Судебный контроль в государственном управлении, его понятие и принципы

Судебная власть – неотъемлемый элемент правового государства. Будучи сильной и независимой, она является гарантом прав каждого и должна быть в состоянии защитить эти права, кто бы на них ни покушался. Наличие властных полномочий у органов судебной власти дает возможность говорить о возможности судебного контроля за властью исполнительной.

Судебный контроль осуществляется по предусмотренным законом основаниям в установленных процедурах с целью защиты прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации, законодательства РФ, подзаконных нормативных правовых актов.

Субъектами судебного контроля являются:

1) Конституционный Суд РФ;

2) суды общей юрисдикции;

3) арбитражные суды.

Конституционный Суд РФ разрешает в пределах своей компетенции исключительно вопросы права, устанавливает соответствие Конституции РФ нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ, нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены.

Толкование Конституции РФ, данное Конституционным Судом РФ, является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

Суды общей юрисдикции осуществляют судопроизводство по гражданским, уголовным и административным делам. При рассмотрении гражданских дел суд изучает с позиции закона правомерность действий органов исполнительной власти, должностных лиц, издаваемых ими правовых актов, осуществляет тем самым контроль за их деятельностью, выносит решения о восстановлении нарушенных прав граждан. При выявлении случаев нарушения законности в ходе рассмотрения гражданских дел суд вправе вынести частное определение и направить его в соответствующие организации или соответствующим должностным лицам, которые обязаны в течение месяца сообщить о принятых ими мерах (ст. 226 ГПК РФ).

Осуществляя производство по уголовным делам, суд с позиции законности исследует и дает правовую оценку действиям должностных лиц как работников управленческих аппаратов. Если при судебном рассмотрении уголовного дела будут выявлены обстоятельства, способствовавшие совершению преступления, нарушения прав и свобод граждан, а также другие нарушения закона, допущенные при производстве дознания, предварительного следствия или при рассмотрении уголовного дела нижестоящим судом, то суд вправе вынести частное определение или постановление, в котором обращается внимание соответствующих организаций и должностных лиц на данные обстоятельства и факты нарушений закона, требующие принятия необходимых мер (ст. 30 УПК РФ).

По делам об административных правонарушениях судья проверяет законность действий органа исполнительной власти по применению в отношении лица мер административного принуждения и применяет одну из возможных мер воздействия (наказания). Судья, рассматривающий дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вправе внести в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий (ч. 1 ст. 29.13 КоАП РФ).

Суд также рассматривает жалобы лиц на постановления органов и должностных лиц о наложении административного наказания, жалобы граждан на действия (бездействие) органов исполнительной власти, их должностных лиц, в результате которых нарушены права и свободы граждан.

Также следует сказать и о судебном контроле за нормотворческой деятельностью органов исполнительной власти. Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (ч. 2 ст. 253 ГПК РФ).

Арбитражные суды осуществляют контроль за деятельностью органов исполнительной власти на основе Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации» от 26 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ. Основными задачами арбитражных судов в Российской Федерации при рассмотрении подведомственных им споров являются:

- защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов предприятий, учреждений, организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

- содействие укреплению законности и предупреждению правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражным судам предоставлены полномочия по разрешению споров, вытекающих из гражданско-правовых отношений (экономические споры) и из правоотношений в сфере управления. Например, споры о признании недействительными индивидуальных актов государственных органов, нарушающих экономические права и интересы организаций и индивидуальных предпринимателей, о возмещении убытков, об отказе в государственной регистрации организации или индивидуального предпринимателя, о взыскании государственными органами с организаций и индивидуальных предпринимателей штрафов и денежной задолженности. Порядок рассмотрения этих дел определен Арбитражно-процессуальным кодексом РФ. Содержанием контроля, осуществляемого арбитражными судами, является проверка при разрешении перечисленных дел соответствия актов и действий органов исполнительной власти, их должностных лиц требованиям законности и принятие мер по устранению выявленных правонарушений.

Судебные акты, вступившие в законную силу, исполняются всеми государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами, организациями, должностными лицами и гражданами на всей территории страны.

Общий надзор прокуратуры

Прокуратура Российской Федерации – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Систему прокуратуры Российской Федерации составляют Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.

Прокурорский надзор – это основной вид деятельности прокуратуры, выражающий ее назначение и сущность, центральная функция среди других функций прокуратуры. Специфичность прокурорского надзора как вида государственной деятельности состоит в том, что он не относится к деятельности какой-то ветви государственной власти, но в то же время имеет признаки каждой из этих ветвей^[410].

При осуществлении возложенных на него функций прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.

Предметом прокурорского надзора за исполнением законов в соответствии с Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» являются:

- соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

- соответствие законам правовых актов, издаваемых вышеназванными органами и должностными лицами.

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

К мерам реагирования прокурора на нарушения законности относятся:

1. Протест. Протест приносится в орган, организацию или должностному лицу, издавшим незаконный акт, либо в вышестоящий орган и должностному лицу, либо в суд. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее, чем в 10-дневный срок с момента поступления его в соответствующий орган. Ответ по итогам рассмотрения протеста дается прокурору в письменной форме.

2. Представление. Направляется в орган, должностному лицу, которые полномочны принимать меры по устранению причин и условий, способствующих нарушению законности. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению, и в месячный срок должны быть приняты меры по устранению нарушений законности, о чем прокурору сообщается письменно.

3. Постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении. Прокурор исходя из характера нарушения закона должностным лицом выносит мотивированное постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении, которое подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

4. Предостережение о недопустимости нарушения закона. В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

Административный надзор

Административный надзор – это особый вид государственной управленческой деятельности, осуществляемой специально уполномоченными органами исполнительной власти в отношении организационно не подчиненных им органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан по поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, стандартов, требований с использованием комплекса мер административного принуждения с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, восстановления установленного порядка и привлечения виновных к административной ответственности.

Субъекты административного надзора наделены широкими надведомственными полномочиями. В связи с этим административный надзор, как правило, носит надведомственный характер, распространяется как на государственные, так и негосударственные организации, а также на граждан. Важной особенностью такого надзора является то, что он, как правило, связан с применением мер административного принуждения.

К федеральным органам исполнительной власти, основным видом деятельности которых является административный надзор, относятся федеральные службы - Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор); Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития (Росздравнадзор); Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия (Росохранкультура); Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор); Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор); Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор); Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору; Федеральная служба страхового надзора (Росстрахнадзор); Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор); Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).

Некоторые органы исполнительной власти можно назвать контрольно-надзорными, так как в ряде случаев трудно отличить контрольные функции от надзорных, например, у федеральных таможенной или налоговой служб.

Надзорные функции также осуществляют различные инспекции в федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти. Это, например, Государственная инспекция безопасности дорожного движения МВД России, Государственная инспекция по маломерным судам МЧС России, Инспекция эксплуатации федеральных автомобильных дорог Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, Государственная семенная инспекция Российской Федерации при Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, Государственная жилищная инспекция при Министерстве регионального развития Российской Федерации, Государственные инспекции труда Федеральной службы по труду и занятости и ее территориальных органов, инспекции Федеральной налоговой службы.

Деятельность органов административного надзора направлена на соблюдение специальных норм, действующих во всех или многих отраслях и сферах управления, независимо от ведомственных границ. Цель – обеспечить безопасность граждан, общества, государства, а также надлежащее качество продукции, услуг и работ.

Правовые основы организации и осуществления государственного контроля и надзора закреплены Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 28.12.2010) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Действующие нормативные акты^[411] закрепляют несколько групп полномочий органов, осуществляющих административный надзор:

1) Полномочия по предупреждению правонарушений. Позволяют должностным лицам надзирающих органов беспрепятственно посещать поднадзорные объекты и проводить на них проверки, получать необходимые материалы, сведения, справки, объяснения, заслушивать их руководителей; участвовать в различных комиссиях по приемке в эксплуатацию соответствующих объектов, по расследованию обстоятельств и причин аварий; досматривать транспортные средства и др.

2) Полномочия по пресечению правонарушений. Выражаются в применении мер административного пресечения к лицам, совершившим правонарушения, в принудительном прекращении противоправных действий. Органы административного надзора вправе давать обязательные для исполнения предписания о приостановлении работ, ведущихся с нарушением соответствующих норм, правил безопасности, а в случае угрозы жизни людей сами приостанавливают такие работы на основании вынесенного постановления.

3) В ходе привлечения виновных лиц к административной ответственности должностные лица органов административного надзора в пределах своей компетенции самостоятельно возбуждают и рассматривают дела об административных правонарушениях, налагают административные наказания. Те органы административного надзора, которые не наделены правом налагать административные наказания, направляют материалы о правонарушении судьям, органам и должностным лицам, уполномоченным рассматривать соответствующие дела.

В завершение можно отметить, что среди органов, осуществляющих государственный контроль (надзор), важное место занимают органы внутренних дел. Наиболее важными направлениями контрольно-надзорной деятельности ОВД являются:

- контроль за соблюдением установленных правил в общественных местах;

- контроль за объектами лицензионно-разрешительной системы;

- контроль и надзор в сфере безопасности дорожного движения;

- контроль за соблюдением паспортно-регистрационных правил;

- контроль за соблюдением установленных правил пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства;

- контроль за негосударственной (частной) детективной (сыскной) и негосударственной (частной) охранной деятельностью;

- контроль в пределах своей компетенции за лицами, условно осужденными к лишению свободы и осужденными, которым назначены меры наказания, не связанные с лишением свободы.