Сущность и значение законности и дисциплины в государственном управлении

Законность – атрибут существования и развития демократически организованного общества. Она необходима для обеспечения свободы и реализации прав граждан, осуществления демократии, образования и функционирования гражданского общества, научно обоснованного построения и рациональной деятельности государственного аппарата. Она обязательна для всех элементов государственного механизма (государственных органов, государственных организаций, государственных служащих), гражданского общества (общественных, религиозных организаций, независимых газет, неформальных объединений и др.) и для всех граждан^[398].

Законность, являясь многогранным явлением, рассматривается с различных сторон – как метод осуществления государственной власти, как политико-правовой режим, как элемент демократии, как социальное состояние, как категория долга, как условия осуществления правопорядка, как основной принцип деятельности государственных органов и должностных лиц^[399]. Следует отметить, что в конкретных исторических условиях законность наполняется конкретным содержанием и приобретает соответствующие формы.

Проявляясь в конкретном поведении или в деятельности участников управленческих общественных отношений, законность становится методом их деятельности. Соответственно возникает режим общественной жизни, выражающийся в том, что большинство участников общественных отношений соблюдают и исполняют правовые предписания. Рассмотрение законности как режима ведёт к отождествлению её с таким принятым в государстве порядком, в соответствии с которым все правовые акты и организационные действия государственных органов осуществляются исходя из духа и буквы закона. Вместе с тем, представляется, что если закон является неправовым и не отвечает естественным и социально обусловленным правам субъектов, то нет смысла в его безусловном соблюдении.

Соответственно законность можно определить какпринцип, метод и режим строгого, неуклонного соблюдения, исполнения норм правагосударством, его органами, общественными и иными организациями, должностными лицами, гражданами, т.е. всеми без исключения участниками общественных отношений. С законностью теснейшим образом связано такое правовое явление, как правопорядок, т.е. состояние упорядоченности общественных отношений, основанное на праве и законности.

В юридической литературе ряд авторов рассматривают законность как правозаконность. Так, Д.Н. Бахрах считает: «Правозаконность означает, что в обществе, в котором утверждается современная либеральная цивилизация, воцаряется неуклонное и жёсткое господство закона, и в тоже время сам закон – уже не продукт власти, её произвола и своеволия, а выражение великих ценностей возрожденного естественного права, прежде всего неотъемлемых прав человека, основанных на высоком достоинстве каждой личности»^[400].

В соответствии с ч. 2 ст. 15 Конституции России органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию России и законы, а в соответствии с ч. 1 той же статьи законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции страны. Таким образом, соблюдение Конституции и законов всеми участниками общественных отношений и соответствие всех иных издаваемых нормативных актов действующему законодательству и составляют сущность законности.

Административно-правовое содержание законности определяется тем, что данный принцип реализуется в сфере государственного управления, где проявляется, по мнению Д.Н. Бахраха, самая важная сторона законности «как режима взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти, который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, её всестороннему развитию, формированию и развитию гражданского общества, успешной деятельности государственного механизма»^[401].

На исполнительной власти лежит задача обеспечить соблюдение юридических норм значительным числом субъектов права. Осуществляя государственное управление, исполнительно-распорядительную деятельность, органы исполнительной власти обеспечивают реализацию основных направлений внутренней и внешней политики государства посредством подзаконного нормотворчества, правоприменительной и правоохранительной деятельности, являются основным звеном, обеспечивающим реализацию действующего законодательства. В управленческих отношениях субъекты исполнительной власти выступают в роли управляющих, т.е. имеющих право в той или иной степени диктовать свою волю, что придаёт особую значимость соблюдению ими принципа законности. Обеспечение правомерности распорядительных действий таких субъектов является необходимым условием недопущения административного произвола и иных бюрократических извращений^[402].

Именно органы исполнительной власти реализуют наибольший объем государственно-властных полномочий, осуществляя контроль и надзор за законностью в подведомственных им сферах и отраслях государственной деятельности, разрешая споры в сфере административной юрисдикции, рассматривая дела об административных правонарушениях, тем самым обеспечивая законность правовых отношений в установленной сфере деятельности.

Эффективность деятельности органов исполнительной власти зависит не только от уровня законности, но и от дисциплины участников управленческого процесса. Дисциплина, как правовая категория, тесно связана с законностью, но не тождественна ей. Дисциплина играет важную роль в обеспечении организованности и согласованности действий всех участников управленческой деятельности. Являясь важным фактором управления, дисциплина формируется и совершенствуется под воздействием требований правовых норм, закрепленных в законах и подзаконных актах. Из этого вытекает что, с одной стороны, законность и дисциплина являются самостоятельными категориями, с другой – они находятся в неразрывной связи, взаимодействуют друг с другом. Их взаимосвязь заключается в том, что законность служит основой дисциплины, поскольку одним из требований дисциплины является соблюдение законов и других нормативных актов. Связь законности и дисциплины проявляется также и в том, что используемые государством юридические средства укрепления и обеспечения законности одновременно являются средствами укрепления и дисциплины. В свою очередь, без соблюдения дисциплины невозможна и строгая законность.

Родовая общность законности и дисциплины заключается в том, что они придают общественным отношениям состояние упорядоченности, связанной с нормированностью поведения их участников как объективного условия нормального функционирования общества и государства. В связи с этим и законность, и дисциплина – это, во-первых, требование правомерности поведения индивидуальных и коллективных субъектов общественных отношений, отражающее свойство права противостоять произволу и дезорганизации, во-вторых – инструменты обеспечения правопорядка.

Содержание дисциплины шире чем «законность», т.к. включает в себя исполнение прав и обязанностей, основанных на требованиях как правовых, так и иных социальных норм (например, норм морали, этики). Законность, в свою очередь, требует соблюдения и исполнения только правовых норм.

Соблюдение дисциплины необходимо в различных сферах общественной жизни. В зависимости от характера регулируемых отношений, особенностей задач и функций определенных социальных коллективов традиционно выделяют два вида социальной дисциплины – общественную и государственную.

Общественная дисциплина необходима для нормального существования общества и государства, а также для функционирования социальных организаций и институтов. Государственная дисциплина – это соблюдение всеми организациями и гражданами установленного государством порядка в сфере реализации функций государственного управления, а также деятельности государственных органов, предприятий, организаций, учреждений. Государство посредством установления государственной дисциплины стремится к достижению общественной стабильности, созданию необходимых условий для нормального развития и жизнедеятельности во всех сферах: социальной, правовой, экономической, культурной.

По функциональному признаку выделяют дисциплину исполнительскую, трудовую, технологическую, финансовую, бухгалтерскую, штатную, учетную и иные виды. По отраслевому критерию можно выделить такие виды государственной дисциплины, как производственная, учебная, воинская, служебная и другие ее виды в соответствующих отраслях и сферах государственной деятельности.

Существующая в государственных органах и учреждениях служебная дисциплина направлена на обеспечение четкой и слаженной работы служащих государственного аппарата, требует от каждого из них уяснения своих служебных функций и должностных обязанностей, ответственности в соответствии с занимаемой должностью. Например, служебная дисциплина в полиции – это обязательное для всех сотрудников полиции соблюдение установленных законодательством Российской Федерации, регламентирующим вопросы прохождения службы в органах внутренних дел, Присягой сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации, нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, приказами и распоряжениями непосредственных начальников порядка и правил выполнения служебных обязанностей и реализации предоставленных прав^[403].

Соблюдение законности и дисциплины составляет главное условие эффективности управления. Нарушение законности и дисциплины наносит ущерб государству и обществу. Злоупотребление властью, служебным положением и совершение иных противоправных действий влекут для субъекта управления установленную законом ответственность.