поступления документы бывают: а) входящие, б) исходящие и в) внутренние. К входящим относятся только те документы, которые поступают во внешнеполитическое ведомство, его структурные подразделения и в загранучреждение извне. Исходящие отправляются по внешним адресам. Внутренние документы — приказы, распоряжения, переписка между департаментами и другими структурными учреждениями, служебные записки, внутренние информационные документы предназначаются для внутреннего пользования и носят, как правило, директивный, информационный и организационно-управленческий характер.

По срокам хранения документы делятся на документы постоянного, долговременного (свыше десяти лет) и временного (до десяти лет) хранения. Сроки хранения документов утверждаются перечнями, составленными Государственной архивной службой России, а также внутриведомственными инструкциями МИД России.

По критериям же гласности и доступности документы подразделяются на секретные, для служебного пользования и обычные.

Секретность и доверительность при документационном обеспечении дипломатической службы и, особенно, защита сведений, составляющих государственную тайну, являются важнейшим и самостоятельным направлением работы с документами. Напомним, что это и важнейшая обязанность дипломатического служащего.

Секретность в делопроизводстве не противоречит демократическим принципам государственной службы, скорее наоборот, режим секретности обеспечивает необходимый уровень эффективности государственного управления, означает не закрытость государства, а всего лишь сохранение в тайне тех сведений государственного и служебного характера, которые могут быть использованы в ущерб интересам государства.

Защита государственной тайны и обеспечение конфиденциальности делопроизводства во всех структурах и подразделениях дипломатической службы осуществляются в соответствии с федеральными законами «О безопасности» и «О государственной тайне», а также внутриведомственными распоряжениями и инструкциями. Перечень сведений конфиденциального характера государственного уровня утвержден специальным Указом Президента Российской Федерации от 6 марта 1997 г. № 188.

В них сформулированы принципы обеспечения конфиденциальности делопроизводства:

— персональная ответственность дипломатического служащего за сохранение государственной и служебной тайны, за обеспечение конфиденциальности служебной информации;

— сокращение до минимума круга лиц, имеющих доступ к документам и базам данных рамками служебной необходимости;

— систематический контроль за сохранностью и прохождением документов по служебным каналам.

В зависимости от важности, ценности и ведомственной принадлежности сведений тайна подразделяется на государственную и служебную.

Государственная тайна охватывает сведения, касающиеся деятельности государства в военной, внутри- и внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной областях, распространение которых может нанести серьезный ущерб безопасности Российской Федерации.

Служебная тайна — охраняемая государством в любой области политики, управления, науки, техники, производства информация, разглашение которой может нанести ущерб интересам государства, отдельного ведомства или частного лица.

Порядок и условия обеспечения сохранения в тайне сведений, носящих секретный характер и не подлежащих оглашению, в своей совокупности составляют режим секретности. Такой режим, в частности, предусматривает специальный порядок подготовки, размножения, учета, хранения и уничтожения секретных документов.

Федеральным законом Российской Федерации «О государственной тайне» установлены три степени секретности сведений, составляющих государственную тайну, а также соответствующие грифы секретности: «Совершенно секретно. Особой важности», «Совершенно секретно» и «Секретно».

Гриф «Совершенно секретно. Особой важности» означает наивысшую степень секретности и присваивается строго ограниченной группе документов, содержащих сведения большой государственной важности и составляющих особо охраняемую государственную тайну, к примеру, дипломатические шифры.

Гриф «Совершенно секретно» распространяется на документы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, однако их объем и ценность ниже документов с информацией и сведениями особой важности.

Грифом «Секретно» помечаются документы, содержащие сведения служебного характера, не являющиеся государственной тайной. В ряде случаев секретные документы носят уточняющие отметки «Лично», «Только адресату». На документах, содержащих служебную информацию ограниченного распространения, может также ставиться пометка «Для служебного пользования».

На дипломатической службе особенно важна персональная ответственность за сохранение доверенных секретов. Служащий должен знать только те секретные сведения, которые нужны ему для выполнения непосредственных служебных функций. Сотрудники дипломатической службы допускаются к работе с секретными документами только после получения соответствующего допуска,после тщательного изучения ими требований инструкций и других нормативных документов по секретному делопроизводству.

В обязанности дипслужащего с точки зрения соблюдения режима секретности в работе с документами входит:

—знакомиться только с теми документами, на знакомство с которыми в силу служебных обязанностей получено разрешение;

—предъявлять по первому требованию работнику секретного делопроизводства все числящиеся секретные документы для проверки их наличия и комплектности;

—вести учет находящихся у него служебных документов;

—ежедневно по окончании рабочего дня проверять наличие секретных документов, сдавать их на хранение в соответствующую службу;

—немедленно сообщать непосредственному руководителю и в соответствующую службу об утрате или недостаче документов, обнаружении лишних или неучтенных документов или отдельных листов;

—сдавать по описи все секретные материалы при уходе в отпуск, выезде в командировку или увольнении.

Важным направлением совершенствования системы документационного обеспечения дипломатической службы становится все более широкое применение автоматизированных систем делопроизводства и документации, предусматривающих использование компьютерной техники и позволяющих унифицировать и стандартизировать многие процессы делопроизводства, включая подготовку и

поиск документов, а также контроль за их движением и исполнением. Применительно к конкретным и весьма специфическим требованиям документационного обеспечения дипломатической службы наиболее эффективно проявляют себя интеграционные программные комплексы. Их использование существенно упрощает и ускоряет разработку, оформление и использование таких документов как стандартные справочные материалы, служебные записки, отчеты, письма, факсимильные сообщения, различные бюллетени.

С другой стороны, применение компьютерных систем с коллективным доступом к единой базе данных, наряду с использованием электронного набора форм наиболее часто употребляемых документов, серьезно повышает эффективность общего документационного обеспечения дипломатической службы. В первую очередь это касается увеличения скорости поиска необходимых документов и доступа к ним, а также экономии рабочего времени, особенно в условиях совместной подготовки документов, в которой участвует целый ряд структурных подразделений министерства.

Вместе с тем, повышаются требования к защите документов, находящихся в электронном обороте, от несанкционированного доступа к ним.