Глава 1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ПОЛИТИКА КАК НАУКА

ВВЕДЕНИЕ

При той роли, которую играет государство и государственное управление в России, вызывает удивление ограниченное развитие тео­рии государственного управления и политики в отечественной науке. До сих пор среди научных специальностей по политической науке государ­ственная политика и управление не присутствует, ей мало уделяется внимания в научных политологических журналах; по пальцам можно пересчитать опубликованные политологические работы по данной тема­тике. Между тем в мировой политической науке государственное управ­ление и политика считается одной из самостоятельных суботраслей со своей специализацией, особенностями методологии, журналами. Конеч­но, государственное управление и политика как научная дисциплина не ограничивается политической наукой, но везде политологическая со­ставляющая этой дисциплины является одной из ведущих.

Данная книга пытается привлечь внимание читателя к тематике го­сударственного управления и политики как необходимой составляющей государственного образовательного стандарта по подготовке специали­стов-политологов. Книга написана коллективом авторов — преимуще­ственно специалистами в области политологии, экономики, истории, философии. Отчасти сознательно, отчасти в силу дисциплинарных гра­ниц среди авторов отсутствуют юристы. Дело в том, что в России госу­дарственное управление было «захвачено» юридической наукой; это заметно и по массиву юридической литературы по данной проблемати­ке, и по направленности подготовки специалистов по государственному и муниципальному управлению, и по приоритетности юридического образования для государственной службы. Какую-то коррекцию в это вносит экономическая наука и экономическое образование, но преобла­дающим все же является право и правовые дисциплины. Признавая зна­чимость юридического аспекта государственного управления, авторский коллектив хотел бы подчеркнуть и значимость междисциплинарного подхода с акцентом на месте в нем политологической проблематики. То, что работа написана коллективом авторов и в ней отсутствует единый методологический подход (неоинституциональный, менеджериальный, сетевой, структурно-функциональный и др.), не делает ее простым сборником статей. Анализируя основную проблематику дисциплины государственного управления и политики, книга затрагивает и проблемы публичного, или общественного, управления, поскольку не только соб­ственно государственные органы, но и местное самоуправление, отчасти общественные структуры, типа профессиональных, территориальных и иных сообществ, также осуществляют управление общественными де­лами. В этом смысле термин «публичное управление и политика» был бы здесь более уместен, но мы руководствовались названием учебной дисциплины, для преподавания и изучения которой в том числе предна­значена эта книга. Следует заметить, что в России термин «public administration and policy» часто переводится как «общественное управ­ление и политика» или «социальное управление и политика». Оба пере­вода, на наш взгляд, не являются удачными. «Общественное управле­ние» имеет тот недостаток, что требует пояснения, в каком смысле сле­дует понимать прилагательное «общественный» — в широком смысле, включающем и «государственное управление», или в узком смысле, го­ворящем только об общественности. Термин «социальное управление» ориентирует, скорее, на рассмотрение процессов управления в социаль­ной сфере, тогда как публичное (государственное и общественное) управление и политика в других сферах— экономической, экологиче­ской, культурной и др. — остается не схваченным. Конечно, термин «социальный» можно использовать и в смысле «общественный», но то­гда возникают свойственные этому смыслу сложности. Может быть, в дальнейшем термин «публичное управление и политика» будет принят в качестве основного, но сегодня мы вынуждены использовать понятие «государственное управление и политика».

Структура книги довольно прозрачна, и последовательность пред­ставленного материала очевидна. Первая глава работы посвящена опи­санию состояния государственного управления и политики как научной дисциплины. Читатель найдет здесь информацию о том, как данная от­расль знания формировалась, в чем ее особенность, каковы различия в ее развитии по странам. Вторая глава посвящена основным направлени­ям в развитии теории государственного управления. В книге представ­лены новейшие тенденции в развитии этой отрасли науки — концеп­ция нового государственного менеджмента, синергетический подход к
-----4-----

государственному управлению, новая институциональная методология изучения сферы публичного управления, сетевая концепция государст­венного управления и политики. Третья глава обращает внимание чита­теля на взаимосвязи между теорией общественного сектора и государст­венным управлением. В ней анализируются основные проблемы управ­ления общественным сектором в аспекте дилеммы рыночного и госу­дарственного регулирования. Тесно связанной с этой проблематикой является содержание главы четвертой, в которой анализируется госу­дарственный маркетинг, его виды и механизмы. Завершает эту часть книги глава пятая об эффективности государственного управления, которая составляет центр сегодняшней дискуссии об оценке действен­ности государства. Все проблемы, представленные в этой части книги, можно было бы объединить через базовые дихотомии «полити­ка/управление» и «политика/рынок», которые находят выражение в про­тивостоянии различных концепций и теоретических подходов в теории государственного управления. Вторая смысловая часть книги касается собственно направлений деятельности государства — государственной политики. Этому посвящена глава шестая. Пока теоретически государ­ственная политика слабо изучена и представлена в литературе. Задача авторов этой главы состояла не только в том, чтобы показать каковы направления деятельности государства, но и определить наиболее общие принципы и модели соответствующих секторов государственной поли­тики— экономической, социальной, национальной, международной. Важной составляющей науки государственного управления является тема управленческих процессов. В нашей книге читатель найдет соот­ветствующий материал. Определенную методологическую нагрузку здесь выполняет глава седьмая о конфликтах как объекте государст­венного управления и политики, а также глава восьмая о макропланиро­вании в системе государственного управления. Управленческий процесс базируется на информации. Глава девятая раскрывает информационную структуру государственного управления, роль пресс-служб в его инфор­мационно-аналитическом обеспечении, значение связей с общественно­стью в современном государственном управлении. Отдельная глава — десятая— дает представление о политических способах влияния на формирование государственной политики — политическом лоббизме и корпоративизме. Следующая смысловая часть книги включает в себя материал о таких уровнях публичного управления, как центральная орга­низация государственного управления, региональное государственное управление, управление городами, местное самоуправление. Здесь пред-
-----5-----

ставлен соответствующий теоретический материал, описывается совре­менная практика различных уровней управления в мире, а также их ор­ганизация в России. Этому посвящены главы одиннадцатая — четырна­дцатая. Часть книги посвящена современным административным ре­формам в мире и в России. Административные реформы представлены в специфическом политологическом ключе — не как организационные изменения, а в качестве особого направления политики государства. В книге анализируются современная политика административных реформ в сравнительном измерении по группам стран — англосаксонские стра­ны, «наполеоновские страны», германские страны, Северные страны, Япония (глава пятнадцатая). Особое внимание уделено идеологии и по­литике административных реформ в России как в историческом аспекте, так и современным направлениям в этой сфере, а также истории адми­нистративно-политических идей в России, реформированию государст­венной службы (главы шестнадцатая и семнадцатая). Самостоятельное значение имеет глава восемнадцатая, посвященная проблемам глобали­зации и государственного управления. Следует заметить, что государст­венное управление и политика сегодня находятся под сильным влиянием процессов глобального развития. Международный фактор является в современном мире не только внешней средой государственного управ­ления, который следует учитывать при формировании политики и при организации государственного управления, но и часто условием их возможности.

Книга задумывалась и исполнялась как учебник. В ней намеренно выделены основные понятия и сформулированы вопросы для повторе­ния. Следует, тем не менее, подчеркнуть, что данная книга — не учеб­ник в традиционном смысле слова, где авторская позиция или не выра­жена, или скрыта за устоявшимся набором тем и категорий. Это — не адаптированный к уровню обучающегося материал, а комплексное опи­сание состояния дел в современной теории государственного управле­ния и политики. В этом мы следовали той традиции, которая сложилась в других странах, где учебный процесс осуществляется не столько по учебникам, сколько по индивидуальным и коллективным монографиче­ским работам. Здесь есть, конечно, свои сложности и недостатки, но преимуществ, как представляется, больше.

Благодарим Фонд А. де Гаспери «За демократию, мир и междуна­родное сотрудничество» (Италия), оказавший финансовую помощь в издании этой книги
-----6-----

Глава 1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ПОЛИТИКА КАК НАУКА

Государственное управление и политика (public administration and policy) — отрасль политической науки, предметом которой является организация и деятельность государственных органов и связанных с ними предприятий и учреждений по удовлетворению общественных интересов. Особое развитие она получила в Великобритании, США, Франции. В России государственное управление и политика формально относится к экономическим и юридическим дисциплинам. «Государст­венное и муниципальное управление» как специальность высшего обра­зования включена в раздел экономических дисциплин. Ученые степени по данному направлению записаны за экономическими и юридическими специальностями. Между тем политическая наука является той дисцип­линарной областью науки и образования, с которой проблематика госу­дарственного управления и политики связана по природе. Вудро Виль­сон, который один из первых обозначил государственное управление в качестве особой современной исследовательской темы, писал в 1887 г.: «Наука государственного управления— это самый поздний плод того направления в политической науке, которое началось две тысячи лет тому назад» (Wilson, 1993, 34). В 1834 г. знаменитый французский физик A.M. Ампер, также занимавшийся вопросами классификации наук, в числе политических наук выделял наряду с «этнодицеей» (наукой о пра­вах народов), дипломатией и «теорией власти» кибернетику как науку об управлении государством. При этом кибернетика и «теория власти» со­ставляли у него «политику в собственном смысле слова» (см. примеч. ред.: Винер, 1968, 56). В настоящее время политическая наука органично включает в свой состав проблематику государственного управления и политики. Международная ассоциация политической науки (МАПН) имеет исследовательские комитеты и группы по направлениям «Госу­дарственная бюрократия в развивающихся обществах», «Структура и организация государственного управления», «Сравнительное изучение
-----7-----

местного управления и политики», «Сравнительная политика в области здравоохранения», «Анализ государственной политики», «Администра­тивная культура». Американская ассоциация политической науки (ААПН) традиционно имеет в своем составе секции по государствен­ному управлению и политике. В настоящее время ЛАПЫ включает в себя секции «Государственная политика», «Государственное управле­ние», «Городская политика», «Политическая организация штагов и политика».
Конечно, нельзя не заметить и тенденцию выделения управленче­ской науки и науки государственного управления и политики r само­стоятельную отрасль наряду с другими отраслями знания. Имеются на­циональные и международные ассоциации административных паук, из­даются специализированные журналы, периодически проводятся меж­дународные конгрессы по проблемам административных наук. Действи­тельно, наряду с политической проблематикой наука государственного управления включает в себя и другие аспекты — экономические, психо­логические, менеджериальные, юридические, социологические. Но те­матика публичного управления находится все-таки ближе всего к поли­тической науке, что связано и с историей этого научного направления, и с современной практикой изучения государственного и шире — публич­ного — управления.