Муниципальное управление: субъект, объект, цели, задачи  

Понятие «муниципальное управление» появилось в российской науке сравнительно недавно и в настоящее время находится в стадии становления.

Интерес к муниципальному управлению возрастает в связи с начавшимися преобразованиями на местах, упразднением Советов и принятием новой законодательной базы. 

В настоящее время анализу данного феномена посвящен ряд учебников и учебных пособий.

Методологические основы муниципального управления, его организационно-экономические и правовые основы изложены в учебнике В.Б.Зотова и З.М.Макашевой «Муниципальное управление» [5]. Особое место в учебнике уделено технологиям муниципального управления. 

Актуальным проблемам развития муниципального управления, его организационным моделям, историческим аспектам становления и развития муниципального управления посвящено учебное пособие Н.В.Шумянковой «Муниципальное управление» [18].

А.Г.Воронин, В.А.Лапин, А.Н.Широков в учебном пособии «Основы управления муниципальным хозяйством» [3] рассматривают финансово-экономические основы муниципального управления, комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований, а также хозяйственную составляющую управления местными сообществами. Это одна из немногих работ, в которой авторы делают ссылки на работу Л.А.Велихова «Основы городского хозяйства». Хотя данная работа вышла в свет ещё в 1928 году, её автор является практически основоположником муниципальной науки в России, а многие его постулаты в области муниципального управления закреплены в Европейской Хартии о местном самоуправлении и в современном российском законодательстве.

Учебное пособие для вузов «Муниципальный менеджмент» под редакцией Т.Г.Морозовой [12] посвящено, в основном, экономическим аспектам муниципального управления. В нем авторы делают попытку доказать тождественность местного самоуправления и муниципального менеджмента как формы управления муниципальной собственностью. 

Организационно-правовым основам муниципального управления, теоретическим и практическим аспектам социально-экономического развития и стратегического планирования в муниципальных образованиях, поддержке предпринимательства на местном уровне рассматриваются в учебном пособии «Муниципальное управление и поддержка предпринимательства» под редакцией В.П.Белянского, А.Г.Воронина, Б.Т.Пономаренко [13]. 

Часто в научной литературе в качестве синонима «муниципального управления» употребляется понятие «муниципальный менеджмент». Так ли это?

Английское слово management (управление, заведование, организация) происходит от корня латинского слова «манус» – рука; первоначально оно означало искусство управления лошадьми. Позже этот термин был перенесен в сферу человеческой деятельности и стал обозначать область науки и практики управления людьми и организациями.

Менеджмент – это система теоретических и практических знаний о принципах, методах, средствах и формах управления производством в целях повышения его эффективности и увеличения прибыли [19]. В российской экономике в широком употреблении слово «менеджмент» появилось «в связи с переходом на рыночные отношения и необходимостью руководствоваться принципами рыночной экономики в управлении российскими предприятиями. Деятельность, заключающуюся в управлении персоналом фирмы, её работниками, принято называть менеджментом». [15]

Некоторые ученые рассматривают менеджмент как науку об эффективном управлении предприятием, которая включает в себя учение о принципах организации предприятия (юридическая часть), о стратегии его развития (идеологическая часть), о подборе персонала (социологическая часть) и способах оптимизации его работы (психологическая часть); главным в менеджменте является выделение, определение и применение на практике всеобщих принципов управления. [16]

Ряд авторов считают, что менеджмент - это «1) совокупность лиц, занятых управленческим трудом в сфере частного и общественного бизнеса; 2) социальный и экономический институт, влияющий на предпринимательскую деятельность, образ жизни и сферу политики современного общества; 3) научная дисциплина, изучающая технико-организационные, социальные аспекты управления производством». [6]

 Иными словами, менеджмент - это функция, вид деятельности по управлению производством, организацией (фирмой); руководству отдельными работниками, рабочей группой в организациях; определенная категория людей, осуществляющая управленческую деятельность. Это умение достигать поставленных целей, используя труд, мотивы поведения, интеллект других людей.

В основе понятий «самоуправление», «местное самоуправление», «территориальное общественное самоуправление», «социальное управление», «государственное управление», «муниципальное управление» лежит термин «управление», определяемый как «функция организованных систем различной природы (технических, биологических социальных), обеспечивающая сохранение их структуры, поддержание определенного состояния в соответствии с объективными закономерностями существования данной системы, реализацией программы или сознательно поставленной целью».

Следовательно, понятие «управление» более широкое, чем «менеджмент». Неслучайно в научной литературе выделяют стратегический, финансовый, инновационный, персональный, международный, экологический, производственный менеджмент, а также менеджмент снабжения, маркетинга, качества и ряд других видов. [9]

При этом ученые выделяют почти 80 видов управления: государственное, муниципальное, политическое социальное, оперативное, ситуационное, научное, эмпирическое и многие другие виды. [14]

Исследователи М.Альберт, М.Мескон и другие отмечают, что американцы, например, говоря о менеджменте, как правило, подразумевают менеджера - профессионального управляющего, представителя особой профессии. (В средних городах США, с населением 25-250 тысяч человек, используется исторически сложившаяся модель муниципального управления «совет-менеджер», действующая по аналогии с формами руководства частными корпорациями, управляемыми профессиональными менеджерами под контролем совета директоров - Е.Ю). Термин «менеджмент», по мнению американских авторов, применим ко всем типам организаций, но когда речь идет о государственных органах любого уровня (характерной чертой англосаксонской модели организации местного самоуправления является то, что местные органы представляют собой составную часть государственного управления - Е.Ю.) используется термин «public administration» - государственное управление. В России в данной ситуации тоже применяются термины: «государственное управление», «политическое управление», «местное управление» и другие. Думается, что под управлением в этих случаях подразумевается нечто более глубокое, чем просто менеджмент.

Многие авторы в качестве основания видов управления признают природу и субстанционную специфику субъектов управления, исходя из чего разграничивают государственное управление (субъект управляющих воздействий – государство), менеджмент (субъект управляющих воздействий – предприниматель, собственник, хозяин дела), общественное управление (субъект управляющих воздействий – общество и его структуры). В качестве своеобразной подсистемы управления рассматривают также местное самоуправление (муниципальное управление). Существует членение и общественного управления, в котором наряду с управлением со стороны общественных объединений указывают общественное самоуправление, посредством которого люди сами формируют и практически реализовывают управляющее воздействие [1].

Субъектами менеджмента являются менеджеры-руководители различного уровня, наделенные полномочиями в области принятия решений в определенных сферах деятельности организации, объектом - персонал организации (фирмы), либо состав взаимосвязанных структурных подразделений любого назначения (цехи, участки, отделы, сектора, лаборатории и др.), а целью- получение прибыли на основе существующей законодательной базы. Следовательно, муниципальный менеджмент больше характерен для управления муниципальными предприятиями, учреждениями, организациями, но не муниципальным образованием в целом. (Таблица 1)

Таблица 1.

Муниципальноежеуправление - «это деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов…» [3].

Субъектами муниципального управления являются органы местного самоуправления (население в определенных законом формах), объектом - муниципальное образование, главной целью - удовлетворение коллективных интересов и потребностей местного сообщества.                    

Таким образом, у понятий «муниципальный менеджмент» и «муниципальное управление» различны не только субъекты и объекты, но и цели. Исходя из этого, понятия «муниципальное управление» и «муниципальный менеджмент» полностью отождествлять нельзя. Понятие «муниципальное управление» более широкое, ёмкое, чем понятие «муниципальный менеджмент». Оно включает в себя и деятельность по управлению персоналом, предприятиями, организациями, учреждениями; и маркетинг, и стратегическое планирование, и другое.

Кроме того, поскольку местное самоуправление имеет двойственную общественно-политическую природу, постольку управленческая деятельность органов местного самоуправления тоже имеет двойственную природу: экономическую (хозяйственную) и властную (политическую).

Властный (политический) характер проявляется, прежде всего, в самостоятельном формировании, контроле и исполнении муниципального бюджета - инструмента проведения определенной политики; исполнении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, принятии общеобязательных на территории муниципального образования нормативно-правовых актов, решений; взаимодействии с населением, хозяйствующими субъектами, органами государственной власти, иными органами местного самоуправления с главной целью - удовлетворение всеобщих потребностей местного сообщества.

Политические отношения на местном уровне, на наш взгляд, возникают в процессе выбора населением организационных форм местного самоуправления, их структуры, порядка формирования и деятельности, а также в применении форм непосредственной демократии на уровне конкретных территорий (муниципальные выборы, местный референдум, собрания (сходы) граждан и другие) [20].

Исходя из специфики управленческой деятельности органов местного самоуправления, применительно к уровню муниципальных образований следует говорить о муниципальномуправлении, которое включает в себя и менеджмент, и маркетинг территории, и стратегическое планирование, и координацию деятельности всех субъектов, расположенных на территории муниципального образования, и др. с целью удовлетворения коллективных интересов и потребностей местного сообщества.

Среди ученых также распространено мнение, что муниципальный менеджмент как форма управления местной (муниципальной) собственностью тождественен местному самоуправлению [12]. Поскольку в местном самоуправлении и объектом исубъектом выступает население муниципального образования, а главной целью является самостоятельное решение населением непосредственно, либо через органы местного самоуправления вопросов местного значения, постольку понятия «муниципальный менеджмент» и «местное самоуправление» тоже различны. В целом же применительно к обществу самоуправление выражается в осуществлении власти и управления как народом в целом, так и различными объединениями граждан непосредственно, либо через создаваемые ими представительные органы. Поэтому самоуправление присутствует во всех сферах жизни общества и выступает более широким понятием, чем местное самоуправление, территориальное общественное самоуправление, муниципальное управление. Следовательно, муниципальный менеджмент и муниципальное управление являются составными частями местного самоуправления, которое, в свою очередь, выступает элементом самоуправления. Рис.1.

Рис.1

Основными целямиуправления муниципальным образованием являются удовлетворение (реализация) общественных (коллективных) интересов и потребностей местного сообщества, т.е. населения муниципального образования; а также создание благоприятных условий для жизнедеятельности всех субъектов, расположенных на территории муниципального образования.  

В связи с этим основными задачами муниципального управления, на взгляд автора, являются, прежде всего:

Методы муниципального управления – это способы осуществления управленческой деятельности, применяемые для постановки и достижения целей управления.

Содержание методов сводится к ответам на вопросы: как (каким образом) достичь поставленных целей? Как (каким образом) осуществить управленческую деятельность?

Методы муниципального управления тесно связаны с его принципами: методы являются способами реализации принципов. По сравнению с принципами методы носят альтернативный характер, иначе говоря, возможен их выбор, замена одного другим и т.д.

Существует множество классификаций методов управления. Образно говоря, методы можно классифицировать «с птичьего полета, с горы и из мышиной норы» (Л.Гумилев).

В практике муниципального управления применяются:

Ø Организационно-административные методы. Они оказывают прямое воздействие на управляемый объект (муниципальное образование, в целом, аппарат местной администрации, муниципальное хозяйство, муниципальные унитарные предприятия, и другое) через приказы, распоряжения главы местной администрации, оперативные указания (устные, письменные), решения представительных органов местного самоуправления, контроль за их исполнением и другие. Данные методы отличаются четкой адресностью директив, обязательностью выполнения распоряжений и указаний;

Ø Экономические методы представляют собой совокупность экономических рычагов, с помощью которых достигаются цели развития муниципалитета в целом, и муниципального хозяйства, в частности. На уровне муниципалитетов данные методы выступают в формах: планирования, анализа, финансирования и др.;

Ø Социально-психологические методы представляют собой совокупность специфических методов воздействия на личностные отношения и связи, возникающие на уровне муниципальной службы, а также на социальные процессы.

Ø Для эффективности управления также должны применяться: системный подход; метод моделирования; методы социологических исследований (в том числе мониторинг общественного мнения); методы исследования социальных, экономических и политических институтов и процессов; метод сравнения; структурно-функциональный анализ; планирование и прогнозирование; методы контроля; методы принятия управленческих решений и многие другие методы.

Применение данных методов зависит от характеристик конкретного муниципального образования, его особенностей.

1.3. Теоретические концепции муниципального управления и местного самоуправления

Теория свободной общины (теория естественных прав общины) была создана под влиянием мыслителей эпохи Просвещения и опиралась на идеи естественного права. Основателями данной концепции явились немецкие ученые Э.Мейер, О.Лабанд, О.Ресслер и другие.

Суть её в том, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права, свободы человека, поскольку община исторически возникает раньше государства, которое, в свою очередь, должно уважать свободу общинного управления. Общины, по самой своей природе самостоятельны и потому имеют право управлять своими собственными делами. К элементам самоуправления, по мнению сторонников данной концепции, относились: а) управление собственными делами общины; б) общины являются субъектами, принадлежащих им прав; в) должностные лица общинного управления есть органы не государства, а общины.

Таким образом, сторонники данной концепции противопоставляли общинное самоуправление государственному управлению. Согласно этой теории органы местного самоуправления являются органами «местного сообщества», а не государства. Данная концепция получила законодательное воплощение в ряде европейских стран. (Например, в 1830 году Национальный учредительный конгресс Бельгии противопоставил общинную власть законодательной, исполнительной и судебной, обосновывая это тем, что община старше государства и закон лишь находит ее, а не создает. Неотъемлемое право на «самостоятельное заведывание общинными делами, включая сюда и местную полицию», признавала за общиной Франкфуртская имперская конституция 1849 года).

Однако концепция «свободной общины» имела ряд недостатков. Согласно ей, территория государства должна была состоять из суммы территорий независимых друг от друга самоуправляющихся общин, что невозможно воплотить на практике в единой стране. Кроме того, трудно обосновать не отчуждаемость прав таких крупных территориальных самоуправляющихся единиц как департаменты, области, установленных государством, со ссылкой на их естественный характер. Отрицать же иные виды самоуправления, кроме как небольших сельских и городских общин, было бы странно, поскольку они существовали на практике. Оппоненты данной теории выступали против отделения общины от государства. По их мнению, «община, действительно, исторически старше государства..., поэтому необходимо говорить об общине как естественном, в силу вещей необходимом, союзе, который создан не государством и который потому является для государства неприкосновенным», но основная часть дел в обществе решается общинами и государством совместно.

Б.Чичерин отмечал, что «независимость вольной общины не безусловная. С идеею государства связано понятие о самостоятельности, ибо здесь существует верховная власть ... Напротив, в природе вольной общины вовсе не заключается понятие о верховной власти. Это частный союз, который становится самостоятельным единственно вследствие отсутствия в обществе государственных начал. Истинная сущность такого союза состоит, напротив, в подчинении его высшему порядку».  Из этого следует, что при наличии государства община не может быть абсолютно свободной, что подтверждает история становления и развития общины на Руси.

 Общественная теориясамоуправления (общественно-хозяйственная). Данная теория получила распространение в Европе в первой половине XIX века и была чрезвычайно популярна в России в шестидесятых годах XIX века. Истоки этой теории в славянофильских идеях об особом пути развития русского государства и в представлениях о естественных правах общины. Она пользовалась значительной поддержкой либеральной общественности, которая считала, что признание общественного значения местного самоуправления позволит избавить его от опеки государства. В качестве характерного признака местного самоуправления подчеркивается негосударственный и преимущественно хозяйственный характер деятельности органов местного самоуправления. Также как и предыдущая данная концепция противопоставляла государство и местное общество, общественные интересы – политическим.  Представители данной теории к самоуправляющимся единицам относили частные компании, благотворительные и ученые общества.

 Например, А.И.Васильчиков самоуправлением называл такой порядок внутреннего управления, при котором местные дела и должности «заведоваются и замещаются местными жителями - земскими обывателями». Он отстаивал необходимость предоставления самостоятельности местному самоуправлению, хотя бы в рамках, очерченных законом. Местное самоуправление признавалось им чуждым политике, имевшим свою собственную сферу деятельности. В поддержку данных постулатов В.Н.Лешков выступал против включения в органы самоуправления государственных чиновников.

Общественной теорией руководствовались составители русского городового Положения 1870 года. Она дала толчок для развития хозяйственной теории в России, которую часто называют общественно-хозяйственной, так как они практически схожи.

 Данная концепция обладала рядом недостатков: она ограничивала круг интересов самоуправления узким перечнем только хозяйственных дел. Опровержением этому в России явилась практика хозяйственной деятельности земств, при которой органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только хозяйственный, но и публичный характер, политический, свойственный органам публичной власти. Кроме того, сложно разграничить собственно общинные (местные) и дела государственные, порученные для исполнения общинам.

К началу XX века стало укрепляться «субъективное чувство общенационального сообщества», а некоторые функции, считавшиеся ранее сугубо местными, начали приобретать общенациональное звучание. Все это повлияло на дальнейшее развитие концепций муниципального управления. Немецкие ученые Лоренц Штейн и Рудольф Гнейст разрабатывают государственную теорию самоуправления. Согласно ей, самоуправление - это одна из форм организации местного государственного управления. Община - одна из форм организации государственного управления на местах, неотъемлемая часть общей государственной системы. Полномочия в области местного самоуправления даны и регулируются государством и имеют своим источником государственную власть. Но при этом местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных сообществ, местных жителей, заинтересованных в результатах управления. Поскольку местные органы наделяются своими полномочиями государством, постольку данные полномочия имеют своим источником государственную власть и категорическое противопоставление государства и местного самоуправления не имеет смысла.

Данная теория получила развитие в России в трудах В.П.Безобразова, А.Д.Градовского, Н.И.Лазаревского, Б.Н.Чичерина. А.Д.Градовский, например, считал, что система самоуправления - это система «внутреннего управления, при которой государство передает некоторые из своих задач в руки местного населения», из чего следует, что они должны действовать на правах государственных властей, т.е. иметь возможность осуществлять в отведенных им пределах «акт власти». По его мнению, вопрос о самоуправлении не есть «противоположение сферы правительственной сфере общественной... Это вопрос о правильном распределении дел в самой правительственной сфере». Иными словами, он подчеркивал политический смысл самоуправления. Таким образом, А.Д.Градовский говорил о необходимости признать за земскими учреждениями полномочия действовать на правах государственных властей, сохраняя существующий способ образования. В.П.Безобразов же видел в них разновидность бюрократических учреждений. При этом следует заметить, что земства решали не только задачи местного хозяйства, но и функции государственных органов: содержание арестантских учреждений, этапная повинность, устройство и ремонт больших дорог, выделение подвод для разъездов полицейских, жандармов и других правительственных чиновников. То есть, земства выполняли часть государственных функций, являясь сословно-представительными по своему характеру органами.

Сторонник государственной теории Н.И.Лазаревский видел сущность местного самоуправления в том, что оно есть «осуществление правительственных прав по поручению государства; деятельность, состоящая в исполнении местных задач государственного управления; исполнение задач государственного управления самим государством», при этом органы самоуправления являются органами и представителями самого государства. Иначе говоря, согласно этой концепции, функции органов местного самоуправления по сути своей не должны отличаться от функций органов государственного управления, а самоуправление не должно быть самоцелью, поскольку отделение его от государства может привести к политическим противоречиям в обществе, раздвоению власти, а в результате - к гибели государства. Самоуправление - это опора, от которой зависит благополучие государства и общества в целом. [8].

Исторический опыт свидетельствует, что самоуправление действует эффективно в стабильном социально ориентированном государстве. Современная правовая основа местного самоуправления подтверждает его двойственный характер. Ярким тому примером является Европейская Хартия местного самоуправления.

В рамках этой теории сформировалось два направления: политическое(Р.Гнейст) и юридическое(Л.Штейн)

Согласно политическим теориям, суть местного самоуправления заключается в том, что оно осуществляется почетными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно. То есть «основное отличие органов самоуправления от органов общей администрации состоит в том, что личный состав первых не принадлежит к профессиональному чиновничеству. Это достигается или тем, что должностные лица органов самоуправления исполняют свои обязанности не по назначению от правительства, а по выбору местного населения, или же тем, что должностные лица, хотя бы и назначенные правительством, несут свою службу безвозмездно» [8]. В целом самоуправление в рамках данной концепции рассматривалось как нечто второстепенное по отношению к основной деятельности. В России такая организация самоуправления нашла воплощение в работе органов общественной самодеятельности улиц, микрорайонов и др., а также в реанимируемых ныне органах территориального общественного самоуправления.

Большинство же ученых поддерживали юридическое направление, которое определяло основания самостоятельности органов местного самоуправления в том, что они являются органами местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления. Л.Штейн считал, что специфика местного самоуправления состоит в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения. Именно это и отличает органы местного самоуправления от органов государственной власти, которые не имеют собственных интересов, в отличие от муниципальных.

Во второй половине XIX века возникли дискуссии между сторонниками «общественно-хозяйственного» и «государственного» направлений.

Двойственный характер земства заметил Б.Н.Чичерин, отмечая в местном управлении наличие двоякого начала - правительственного и общественного, подчеркивая, что первое воплощается в бюрократическом аппарате, а второе - в местном представительстве. В.Н.Лешков отмечал, что земские органы отличаются от государственных, прежде всего тем, что они выборные. [7] А.И.Васильчиков, говоря о специфичности систем самоуправления в разных странах Европы, называл их общей чертой то, что все местные дела заведываются, а все должности замещаются только местными жителями.

Таким образом, сторонники общественно-хозяйственной теории, подчеркивая самостоятельность местной власти в решении местных вопросов, настаивали на необходимости наделения выборных органов достаточно широкими полномочиями, а сторонники государственной теории ориентировались на тесную связь органов местного самоуправления с началами государственности, на включение их в систему государственных учреждений. Рассуждая об органах местного самоуправления, В.П.Безобразов и А.Д.Градовский отмечали, что это органы государственной системы, решающие местные задачи, особенностью которых являются: выборность, некоторая самостоятельность от центральной власти, деятельность «по законам и через законы». Они делали упор на сочетание государственности с юридическими гарантиями местного самоуправления. Их сторонник Б.Н.Чичерин видел в самоуправлении «возложение на местное общество осуществление задач государственного управления, службу местного общества государственным интересам и целям».

К началу XX века большинство русских политиков и ученых рассматривали понятие местного самоуправления с «государственных» позиций. Передовая русская общественная мысль до революции 1917 года полагала, что в основе конституционного устройства страны должно лежать широкое местное самоуправление, оно станет подготовительной школой для трудной и ответственной работы народных представителей, призванных управлять судьбами громадной, многонациональной страны.

Теоретические положения о природе и сущности местного самоуправления, выдвинутые и обоснованные в трудах ученых XIX века, легли в основу современных воззрений на муниципальные органы, их место в демократической системе управления обществом. Современные зарубежные ученые, как правило, трактуют муниципальное управление как относительно децентрализованную форму управления на местах.

В XX веке дальнейшее развитие теории местного самоуправления привело к созданию ряда новых концепций. Возникла теория дуализма муниципального управления. Согласно ей, муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации. Рождение этой теории было вызвано двойственным характером муниципальной деятельности: собственные дела и осуществление определенных государственных функций на местном уровне.

Сторонники теории социального обслуживания главной задачей муниципалитетов ставят предложение услуг своим жителям, организацию обслуживания населения. Целью же муниципальных властей, по их мнению, является достижение благосостояния жителей коммуны.

Социально-реформистские муниципальные концепции провозглашают безреволюционный переход буржуазного общества в социалистическое путем социалистической эволюции буржуазного местного самоуправления [17].

Таким образом, идеологи современных концепций по разному подходят к месту и роли местного самоуправления по отношению к государству и обществу. Одни - отдают приоритет государственным формам правления, другие - общественным, а третьи - смешанным.

Все рассмотренные выше теории в чистом виде не воплощены ни в одной стране, они лишь концепции, магистральные направления, которые могут быть положены в основу реально формируемых или действующих моделей муниципального управления, но с учетом современных реалий и особенностей конкретных государств и территорий. 

Выводы. Таким образом, муниципальное управление является особым типом управленческой деятельности и в то же время научной дисциплиной, носящей междисциплинарный характер. Понятия «муниципальное управление» и «местное самоуправление», несмотря на различия, тесно связаны. В них субъектами управления являются население и органы местного самоуправления. Суть реформирования местного самоуправления заключается в том, что полномочия по определенным предметам ведения должны исполняться на максимально приближенном к населению уровне власти. Поэтому именно местное самоуправление, являясь властью местного сообщества, может реализовать эту идею посредством муниципального управления.

Содержание управленческой деятельности органов местного самоуправления имеет двойственную природу. Она включает в себя как вопросы общего взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами разных форм собственности, действующими на территории муниципального образования, так и регулирование хозяйственных отношений для муниципальных предприятий, учреждений и организаций.

В основе муниципального управления лежит удовлетворение или реализация общественных (коллективных) интересов и потребностей местного сообщества. Поэтому основным видом деятельности органов местного самоуправления является подчинение деятельности предприятий, организаций и учреждений муниципальной и иных форм собственности, расположенных на территории муниципального образования, удовлетворению общественных (всеобщих) интересов граждан, проживающих на данной территории. Чем богаче и благополучнее будут эти хозяйствующие субъекты, тем полнее будет местный бюджет, а отсюда - наиболее полно будут удовлетворяться нужды местного населения. При этом целью органов местного самоуправления является не только координация (регламентация) хозяйственной деятельности этих субъектов, но создание благоприятных условий, в которых она протекает.

Научная мысль, разрабатывающая и обосновывающая на протяжении веков идеи самоуправления наряду с государственным управлением, по существу дала теоретическое обоснование необходимости и важности таких феноменов как местное самоуправление, муниципальное управление.

Становление различных концепций муниципального управления, в свою очередь, отражает путь общественно-политической мысли от стихийного социализма к либерализму и анархизму, а от них к современной социал-демократии. Эти своеобразные вехи заключались в теории «свободной общины» и «общественной теории», затем в государственной концепции и общественно-государственной доктрине развития местного самоуправления. При этом каждом обществе и в каждое историческое время существовали и существуют своя практика и свои формы устройства местной власти.

Глава I

Основные понятия: менеджмент, муниципальный менеджмент, муниципальное управление, местное самоуправление, управление, принципы муниципального управления, методы муниципального управления.

Контрольные вопросы:

1. В чем сущность понятия «муниципальное управление?

2. Как соотносятся понятия «муниципальное управление», «муниципальный менеджмент» и «местное самоуправление»? Аргументируйте ответ.

3. В чем выражается двойственный характер муниципального управления?

4. Раскройте цели и задачи муниципального управления.

5. В чем проявляется междисциплинарный характер предмета «Муниципальное управление»?

6. Охарактеризуйте принципы организации муниципального управления.

7. Определите методы управления, приемлемые для муниципального образования, в котором Вы живете.

8. Сравните содержание основных теорий муниципального управления.

     9. Какие особенности подготовки муниципальных служащих вытекают из двойственной природы муниципального управления?

           10. Покажите (изобразите) связь между следующими терминами, расположив их от общего к частному: местное самоуправление, муниципальный менеджмент, самоуправление, муниципальный маркетинг, муниципальное управление…. Продолжите терминологический ряд.

Библиографический список:

1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М., 1998.

2. Васильев М.А. Основы нормотворчества в муниципальных образованиях: естественные начала и правовые императивы. – Обнинск: Институт муниципального управления, 2001

3. Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. - М.: Дело, 1998.

4. Деньги, законы, власть // Российская Федерация. - 2001. - №2. - С.33

5. Зотов В.Б., Макашева З.М. Муниципальное управление: Учебник для вузов. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002

6. Краткий словарь по социологии /Авт.-сост. П.Д.Павленок. - М.: ИНФРА-М, 2001.

7. Лешков В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по «Положению 1864 года января первого» // День. - 1865. - № 42-44.

8. Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица. Сборник статей. - СПб., 1903.- С.7-12.

9. Менеджмент: Учеб. пособие для вузов/ Под. ред. Ю.В.Кузнецова, В.И.Подлесных. - СПб.: Издательский дом «Бизнес-пресса», 2001.

10. Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. Пер. с англ. - М.: Дело, 1992.

11. Муниципальное право: Учебник для вузов/ Под. ред. А.М.Никитина. – М.:ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000

12. Муниципальный менеджмент: Учеб. Пособие для вузов/ Т.Г.Морозова, М.П.Победина, Г.Б.Поляк и др., М.: Банки и Биржи, ЮНИТИ, 1997.

13. Муниципальное управление и поддержка предпринимательства: Учебное пособие/ Ю.П.Алексеев, А.Н.Алисов, Н.Б.Багрова и др.; Под ред.В.П.Белянского, А.Г.Воронина, Б.Т.Пономаренко. – М.:Логос, 2001

14. Радченко Я. Классификация видов управления // Проблемы теории и практики управления. - 1994. - №4. - С.92.

15. Райзберг Б.А. Основы бизнеса. - М., 1998.

16. Тихонравов Ю.В. Теория управления. Учебный курс. - М.: Вестник, 1997.

17. Фадеев В.И. Муниципальное право России. - М.: Юрист, 1994.

18. Шумянкова Н.В. Муниципальное управление: Учеб. Пособие. – М.: Экзамен, 2002.

19. Экономика / Справочник. - М., 1997.

20 Юшина Е.А. Местное самоуправление: политико-правовой анализ. – Киров, 2001

21. Юшина Е.А. Не просто менеджмент. Теоретические аспекты муниципального управления// Муниципальная власть. - 2002. - № 1. - С. 15-17. 

Глава II