Современная организация муниципального управления и местного самоуправления в Российской Федерации

Современный этап развития местного самоуправления в России представляет собой сравнительно новое явление. Главной задачей является развитие местного самоуправления как условия демократизации современного российского общества.

Понятия демократия и местное самоуправление тесно связаны. В современной действительности местное самоуправление, как показывает опыт многих западных государств, выступает необходимой структурой, одним из основных элементов демократического режима. Эти идеи отражены в Европейской Хартии о местном самоуправлении, где, в частности, отмечается, что право граждан на участие в управлении общественными делами является составной частью демократических принципов, ценность которых признается всеми государствами. Непосредственно это право может быть реализовано именно на местном уровне. А органы местного самоуправления являются одной из основ любого демократического режима. Эффективное и приближенное к каждому гражданину управление возможно при существующих муниципальных образованиях, функционирующих на основах самоуправления и облеченных реальной властью. Процесс защиты и укрепления местного самоуправления представляет собой существенный вклад в строительство таких государств, которые основываются на принципах демократии.

 Самоуправление, по мнению современного российского исследователя Ю.А.Тихомирова, представляет собой наивысшую форму управления делами общества, основанную на единстве его субъектов и объектов, непосредственном участии граждан в выполнении задач народовластия. В свою очередь, народовластие означает юридическую и фактическую принадлежность политической власти народу, которую он осуществляет в своих интересах.

Юридически в нашей стране властные полномочия граждан закреплены в статье 3 главы 1 Конституции Российской Федерации: «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» [15].

Таким образом, местное самоуправление как форма народовластия является одной из основ конституционного строя Российской Федерации. Местное самоуправление, согласно современной концепции является уровнем публичной власти.      

Самоуправление в общегосударственном плане означает качественное преобразование демократии, постепенный переход от власти для народа к власти самого народа во всех сферах политической системы общества. Известно, что власть в демократическом обществе учреждается народом и отправляется от имени народа и в его же интересах. Гражданин одновременно является и субъектом, и объектом власти, а также ключевой действующей фигурой властного процесса.

Современная практика становления местного самоуправления в различных регионах Российской Федерации показывает, что единого рецепта построения нет. Организация местного самоуправления проходит на основании федерального законодательства, но, исходя из условий и особенностей конкретной самоуправляющейся территории: географического положения, социально-экономической ситуации, историко-культурных, религиозных, национальных, демографических и других особенностей. Иначе говоря, по мнению автора, в настоящее время идет становление и развитие «реалистической модели» местного самоуправления, которая включает в себя как элементы отечественного самоуправления, так и элементы зарубежных моделей с учетом местных условий. «Реалистическая модель» есть форма качественного взаимопроникновения и взаимодействия прошлого, настоящего (современного), включающая в себя особенности развития конкретной самоуправляющейся территории и будущего (идеального представления о местном самоуправлении).

Принятие «реалистической модели» говорит о том, что для России в чистом виде не подходит ни одна из западных моделей: англосаксонская, континентальная, смешанная, а также уже практиковавшиеся в России земская и советская модели. Невозможно создать универсальную модель местного самоуправления для всей России в силу различных особенностей её регионов [34].

Принятие Государственной Думой в 1995 году закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» явилось отправной точкой для активизации реформы местного самоуправления. Началось создание правовой базы и формирование системы местного самоуправления. Часть регионов пошли по пути, предложенному федеральным законодательством, другие - самостоятельно устанавливали местное самоуправление на своих территориях (в рамках, определенных законодательством).  

В настоящее время период реформирования местного самоуправления «реалистическая модель» тоже может быть реализована в различных видах. Она может быть различна в каждом регионе и в пределах одного региона, так как федеральное законодательство определяет лишь основные, общие принципы организации местного самоуправления.

 Можно выделить два основных сформировавшихся вида «реалистической модели»: огосударствленную и государственно-общественную (общественно-государственную) [34]. Критериями такого деления являются основополагающие принципы местного самоуправления: выборность органов и должностных лиц, самостоятельность в осуществлении функций, в том числе и финансовая самостоятельность и объем функций (широта компетенции).

 Огосударствленная модель. Характеризуется тем, что органы местной государственной власти осуществляют функции и местного самоуправления, и государственного управления. При этом должностные лица назначаются сверху, и формирование бюджета идет централизованно (сверху). То есть происходит подмена органов местного самоуправления органами государственной власти на местах. К этой модели организации местной власти автор относит и те субъекты, где до избрания органов местного самоуправления его функции осуществляли, либо осуществляют органы государственной власти с учетом интересов населения. Говорить о реальном местном самоуправлении в этом случае нельзя, так как нарушается основополагающие конституционные принципы - выборность, решение вопросов местного значения непосредственно населением. Примером огосударствленной модели, по мнению автора, является становление местного самоуправления в районах Крайнего севера. В Республике Саха (Якутия), например, в силу национально-этнических, природных (вечная мерзлота), демографических (малочисленные народы), территориальных (расположены далеко друг от друга, от центра, сложно сформировать поселения как таковые) факторах решение вопросов местного значения находится в компетенции органов государственной власти. В статье 1 закона Республики Саха (Якутия) «О местных органах государственной власти в Республике Саха (Якутия)» от 30 июня 1994 года решение экономических, социально-культурных, экологических и других вопросов территориального значения с учетом интересов населения, осуществляется через систему местных органов государственной власти» [12]. А местные органы власти могут быть образованы в местах с учетом национально-этнических и других особенностей в местах компактного проживания представителей малочисленных народов Севера. К этой же модели можем отнести Ингушетию и Башкортостан, где главы муниципальных образований назначаются президентами данных республик.

Государственно-общественная или общественно-государственная модель местного самоуправления. В данном случае на местах формируются и действуют местные органы государственного управления и избираются органы местного самоуправления. Органы государственной власти принимают участие в осуществлении функций местного самоуправления, контролируют деятельность его органов. Соответственно закрепляются предметы ведения как местных, так и государственных органов власти. А формирование местного (муниципального) бюджета происходит под пристальным вниманием государственных органов, чаще всего такие самоуправляющиеся территории являются дотационными. Например, в Конституции и законе Республики Адыгея «О местном самоуправлении» устанавливаются два вида местной власти: местное государственное управление и местное самоуправление. Вместе с этим местное самоуправление является продолжением государственной власти на местах. В соответствии со статьей 96 Конституции Республики Адыгея «местное самоуправление осуществляется гражданами Республики Адыгея в сельских поселениях, микрорайонах и на других территориях в форме прямого волеизъявления (собрания, схода, референдума), а также через избираемые органы местного самоуправления в порядке и формах, определяемых законом», а местными представительными органами государственной власти в Республике являются городские, районные собрания представителей, избираемые населением города, района в соответствии с законом. Иными словами, разграничение уровней проведено следующим образом: государственное управление на местном уровне действует в районах и городах республиканского значения, а местное самоуправление - в пределах сельских (поселковых) округов, населенных пунктов на территории районов и микрорайонов, кварталов и иных самоуправляющихся единиц городов республиканского значения. При этом взаимодействие органов местного самоуправления с республиканскими органами государственной власти координирует Министр по вопросам местного государственного управления Республики Адыгея. При этом компетенция, порядок организации деятельности местных органов государственного управления и органов местного самоуправления регулируются Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», иными законодательными актами Российской Федерации и Республики Адыгея. В настоящее время в республике местное самоуправление действует в пятидесяти сельских и пяти поселковых округах, расположенных на территории семи районов республики. Исполнительным органами местного самоуправления являются администрации сельских (поселковых) округов.

Во избежание противоречий между органами местного самоуправления и органами законодательной и исполнительной власти Республики Адыгея отрабатываются механизмы взаимодействия органов местного самоуправления и органов законодательной власти; органов местного самоуправления и республиканскими органами исполнительной власти; органов местного самоуправления и органами местного государственного управления. Для осуществления взаимодействия органов местного самоуправления с органами законодательной и исполнительной власти республики созданы Совет Ассоциации органов местного самоуправления и Совет глав администраций городов и районов республики.

Сложившаяся система вышеуказанного взаимодействия способствует оперативному решению правовых, территориальных, экономически, финансовых вопросов, но в то же время, по нашему мнению, показывает тенденцию зависимости местного самоуправления от государства.

Другим примером данной модели является Республика Калмыкия. Спецификой калмыцкой модели является институт представителей Президента Республики - органа государственной власти, принимающего непосредственное участие в управлении и делах органов общественного самоуправления, сочетающего управление государственной исполнительной вертикали, доходящей до самых мелких административно-территориальных единиц, с элементами непосредственного или опосредованного представительства населения. Представитель Президента согласно Положению об органах общественного самоуправления в республике Калмыкия - Хальмг Тангч [26] вправе: регистрировать органы общественного самоуправления от лица государства; устанавливать по предложению жителей границы территорий самоуправления; созывать сходы, конференции жителей населенного пункта; досрочно отзывать выборные органы общественного самоуправления или инициировать их перевыборы; составлять смету расходов и расходовать, предусмотренные в ней средства на содержание учреждений, социальную поддержку отдельных слоев населения; передавать органам общественного самоуправления часть государственных полномочий и определять предметы совместного ведения с органами общественного самоуправления; созывать и проводить собрания представителей городов и районов.

Следовательно, в вышеупомянутых субъектах при становлении системы местного самоуправления учитываются территориальные, национальные и иные особенности территорий.

Разновидностью государственно-общественной модели может быть общественно-государственная, которая характеризуется пропорциональным соотношением органов государственной власти и органов местного самоуправления, действующих на самоуправляющейся территории, и распределением между ними объема полномочий. Данная модель также характеризуется участием граждан в осуществлении местного самоуправления, муниципального управления и территориального общественного самоуправления.  

Особенно важно, на взгляд автора, развитие территориального общественного самоуправления в крупных населенных пунктах, городах. Создавая на этом уровне комитеты из выбранных жителями депутатов, местные власти передают им часть полномочий муниципалитета, тем самым, предоставляя жителям возможность обсуждать проблемы городских служб.  

Система территориального общественного самоуправления, как правило, включает в себя собрания (сходы), иные формы непосредственной демократии, а также органы территориального общественного самоуправления (советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, улиц, кварталов, домов и др.). Основными направлениями деятельности органов территориального общественного самоуправления являются: проведение собраний (сходов) для рассмотрения вопросов территориального общественного самоуправления; содействие созданию и деятельности клубов избирателей, развитию других форм гражданской активности населения; выступление по просьбам и поручениям отдельных жителей их представителями в суде при рассмотрении дел о нарушении прав и свобод граждан; организация работы по благоустройству и озеленению территории, по охране зеленых насаждений, водоемов, созданию детских площадок, мест отдыха, физкультурно-спортивных комплексов, по организации отдыха, проведению мероприятий в области культуры и спорта; внесение предложений в органы местного самоуправления муниципального образования по улучшению работы в области охраны общественного порядка и борьбы с преступностью; проведение мероприятий по сохранению и ремонту жилищного фонда на территории; организация клубов по интересам, кружков технического и художественного творчества; оказание помощи инвалидам, престарелым, семьям военнослужащих и погибших воинов, малообеспеченным и многодетным семьям, детям, оставшимся без родителей и др. Органы территориального общественного самоуправления вправе участвовать в заседаниях органов местного самоуправления при обсуждении вопросов, затрагивающих интересы жителей соответствующей территории. А органы местного самоуправления, в свою очередь, в работе с населением опираются на помощь территориального общественного самоуправления, изучают мнение по вопросам, затрагивающим интересы жителей соответствующей территории.

Что касается непосредственного участия населения в местном самоуправлении, то в Уставах муниципальных образований значительного количества муниципальных образований в соответствии с федеральным и региональным законодательством формами прямого волеизъявления граждан являются: местный референдум, сход, выборы, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление. Кроме вышеперечисленных форм (например, в Свердловской области) населению муниципальных образований предоставлены права: на присутствие на заседаниях органов местного самоуправления, на ознакомление с документами органов местного самоуправления, право внесения предложений на рассмотрение органов местного самоуправления.

Важным демократическим признаком являются отчеты органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением, которые проводятся не реже одного раза в год. Порядок отчетов должностных лиц исполнительного органа местного самоуправления определяется Уставом муниципального образования. Таким образом, население законодательно получило право на участие в подготовке и принятии решений, а также осуществлять контроль за органами и должностными лицами, которым оно делегировало свое право на участие в управлении.

Относя становление местного самоуправления ряда регионов к общественно-государственной модели, все-таки следует сказать, что эта модель является разновидностью государственно-общественной. С одной стороны, принята и совершенствуется основная законодательная и нормативно-правовая база, зарегистрированы Уставы муниципальных образований, избираются органы и должностные лица местного самоуправления, формируются органы территориального общественного самоуправления. С другой стороны, пока еще преждевременно говорить о финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований, большинство из них являются дотационными, следовательно, деятельность избранных глав муниципальных образований и возглавляемых ими администраций (исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления) фактически находится под контролем органов государственной власти. Экономическая нестабильность влечет за собой низкую активность самих жителей в процессе становления и деятельности органов местного самоуправления, а также участия в управлении муниципалитетом (например, как правило, органы территориального общественного самоуправления формируются по инициативе местных администраций и др.)

 Города Санкт-Петербург и Москва, согласно законодательству, имеют двойной статус: субъекта Российской Федерации и территории, на которой осуществляется местное самоуправление. Поэтому установлен двойной статус представительного и исполнительного органов этих городов, которые являются одновременно органами государственной власти и органами городского (местного) самоуправления  [30].

Таким образом, в настоящее время чаще в регионах устанавливается государственно-общественная модель, так как при провозглашенных принципах, местное самоуправление оказалось больше востребованным государством для эффективного управления нижними этажами, а не обществом. Государство, в лице своих органов, если не осуществляет наряду с выборными органами функций местного самоуправления, то законодательно определяет и регламентирует деятельность системы местного самоуправления, а также осуществляет контроль за ее деятельностью. Следовательно, органы местного самоуправления при закрепленной федеральным законодательством самостоятельности, контролируются, а деятельность их регламентируется государством. Местное самоуправление не может рассматриваться в качестве альтернативы государственной власти. Напротив, оно является признаком сильного государства. 

В настоящее время еще далеко не все регионы имеют такие объективные возможности для реального развития местного самоуправления. Поэтому создание местного самоуправления, провозглашенного в Европейской Хартии одной из основ любого демократического строя, потребует еще немало финансовых средств, времени, инициативы самих граждан. А соответственно нужна и государственная поддержка местного самоуправления.

В 2001 году Правительство Российской Федерацииутвердило Программу бюджетного федерализма на период до 2005 года. Её основной целью является установление четкого разграничения доходных и расходных полномочий, позволяющего обеспечить финансовую самостоятельность и ответственность региональных и местных органов власти, повысить их заинтересованность в эффективном управлении общественными финансами, поддержку экономического развития территорий. Государство планирует продолжить сокращение «не финансируемых федеральных мандатов», освобождение региональных и местных бюджетов от обязательств по финансированию ведомственных льгот, федеральных организаций и учреждений. В настоящее время идет разработка нового варианта Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Новой редакцией федерального закона «Об общих принципах…» вводится двухуровневая система организации местного самоуправления в России. Местное самоуправление, согласно этому закону, является формой осуществления народом своей власти, формой публичной власти.                                                                               

Следовательно, государство пытается помочь становлению системы местного самоуправления, оказывает юридическую, финансовую, методическую помощь. Но, с другой стороны, это благое намерение является не просто формой содействия, поддержки процесса реформирования управления в целом, но регламентации деятельности местного самоуправления и постоянного контроля над ним. Однако, как было отмечено выше, местное самоуправление - власть подзаконная, относительно самостоятельная, природа которой двойственна. 

В идеале, в завершение реформы местного самоуправления и государственного управления должна быть построена модель общественного самоуправления, что де-юро закреплено на конституционном уровне, но де-факто еще много объективных и субъективных причин, приостанавливающих этот процесс. Поэтому говорить о строительстве реального местного самоуправления как форме общественного сегодня еще рано.

В целом же к основным принципам местного самоуправления и муниципального управления на современном этапе относятся:

Ø самостоятельность решения населением вопросов местного значения;

Ø организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

Ø ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, предприятиями, организациями, учреждениями;

Ø многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;

Ø участие граждан в управлении муниципальным образованием;

Ø социальное партнерство;

Ø удовлетворение коллективных (общественных) интересов и потребностей местного сообщества и другие [33].

 2.4. Муниципальные системы управления в зарубежных странах

Различия в построении систем муниципального управления зависят от многих факторов: политического режима, доминирующей в стране идеи организации власти и управления на местах, государственного устройства и административно-территориального деления государства, национальных традиций и пр.

В настоящее время в научной литературе наиболее часто встречается классификация известных в мировой практике моделей организации власти на местах, в основе которой лежат отношения между органами местного самоуправления (управления) и органами центральной власти.

В зависимости от критериев оценкисуществует несколько классификаций западных моделей организации местного самоуправления: англосаксонская (американская или английская (Великобритания, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия и др.), континентальная, европейская или французская (Франция, Италия, Испания, Бельгия, Голландия, ряд стран Латинской Америки, Ближнего Востока и др.) и смешанная (коммунальная) (Германия, Япония, Австрия и др.). Ряд ученых также выделяют советскую модель (бывший СССР, КНР, КНДР, Куба, Вьетнам, Белоруссия, Узбекистан и др.).

Характерной чертой англосаксонской модели считается то, что местные органы представляют собой составную часть государственного управления. При этом представительные органы формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий, и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Наряду с выборами депутатов в представительные органы местного управления могут избираться должностные лица в исполнительно-распорядительные органы (администрации). В частности, в разделе 4 ст. VII Конституции американского штата Иллинойс (1970 г.) говорится, что в каждом из графств штата сроком на четыре года «избираются шериф, клерк графства и казначей и могут быть также избраны или назначены коронер, регистратор, налоговый инспектор и иные должностные лица, назначение или избрание которых предусмотрено законом или ордонансом графства» [16].

Следующей чертой является то, что на местах нет уполномоченных центра, а контроль за деятельностью местных органов власти осуществляется косвенно через центральные министерства, судебные органы.

Кратко остановимся на опыте организации местного самоуправления в США. Однако сразу оговоримся, что для этой страны характерно разнообразие организационных форм и отсутствие каких-либо единых для всей страны принципов административно - территориального деления, формирования и функционирования местных органов. Низовым звеном местного самоуправления являются муниципалитеты - административные единицы, имеющие разные наименования: сити (большие и средние города с населением более десяти тысяч человек); тауны и бороу (небольшие поселения с населением менее десяти тысяч человек) - это могут быть города, пригородные и сельские поселения; вилиджи (мелкие поселения, как в сельской местности, так и в пригородах).

Процесс образования муниципалитетов в большинстве штатов происходит просто - с помощью инкорпораций. При этом учитывается минимальная численность населения. В разных штатах она колеблется от семидесяти до трехсот человек. Жители составляют петицию с просьбой об инкорпорации с указанием границ территории и численности населения предполагаемого муниципалитета. Под ней собираются подписи жителей (20-25%), имеющих право голоса, а затем проводится голосование. Муниципалитет образуется при условии, если проголосовало большинство, имеющих на это право. Если при голосовании предложение не набирает нужного числа голосов, то только через определенный период времени (чаще всего через год) проводится следующая попытка.

Муниципалитеты главенствуют среди других типов местного самоуправления по количеству выполняемых ими функций и величине расходуемых средств. Согласно конституциям штатов в ведении муниципалитетов находятся образование, здравоохранение, социальная помощь, полиция, спортивные учреждения, места отдыха и развлечений, противопожарная охрана, строительство и эксплуатация дорог, автостоянок реконструкция городов, жилищное строительство и др. Муниципалитеты осуществляют самостоятельный контроль над местными делами, землепользованием, застройкой. Основным источником наполнения бюджетов местных органов является налог со стоимости расположенного на подведомственной территории имущества. При этом могут выпускаться облигации; облагаться налогами предприятия частного сектора. Местные органы могут получать субсидии от федерации и штатов, а также определенную долю от налоговых сборов всего штата. Местный поимущественный налог взимается как с граждан, так и с предприятий. Им облагается вся недвижимость (земля, строения на ней, в том числе и жилые дома), а также часть личного имущества, связанного с каким-либо пользованием территорией в границах муниципалитета (автомобили, автостоянки и др.). В собственности муниципалитетов могут быть торговые и коммунальные предприятия, приносящие прибыль.

При всем многообразии моделей муниципального управления в США основными являются: мэр - совет; совет - менеджер; «комиссионная» формы и другие.

Традиционная форма управления - «мэр - совет». Существует две модификации этой формы, различающиеся объемом полномочий и ролью мэра по отношению к совету и всему аппарату управления: «сильный» и «слабый» мэр.

Городское собрание - еще одна модель местного управления, прижившаяся в США. Это форма прямой демократии в административном районе, так как каждый избиратель обладает возможностью участия в законодательном процессе и принятии решений, касающихся жизнедеятельности всего населения. Как правило, на городских собраниях избирается правление, состоящее из трех - пяти человек, осуществляющее оперативное руководство городскими делами между собраниями; несущее ответственность за городское имущество; выдающее лицензии; руководящее другими городскими служащими; созывающее специальные городские собрания.

Начальник канцелярии, казначей, податной инспектор, констебль, совет управляющих школы и другие служащие избираются или назначаются выборщиками. Участники городского собрания, в свою очередь, часто избирают финансовый комитет, который разрабатывает городской бюджет.

Перед проведением городских собраний выпускается официальный документ - варрант, в котором указываются дата, время и место проведения собрания, сообщается повестка дня. Подготовка и выпуск варранта возложены на выборщиков.

По мнению сторонников городского собрания, данная структура является формой непосредственной (прямой) демократии, потому что дает возможность всем зарегистрированным избирателям принять участие в любом заседании. Организационно городское собрание напоминает совет во главе со слабым мэром, за исключением того, что вместо мэра избирается председатель совета, а право вето вообще отсутствует. Часто выборщики избирают менеджера, который осуществляет административные функции.

Но существуют и определенные сложности с организацией этой формы управления. Органам городского управления сложно заниматься перспективным планированием, поскольку чрезвычайно низка посещаемость собраний (заседания длятся несколько дней). Кроме того, часто сложно добиться понимания гражданами сложных вопросов и ответственного подхода к голосованию. Трудной задачей является и подготовка варранта с информацией о бюджете, так как каждая статья бюджета является отдельным пунктом повестки дня. Однако городское собрание является жизнеспособной формой местной власти в США.

На выбор всех рассмотренных модификаций местного управления, действующих в этой стране, влияют многие факторы, в том числе - местные культурные традиции.

По оценкам Бюро по проведению переписи населения США в 1996 году из 23 городов с населением 500 тысяч населения и более в 19-ти используется форма «мэр - совет», в остальных - совет во главе с менеджером. Среди 182 городов с населением 100 тысяч человек и более 77 городов (42,3%) используют совет, возглавляемый мэром; 102 города (56%) - совет во главе с менеджером; и лишь 3 (1,6%) - комиссионную форму. Ни в одном из этих городов не используется в качестве органа управления городское собрание.  Оно, напомним, используется в административных районах городов [34]. 

В целом же компетенция и полномочия местных органов власти в англосаксонской системе в общем виде могут устанавливаться в конституциях и закрепляются в специально издаваемых законах. В Великобритании, например, важным источником компетенции местных органов являются судебные прецеденты, конкретизирующие компетенцию местных органов, устанавливаемую законами. А в США объем полномочий устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей, т.е. местная власть может совершать только действия, предписанные законами. Поэтому в хартиях (уставах) муниципалитетов четко прописаны полномочия.  

 Обратимся к континентальной модели организации муниципального управления. Данную модель часто называют французской, поскольку ее родиной стала Франция. Главными характеристиками данной модели управления являются сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. В рамках данной модели представительные органы могут формироваться только в административно-территориальных единицах, являющихся территориальными коллективами (определяется законодательством). В континентальной модели действует сложная вертикаль управления, что напоминает иерархическую пирамиду, по которой происходит передача различных директив и информации. Соответственно нижестоящие звенья пирамиды подчиняются вышестоящим. А на местах наряду с выборными органами самоуправления на центральную власть активно работает целая сеть агентов, контролирующих муниципалитеты [23]  - префекты, комиссары. Во Франции, например, подобная соподчиненность выражается в том, что провинциальные территории управляются совместно префектом, назначаемым из Парижа, и выборным муниципальным советом. В 1982 году должность префекта была упразднена, его административные функции стал выполнять председатель генерального совета. Государство ослабило контроль над местным самоуправлением. Власти департаментов должны были действовать согласно законам и не подлежать контролю министров. Но «префекторальная власть» окончательно не исчезла. В настоящее время ее олицетворяет Комиссар Республики. Он следит за тем, законны ли решения местных органов управления, в противном случае обращается в административный трибунал, но сам не принимает никаких решений. Только Комиссар Республики ведает безопасностью, порядком, здравоохранением. В генеральном совете он выступает в качестве представителя премьер-министра и каждого министра в отдельности. Высшим органом коммуны является муниципальный совет, срок полномочий которого шесть лет. Главой исполнительной власти является мэр, избираемый муниципальным советом на тот же срок. В системе муниципального управления мэр выполняет двойственную роль: он одновременно является и представителем данной территории, и агентом государства, проводником государственных идей и директив на данную территорию.

После реформы 1982 года к функциям коммун прибавились следующие: регулирование планировки, застройки и землепользования в городах. Расширились права муниципальных органов в области жилищного строительства, развития транспорта, социальной деятельности, юстиции, полиции. Теперь департамент (в лице генерального совета) может сам управлять существующими общественными службами и создавать новые. Некоторые службы, например, службы дорожного надзора или ухода за душевнобольными обязательно должны быть во всех департаментах, а иных может и не быть, если есть соответствующие частные компании. Департаменты фактически являются основными единицами государственного управления. Генеральный совет не вправе организовывать службы, конкурирующие с частными предприятиями. Но они могут создаваться в случае, если учреждаемые службы полезны всему департаменту, например, управления имуществом департамента, заключения торговых сделок, связанных с деятельностью общественных служб, принятием бюджета департамента и контролем за его исполнением.

Муниципальный совет распоряжается в коммунах примерно так же, как и генеральный совет в департаменте, только сфера его действий значительно шире. Бюджет местных органов управления примерно на три четверти формируется из налоговых поступлений и на одну четверть - из государственных субсидий и займов. Коммуны же во Франции более независимы, чем департаменты, особенно в отношении финансов. Советы сами нанимают служащих для уборки территории, для нужд санитарии, транспорта и так далее, сами разрабатывают строительные проекты и осуществляют их.

Если коммунам не хватает собственных средств, например, для строительства школ, сетей водоснабжения, государство предоставляет им субсидии и кредиты в специально созданных для этих целей банках на срок до двадцати лет.

Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели, можно заметить, что на современном этапе различия между ними не носят принципиального характера, даже можно говорить об их сближении. Обе модели базируются на многих сходных принципах. Основой местного управления являются представительные органы, формируемые населением на основе свободных выборов

Так называемая смешанная модель (Австрия, Германия, Япония и др.) имеет сходство с рассмотренными выше, но при этом обладает собственными чертами.

В Германии, например, территориальные органы местного самоуправления являются децентрализованными частями единого государства. На территории созданы так называемые правительственные округа - административные единицы. Ведущую роль в управлении здесь играют правительственные президенты, назначаемые правительствами земель. Правительственные президенты осуществляют контрольную деятельность за органами коммунального управления.

Правительственный президент вместе с аппаратом являются системой местного управления, основанной на принципах административного подчинения. Её низовое звено - главы администраций районов (ландраты или районные директора). Они одновременно являются и государственными чиновниками, и главами исполнительных органов коммунального самоуправления [7].   При этом в « (1)... землях, округах и общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами. В общинах выборный представительный орган может быть заменен общинным собранием... . (2). Общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под собственную ответственность все дела местного сообщества. Общинные союзы также пользуются правом самоуправления в рамках своих установленных задач» [25].

В стране действует четыре типа муниципальной администрации коммунального управления:

1. «Южногерманский совет» (Баден – Вюрнтемберг, Бавария). В данной модели бургомистр избирается непосредственно населением. Он является главой администрации и одновременно председателем общинного совета.

2. «Неправильный магистрат» (Шлезвич – Гольдштейн, Гессен, Бремен).В данной модели формируются и действуют два коллегиальных органа: представительный (Собрание депутатов общины) и исполнительно-распределительный (магистрат), имеющие собственную структуру и компетенцию.

3. «Бургомистр» (Рейнланд –Пфальц, Саар). Глава исполнительно-распределительного органа бургомистр избирается советом и председательствует на его заседаниях.

4. «Северогерманский совет» (Северная Рейн-Вестфалия). В данной форме глава местной администрации, избранный населением общины – директор – исполняет свои функции под контролем совета и комитета управления. В соответствии с данными типами муниципальной администрации и характера её взаимоотношений с представительным органом выделяю соответственно 4 разновидности коммунальной модели.

а). «(Обер)бургомистр–Совет» предполагает доминирующее положение избранного населением бургомистра, который руководит исполнительно-распорядительным органом и организует деятельность Совета, являясь его председателем.

б). «Совет-магистрат». В данной системе организации власти бургомистр избирается из членов Совета на 6 лет, а Совет – представительный орган местного самоуправления – на 4 года.

г). «Совет-общинный директор-комитет по управлению». Данная разновидность коммунальной модели ФРГ является  сравнительно новой. Комитеты по управлению создаются как коллегиальные органы и принимают активное участие в решении вопросов местного значения. Они обеспечивают дополнительный механизм контроля над деятельностью общинного директора – главы исполнительно-распорядительного органа.

д). «Собрание жителей общины». Собрание жителей выполняет функции представительного органа местного самоуправления. К его функциям относится также избрание для выполнения текущей работы бургомистра, который одновременно является главным должностным лицом, председательствует на общинном Совете и решает без согласования с ним иные вопросы текущей жизни общины [24].

 В большинстве развивающихся стран - странах «третьего мира» (Индия, Колумбия и др.) заимствованная англосаксонская или континентальная модель местного управления нередко служит лишь внешней оболочкой авторитарного по своей сути политического процесса, в рамках которого волеизъявление индивидуума на выборах направляется посредством традиционных механизмов мобилизации. В итоге - местное самоуправление часто подменяется государственным управлением. В некоторых странах представительный орган вообще отсутствует, а местные управленцы назначаются центральным правительством

Значительно отличается от вышеуказанных моделей советская. Она была характерна для Советского Союза и стран «социалистического лагеря». В настоящее время она носит более теоретический характер. Основными её чертами являются: отрицание принципа разделения властей, полновластие представительных органов на соответствующей территории; исполнительные органы одновременно подчиняются вышестоящему органу государственной власти и местному Совету; иерархическая подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим (принцип демократического централизма); реальная власть принадлежит партийным организациям; выборы, как правило, безальтернативные. 

В разных странах полномочия и предметы ведения распределяются в зависимости от того, какая модель местного самоуправления реализована: многоуровневая или одноуровневая. В Западной Европе распространены 2-х уровневые - (графства (округ) – коммуна (община)) 3-х-уровневые системы муниципального управления – регион – графство – коммуна. 

 Перечень названных моделей организации власти на местах не является исчерпывающим. Существуют также и весьма специфичные варианты. В таких своеобразных административно-территориальных единицах, как кочевое племя или род, вожди единолично и в составе советов старейшин, советов вождей продолжают выполнять управленческие функции. Среди оседлого населения стран Африки и Океании, несмотря на повсеместную ликвидацию административных полномочий вождей, их влияние на решение вопросов местного значения остается достаточно большим, В ряде стран вожди входят в состав органов местного самоуправления, особенно на низовом уровне (Малави, Свазиленд, Сьерра-Леоне, Папуа-Новая Гвинея и др.).

Уникальной самоуправляемой общностью является киббуц в Израиле. Киббуц - трудовая коммуна преимущественно сельскохозяйственного профиля, построенная на принципах добровольности членства, совместного владения имуществом и средствами производства, относительного равенства в труде и потреблении. Высшим органом власти в киббуце является общее собрание его членов, на котором решаются важнейшие вопросы жизни коммуны, принимаются законодательные нормы, утверждается бюджет. Собрание выступает в качестве арбитра в спорах частного и коллективного характера, Каждый совершеннолетний член киббуца имеет право голоса на общем собрании и может влиять на процесс принятия решений. Для решения повседневных проблем решением общего собрания избираются секретариат и различные комиссии по отдельным социально- экономическим вопросам (по организации труда, образованию, здравоохранению и т.п.).

В целом муниципальное управление является непременным атрибутом любого современного демократического общества. Зарубежный муниципализм знает большое количество разнообразных моделей и типов организации местного управления. Говорить о том, что в странах западной демократии вышеуказанные модели сложились и действуют стабильно, видимо, еще рано, так как и там становление подлинного местного самоуправления как формы общественного идет методом проб и ошибок, в постоянном поиске оптимальных путей и форм.

В целом мировой опыт показывает, что практически во всех современных демократических государствах муниципальное управление неизбежно сочетается с государственным управлением. Финансово-экономическую основу местного управления составляют как собственные источники доходов, так и государственные субсидии.

Как правило, к компетенции органов местного самоуправления относится утверждение и исполнение местного бюджета, управление и распоряжение муниципальной собственностью, планирование и деятельность в сфере муниципального хозяйства и другие функции. (Таблица 2) Этому способствует комплекс причин политического, экономического и юридического характера. Во-первых, в современных условиях задачу более полного удовлетворения потребностей населения данной территории можно эффективно решить с помощью децентрализации управления. Но, с другой стороны, недостаток средств для формирования местного бюджета ведет к практике ассигнования денег из государственного бюджета местному самоуправлению, что на деле означает контроль центральных органов власти над муниципальными. «Государственность» местного самоуправления связана с необходимостью обеспечения единых стандартов управления. Наконец, единство законодательного поля в государстве порождает потребность в вышестоящем административном контроле над деятельностью органов местного самоуправления.

Выводы.Местное самоуправление и муниципальное управление явления не новые. Их отдельные элементы и общие механизмы известны издревле и применялись как в России, так и в зарубежных странах.Анализ исторических форм и опыта становления местного управления и самоуправления в России убедительно доказывает, что демократические формы правления веками существовали в нашей стране, начиная с вече, крестьянской общины, городского самоуправления, земства и др. Начиная с XVI века, местное управление и самоуправление претерпели ряд реформ: Ивана IV, Петра I, Екатерины II, Александра II, Временного правительства. К 1917 году в России действовала разветвленная система форм самоуправления.

Самоуправление явилось существенным элементом российской дореволюционной политической системы, типичными чертами которой стали: отделенность от государственных структур управления; правовая обеспеченность деятельности; общественно-государственные функции; обладание реальной властью на местах, которая обуславливалась значительной экономической самостоятельностью от государства; наличие собственности и денежных средств; контроль со стороны государственных, прежде всего судебных органов. Сегодня некоторые ученые идеализируют земский опыт, предлагая перенести его на современную почву. Думается, что это не реально, так как деятельность земства была возможна в определенных социально-экономических условиях и отвечала существующей государственной и духовной жизни дореволюционной России. Однако опыт земства интересен и поучителен. Поэтому было бы разумно использовать какие-то его положительные наработки на практике, в деятельности органов местного самоуправления.

В результате Великой Октябрьской социалистической революции была создана советская форма власти. В её основе лежало отрицание принципа разделения властей; полновластие представительных органов на соответствующей территории и включение их сверху донизу в систему государственной власти, иными словами, они являлись единственным органом государственной власти в данной административно-территориальной единице; жесткое иерархическое соподчинение звеньев. Главная задача Советов сводилась к «проведению в жизнь на своей территории актов центральных органов», «обеспечение выполнения основных государственных функций на каждом участке территории страны».

Избираемые из состава местных Советов исполнительные комитеты, являлись их исполнительными органами и имели двойное подчинение: местному Совету и вышестоящему органу государственного управления. Реальной властью на местах обладали партийные органы, действующие на различных уровнях административно-территориального деления.

При этом деятельность Советов имела и положительные черты. Взятый в 80-е годы курс на перестройку и реформирование политической системы, явился позитивным практическим шагом и для деятельности органов местного самоуправления.

Современная практика становления местного самоуправления и муниципального управления в различных регионах Российской Федерации показывает, что единого рецепта построения нет. Как правило, организация местного самоуправления проходит в соответствии с нормами, закрепленными в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве. Иначе говоря, по мнению автора, в настоящее время идет становление и развитие «реалистической модели» местного самоуправления, которая включает в себя как элементы отечественного самоуправления, так и элементы зарубежных моделей с учетом местных условий. 

Основой системы муниципального управленияв зарубежных странах являются выборные представительные органы. Наряду с выборными органами могут формироваться исполнительные органы, как в виде коллегиального органа (исполнительный аппарат), так и в виде единоличного (бургомистр, мэр и др.). Анализ мировой практики показывает, что в каждой стране, в определенный исторический период формируются и действуют свои модели организации муниципального управления, с учетом местных условий и особенностей.

Таблица 2