Прохождение дипломатической службы и его правовая база

Действовавшая в недавнем прошлом в стране номенклатурная система кадровой работы проецировала на себя кадровые процессы и порядок служебных отношений в системе дипломатической службы. Постепенно в ней создалась элитная политико- дипломатическая прослойка, имевшая достаточно сильные позиции и авторитет. Она существенно влияла на решение кадровых вопросов в рамках партийно-номенклатурной системы подбора, расстановки и воспитания дипломатических кадров, что в конечном итоге привело к существенным деформациям в кадровой сфере Министерства иностранных дел СССР.

Перестроечные процессы начались с введения в действие «Положения о Посольстве

СССР», уточненного «Положения об основных обязанностях и правах Чрезвычайного и Полномочного Посла СССР, аккредитованного в иностранном государстве», «Положения о порядке проведения служебной аттестации дипломатических работников МИД СССР». На основе этих нормативных документов шел поиск более действенных форм прохождения дипломатической службы и эффективных методов оценки деловых, профессиональных и моральных качеств работников дипломатического состава. С января 1987 г. была начата служебная аттестация дипломатических кадров центрального аппарата, а с января 1989 г. — аттестация всех дипломатических и консульских работников за границей.

Было принято также «Положение о прохождении службы дипломатическими работниками МИД СССР». Предыдущее аналогичное положение было утверждено в апреле 1953 г. и, естественно, было выдержано в духе времен культа личности и никак не могло быть использовано в условиях демократизации общественных отношений и обновления дипломатической службы. С его введением была существенно обновлена нормативно-правовая база кадрового обеспечения дипломатической службы в рамках исторически сложившейся модели непрерывного прохождения дипломатической службы. Многие ее положения и принципы действуют поныне. Сохранились и многие традиции, не противоречащие нормам и требованиям федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». «Положения о Министерстве иностранных дел Российской Федерации», других нормативно-правовых актов.

Прохождение дипломатической службы представляет собой особую организационно-правовую систему, включающую в себя органическую совокупность целенаправленных действий по отбору, расстановке, воспитанию и ротации дипломатических кадров, реализации должностных полномочий и контроля качества исполнения служебных обязанностей по государственной должности дипломатической службы.Сердцевиной указанной системы является профессионально-должностное развитие кадров дипломатической службы, интеллектуальный и профессионально кадровый прогресс дипломатической службы, высокий духовно-нравственный потенциал каждого служащего.

Основные элементы системы прохождения дипломатической службы можно представить следующим образом:

а) отбор на службу, оценка претендентов на государственную должность дипломатической службы с точки зрения их профессионально-квалификационной, психологической и духовно-нравственной пригодности к работе в структурах Министерства иностранных дел и загранучреждений Российской Федерации;

б) процедура утверждения в должности (замещение государственной должности дипломатической службы);

в) профессиональная адаптация путем испытательного срока, стажировок, повышения квалификации и других мероприятий;

г) оценка служебной деятельности, формирование здоровых ценностных установок на высокоэффективное исполнение должностных обязанностей;

д) присвоение разрядов, рангов и званий; е) профессиональное развитие путем внутриаппаратного обучения,

профессиональной переподготовки и повышения квалификации в учебных заведениях, в процессе самоподготовки;

ж) должностное продвижение по вертикали (в том числе через резерв), перемещение и ротация по горизонтали на основе личных заслуг и достоинств;

з) регулирование межличностных отношений и социально-психологическая диагностика служебных отношений, формирование атмосферы деловитости и сотрудничества, ответственного отношения к делу;

к) создание благоприятных социально-бытовых и материально-финансовых условий использования персонала — охрана труда, организация медицинского и социального обслуживания, обеспечение детскими учреждениями, комплексом спортивно-культурных услуг;

л) прекращение служебных отношений, выход в отставку.

Прохождение дипломатической службы как особой формы профессиональной социализации работника в условиях демократического государства ориентировано не на классово-идеологическую, а на демократически-правовую природу государства и его аппарата. В ее рамках реализуются основополагающие принципы государственной службы демократического правового социального государства.

Порядок прохождения дипломатической службы нормативно регламентируется:

—Конституцией Российской Федерации, федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации», Трудовым кодексом Российской Федерации, федеральным законом «О высшем и послевузовском образовании», другими законодательными актами;

—венскими конвенциями о дипломатических и консульских сношениях1, другими международно-правовыми актами;

—указами Президента Российской Федерации, касающимися перечня и реестров государственных должностей, квалификационных требований по государственным должностям федеральной государственной службы, проведения конкурса на замещение вакантной государственной должности государственной службы, аттестации федеральных государственных служащих, служебного поведения государственных служащих и укрепления трудовой дисциплины в системе государственной службы, денежного содержания и социальных гарантий федеральных государственных служащих, периодов

работы (службы), включаемых в стаж государственной службы, профессиональной

1 См.: Сборник материалов по консульским вопросам. Т. 1. Документы и нормативные акты. М., 1997. С.194—251.

подготовки федеральных государственных служащих, мер по укреплению юридических служб государственных органов;

—указами Президента Российской Федерации, которыми введены в действие положения «О Министерстве иностранных дел Российской Федерации», «О посольстве Российской Федерации», «О консульском учреждении Российской Федерации», «О Чрезвычайном и Полномочном После Российской Федерации». Специальным указом определена координирующая роль Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации1;

—постановлениями Правительства Российской Федерации, касающимися структуры аппаратов федеральных органов исполнительной власти, вопросов финансового и материального положения Министерства иностранных дел, регулирования условий труда работников, направляемых на работу за границу, организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти, проведения испытаний при назначении на государственную должность федеральной государственной службы и другие;

—постановлениями и приказами Минтруда, Минюста, Минфина, Минобразования России, другими ведомственными подзаконными актами. В частности, директивным письмом Минтруда и Минюста России «О порядке увольнения государственного служащего по инициативе руководителя государственного органа в связи с достижением предельного возраста», приказом Минобразования России «Об утверждении государственного образовательного стандарта дополнительного профессионального образования (повышения квалификации и профессиональной переподготовки) федеральных государственных служащих», методическими рекомендациями Минтруда «О порядке формирования и подготовки федерального резерва кадров государственных служащих» и другими.

С введением в действие вышеупомянутых нормативных документов в Министерстве иностранных дел проведена необходимая работа по приведению многочисленных внутриведомственных актов, касающихся организационно-кадровой составляющей прохождения службы в центральном аппарате МИД и в российских представительствах и учреждениях за границей, в полное соответствие с федеральным законодательством и нормами международного права. Учтены и требования Межотраслевых методических рекомендаций НИИ труда, которые были творчески использованы с учетом требований современного нормативно-правового поля России.

В результате сложился пакет ведомственных документов нового поколения:

- Правила внутреннего трудового распорядка для работников МИД России

(приказ по Министерству иностранных дел от 5 января 1996 г. № 76 А); - пакет положений о департаментах, управлениях и отделах2;

- Положение о ротации дипломатических кадров (приказ по Министерству иностранных дел от 6 июля 1994 г. № 3521);

- Новая редакция типовых проектов трудовых договоров (контрактов) для работников, замещающих государственные должности государственной службы в центральном аппарате МИД России, в дипломатических представительствах и консульских учреждениях Российской Федерации и представительствах МИДа в субъектах Российской Федерации (приказ по Министерству иностранных дел от 28 февраля 2000 г. № 1816);

-Положение о Комиссии МИД России по приему на работу молодых специалистов» (приказ по Министерству иностранных дел от 13 мая 1997 г. № 4517);

-Положение о кадровом резерве МИД России (приказ по Министерству иностранных дел от 4 августа 1998 г. № 9140);

1 См.: Приложение № 7.

2 В качестве примера см.: Приложения № 17, 18, 19, 20, 21.

-О порядке присвоения дипломатических рангов работникам системы МИД России (приказ по Министерству иностранных дел от 6 июля 1994 г. № 3520);

-Об организации работы по присвоению квалификационных разрядов федеральным государственным служащим, замещающим государственные должности в центральном аппарате МИД России (приказ по Министерству иностранных дел от 18 июля 1997 г. № 8226);

-О порядке представления руководящих дипломатических работников МИД России к присвоению дипломатических рангов Чрезвычайного и Полномочного Посла и Чрезвычайного и Полномочного Посланника 1 и 2 класса (приказ по Министерству иностранных дел от 11 февраля 1999 г. № 1294);

-О порядке назначения на государственные должности лиц, впервые или вновь поступающих на работу в Министерство иностранных дел Российской Федерации, дипломатические представительства и консульские учреждения

Российской Федерации (приказ по Министерству иностранных дел от 16 марта

1999 г. № 2189);

-О порядке сдачи квалификационных экзаменов по иностранному языку на ВКИЯ МИД России1 (приказ по Министерству иностранных дел от 28 июня 1994 г. № 3337);

-О порядке оформления выездов в краткосрочные загранкомандировки сотрудников центрального аппарата МИД России (приказ по Министерству иностранных дел от 10 сентября 1998 г., № 29001/ис);

-О приеме впервые на государственную службу в МИД России выпускников высших учебных заведений (Приказ по Министерству иностранных дел от 14

марта 2001 г. № 2467);

-О стажировке руководящего состава загранучреждений МИД России (приказ по Министерству иностранных дел от 13 июня 1997 г. № 5912);

-Об усилении трудовой дисциплины в коллективах загранучреждений МИД России» (приказ по Министерству иностранных дел от 16 мая 1997 г. № 4703);

-Положение о работе с ветеранами дипломатической службы в Министерстве

иностранных дел Российской Федерации (приказ по Министерству иностранных дел от 1 декабря 1999 г. № 14329).

Перечисленные и многие другие документы составляют нормативно-правовую базу прохождения дипломатической службы Российской Федерации, определяют порядок и содержание этого процесса, фиксируют правовой и социальный статус работника, его функции, перспективы карьерного роста.

Прохождение дипломатической службы, таким образом, представляет особую систему юридических фактов, влияющих на социально-правовой статус дипломатического служащего и его карьеру. При этом учитывающих буквально все условия и факторы: социальное происхождение и родственные связи, образование и наличие соответствующих документов о повышении квалификации, специальность и место должности в штатном расписании, порядок найма на службу и правила продвижения по службе, объем привилегий, иммунитетов и ограничений. Все эти элементы регулируются соответствующими правовыми нормами и положениями.

Но это вовсе не означает, что в основе системы прохождения дипломатической службы лежат только организационно-правовые нормы и чисто кадровые технологии. Основа прохождения службы — повседневная практическая реализация должностных полномочий. В этом смысле оно эквивалентно исполнению полномочий по государственной должности дипломатической службы.С момента вступления в должность дипломатический работник становится субъектом права, получает формальные и реальные полномочия в сфере реализации соответствующих функций государственного органа. А это целый комплекс социально и юридически значимых действий, для которых

1 Всероссийские курсы иностранных языков МИД России.

должностная структура становится несущей конструкцией живого организма дипломатической службы. А вот специалисты, замещающие должности, их профессиональная квалификация, практический опыт, нравственный потенциал придают службе динамичный характер, превращая аппарат в живой, постоянно развивающийся организм.

Перечисленные факторы определяют успешность служебной карьеры, направленность которой может быть разной: по восходящей, горизонтали или нисходящей.

Социально наиболее приемлем, конечно, первый вариант карьерного движения. Причем как для государства в лице МИДа, так и для самого государственного служащего. Этот вариант обеспечивает органическое сочетание интересов обеих сторон, интегрированное выражение личных устремлений человека и заинтересованности МИДа в прогрессивно-поступательном развитии дипломатической службы как системы.

Накопленный опыт позволяет представить основные направления служебной деятельности в процессе прохождения службыв структурах центрального аппарата Министерства иностранных дел Российской Федерации, загранучреждениях и представительствах МИД на территории Российской Федерации:

-оперативно-дипломатическая работа в сфере международной политической, военной, торгово-экономической и валютно-финансовой деятельности, охраны границ и таможенных отношений;

-консульская деятельность и решение вопросов гражданства;

-работа с соотечественниками;

-информационно-аналитическое обеспечение внешнеполитической деятельности, включая работу со СМИ и по обеспечению связей с общественностью;

-экспертно-правовая работа;

-служба кадрового обеспечения дипломатической службы;

-протокольная служба;

-архивно-документационная служба;

-служба обеспечения безопасности и режима;

-административно-хозяйственная работа, включающая управление недвижимостью и эксплуатацию загранобъектов;

-служба финансово-экономического обеспечения внешнеполитического ведомства.

Реализация перечисленных направленийи соответствующих им функций и

должностных обязанностей представляет содержательную сторону прохождения дипломатической службы,с учетом, конечно, особенностей каждого конкретного подразделения.

Например, прохождение дипломатической службы в Правовом департаменте1 — одном из ведущих структурных подразделений центрального аппарата МИДа имеет свои отличительные черты и концентрируется на разработке международно-правовых основ реализации внешнеполитической линии Российской Федерации и координации международно-правовых аспектов деятельности других подразделений МИД и его загранучреждений; подготовке проектов международных договоров, законодательных и нормативных актов Российской Федерации на предмет их соответствия обязательствам России по международному праву; выявлении и анализе новых тенденций развития международного публичного и частного права, а также международной практики в целях обеспечения своевременной и адекватной реакции России на происходящие перемены.

В целом же на дипломатическую службу возложены функции представительства государства в сношениях с иностранными государствами и международными организациями; представление в установленном порядке Президенту, Парламенту и Правительству страны предложений и рекомендаций по вопросам международных отношений; организация проведения переговоров и подписания международных договоров

1 См.: Приложение № 20.

с иностранными государствами и международными организациями; подготовки предложений о заключении, ратификации, исполнении, приостановлении действия и денонсации международных договоров; протокольного обеспечения межгосударственных обменов на высшем и правительственном уровнях; осуществления текущего контроля за соблюдением дипломатических и консульских привилегий и иммунитетов; содействия развитию связей и контактов с соотечественниками, проживающими за рубежом; содействия распространению за рубежом информации о внешней и внутренней политике Российской Федерации; информирования государственных органов, СМИ о международном положении и внешней политике государства. Предусмотрены также и другие функции, касающиеся решения иных организационно-кадровых,контрольных,информационно-аналитическихи других аспектов деятельности аппарата. Реализуются же эти функции общими усилиями в процессе прохождения службы дипломатами, всеми служащими дипломатической службы и техническим персоналом всех структур системы Министерства иностранных дел страны.

Планирование — основа оптимизации системы прохождения дипломатической службы

Подготовка, отбор, расстановка и ротация дипломатических служащих традиционно проводится на определенной планово-осмысленной основе. Планирование кадровых изменений — неотъемлемая составная часть научного управления персоналом дипломатической службы. В этом деле накоплено много положительного, прежде всего в части систематизации кадровой работы, создания продуманной схемы и технологий формирования профессиональных и личностных качеств дипломатических кадров, воспитания в них чувства уверенности и личного достоинства.

Планирование имеет немалую положительную организационную составляющую: включенные в план сотрудники за год и более знают место своей будущей службы, при желании могут заранее подготовиться (в профессиональном, психологическом, семейном плане) к будущей работе; более целенаправленно ведется подготовка молодых специалистов для загранучреждений, более рационально решаются вопросы трудоустройства возвращающихся из загранкомандировок; создаются благоприятные условия для лучшей переподготовки сотрудников с учетом их планового перемещения.

Плановые начала, открытость кадровых процессов позитивно влияют и на морально-психологический климат в коллективах, на их стабилизацию и устойчивость развития. И главное — обеспечивают более эффективное использование профессионального потенциала работников, создают благоприятные условия для служебного и профессионального роста сотрудников МИД, формируют более или менее равные возможности для дипломатической карьеры в системе Министерства иностранных дел.

Тем не менее, планирование кадровых отношений пока не сняло многие проблемы существовавшей на протяжении многих лет номенклатурной системы кадровой работы и прохождения дипломатической службы. Управление кадровыми процессами пока далеко от совершенства, требует дальнейшего улучшения. Планирование кадровых процессов не защищает дипломатическую службу от появления на ответственных должностях работников, не отвечающих необходимым профессиональным и нравственным требованиям. Это снижает эффективность и авторитет дипломатической службы, негативно сказывается на морально-психологическом климате служебных отношений. Традиции и технологии, сложившиеся на протяжении многих десятилетий номенклатурной работы с кадрами, с большим трудом уступают место новому, более эффективному и прогрессивному. Даже при условии, что в МИД хорошо понимают, что перестройка кадровой работы в условиях демократизации — непременное условие преодоления «узких мест» в планировании карьерного движения дипломатических кадров, эффективного использования интеллектуального и духовно-нравственного потенциала служащих.

В настоящее время Департаментом кадров МИД России разработана целостная система планирования прохождения службы. Она предусматривает использование самых современных информационных технологий и средств электронно-вычислительной техники.

Исходными данными разработки такого рода плановых документов являются:

—федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», законодательные и нормативные акты, касающиеся прохождения государственной службы в структурах МИД;

—статистические и кадровые отчеты за предшествующие годы;

—материалы комиссий по конкурсному отбору, аттестации дипломатических кадров, проведению квалификационных экзаменов;

—результаты научно-исследовательских разработок;

—итоги целевых обследований и проверок работы загранучреждений, подразделений центрального аппарата и представительств МИД в субъектах Российской Федерации.

На основе прогнозов определяются укрупненные нормативы, которые используются при перспективных расчетах плановых потребностей в молодых специалистах и дипсотрудниках нужных специальностей. Планы движения кадров в обязательном порядке содержат следующие разделы: анализ кадровой ситуации; план выдвижения сотрудников на руководящие должности; план увольнения сотрудников (в связи с выходом в отставку, на пенсию или другим причинам); план перемещения сотрудников по подразделениям центрального аппарата Министерства; план перемещений сотрудников загранучреждений, представительств и миссий; план трудоустройства сотрудников, прибывающих из-за заграницы; планы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации дипломатических кадров.

Рассмотрим особенности некоторых планов кадровой работы.

План подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров в Дипломатической академии и МГИМО(У) МИД России предусматривает профессиональную подготовку дипломатических кадров по заданным специальностям с учетом запланированных штатных перестановок, наличия условно-вакантных должностей; дальнейшего использования наиболее перспективных работников на приоритетных направлениях деятельности министерства. Этот план — организационная основа подготовки резерва на выдвижение.

Годовой план трудоустройства сотрудников, прибывающих из загранучреждений формируется на основе планов ротации кадров в загранучреждениях, увольнения, профессиональной подготовки и переподготовки кадров через резерв. Для решения вопроса о трудоустройстве сотрудников, загранкомандировка которых носила разовый характер, формируется отдельный список, включающий дополнительные реквизиты об их работе перед загранкомандировкой.

Годовой план перемещения и должностного роста дипломатических работников основывается на результатах служебной аттестации и конкурсного замещения вакантных должностей. Предложения по этому плану формируются после обработки планов замены в загранучреждениях, подготовки и переподготовки служащих, увольнения в отставку, трудоустройства прибывающих из загранучреждения слушателей, аспирантов и докторантов Дипломатической академии и МГИМО(У).

План увольнения сотрудников в связи с выходом на пенсию представляет собой пофамильный список служащих, достигших или достигающих в планируемом периоде пенсионного возраста. В списках указывается их возраст, образование, должность, ранг, ученое звание, другие необходимые для принятия решения реквизиты.

Следует подчеркнуть, что работа по планированию кадровых процессов в системе дипломатической службы проводится в соответствии с законодательно утвержденными общими требованиями к квалификационным характеристикам служащих, замещающим государственные должности государственной службы, порядку их замещения в различных группах государственных должностей.

Свои особые квалификационные требования к государственным должностям государственной службы могут также устанавливаться нормативными актами отдельных государственных органов, но только в отношении государственных служащих этих органов. Так делается и МИДом. Здесь многое определяется показателем стажа работы. Планомерность устанавливает следующие сроки работы дипломатических сотрудников: в подразделениях центрального аппарата в период между загранкомандировками — не менее 3 лет, в загранучреждениях — 3 года (с возможным продлением не более, чем на один год по заблаговременному решению в центре). Сроки пребывания в загранкомандировках руководителей загранучреждений рассматриваются Коллегией министерства в каждом конкретном случае1.

Молодые специалисты, отбираемые на работу в МИД, направляются на загранработу в основном после окончания вузов. Выпускники, имеющие диплом с отличием, назначаются на должность атташе. Специалисты, принимаемые на дипломатическую службу из других организаций и учреждений, до выезда в длительную командировку не менее года работают в подразделениях центрального аппарата.