Общее понятие органов местного самоуправления

 «Органы местного самоуправления - это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий. Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется, прежде всего, тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую систему децентрализации управления, которая делает эту систему управления более пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом с учетом исторических и иных местных традиций. Однако органы местного самоуправления - это не только способ децентрализации, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством» [9].

Таким образом, органы местного самоуправления являются субъектами властно-управленческой деятельности и наиболее приближены к повседневным нуждам местного сообщества (населения).

В соответствии с Конституцией Российской Федерации [7] народ является источником власти и осуществляет её непосредственно (прямая демократия), либо через представительные органы государственной власти, либо через органы местного самоуправления (представительная демократия). При этом органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Основной закон РФ также провозглашает местное самоуправление самостоятельным в пределах своих полномочий и наделяет население правом на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления. Данная конституционная норма получила развитие в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятом 28 августа 1995 г., в котором, в частности, в ст. 14 установлена обязательность наличия выборных органов местного самоуправления. Поскольку других требований к структуре органов законодательство не содержит, постольку в качестве одной из особенностей местного самоуправления является многообразие организационных форм (моделей) местного самоуправления.

Положения, закрепленные в российском законодательстве, отвечают существующей мировой практике, а также требованиям Европейской Хартии о местном самоуправлении, в которой, в частности, в пункте 1 статьи 6 говорится, что местные органы самоуправления должны сами определять внутреннюю структуру, исходя из местных нужд и в целях эффективного управления.

В настоящее время система органов местного самоуправления в отличие от системы органов государственной власти строится без учета принципа разделения властей (примечание: новая редакция Федерального закона «Об общих принципах …» вводит разделение властей на местном уровне).

В основных чертах в системе местного самоуправления в современной России формируются и действуют: выборные и иные органы местного самоуправления.

Структура органов местного самоуправления включает в себя набор конкретных органов местного самоуправления, формируемых в муниципальном образовании.

Как правило, в муниципальных образованиях создаются выборные представительный орган, высшее должностное лицо (глава муниципального образования), местная администрация (исполнительно-распорядительный орган).

С учетом предметов ведения местного самоуправления муниципальные образования решают вопросы образования иных органов, в том числе и осуществляющих исполнительно-распорядительные функции. В соответствии с пунктом 2 ст. 3 Европейской Хартии о местном самоуправлении представительные органы имеют право распоряжаться подотчетными им исполнительными органами (данные органы должны создаваться не в ущерб формам прямого участия граждан в общественной жизни. В соответствии с Законом РСФСР «О местном самоуправлении» органом, осуществляющим исполнительно-распорядительные функции, являлась местная администрация. Федеральный закон 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставляет муниципальным образованиям возможность выбора разных моделей, схем построения органов, осуществляющих данные функции на местном уровне.

Фактически еще в прошлом веке Л.А.Велихов [4], анализируя опыт построения структуры местного самоуправления, в том числе и зарубежный, выделял ступенчатую схему, которая характерна и для современной структуры органов местного самоуправления: 

 Наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований с учетом местных традиций и в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. 

Рассматривая разнообразие структур органов местного самоуправления, оговоримся, структура и порядок формирования, наименования органов и должностных лиц местного самоуправления, срок их полномочий устанавливаются муниципальными образованиями самостоятельно. Эти нормы указываются в Уставе муниципального образования, который согласно федеральному закону принимается либо представительным органом, либо населением непосредственно.

В своей деятельности органы местного самоуправления руководствуются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъекта РФ, местными нормативно-правовыми актами.

Являясь органами власти, органы местного самоуправления принимают в пределах своих полномочий решения, обязательные для исполнения всеми субъектами, расположенными на территории муниципального образования: предприятия, организации, учреждения различных форм собственности, общественно-политические объединения, граждане и др.

В соответствии с Уставом муниципального образования и на основании законодательства Российской Федерации органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных налогов и сборов; управление комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования и другое.

В то же время органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995г. закрепляет единственный способ передачи государственных полномочий органами власти субъектов Федерации органам местного самоуправления - законами субъектов Федерации: «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок контроля над осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяется соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации».

Но в законодательной практике субъектов Федерации предусматриваются и другие варианты - передача полномочий органам местного самоуправления посредством договоров и соглашений.   При этом оговаривается, что в случае необеспеченности переданных государственных полномочий, органы местного самоуправления не несут ответственности за их осуществление. Согласно конституционному принципу отделения органов местного самоуправления от органов государственной власти, не может быть обязывающей сверху вниз передачи органам местного самоуправления государственных полномочий законом субъекта Российской Федерации. Передача возможна только на добровольной основе. Согласно статье 132 Конституции Российской Федерации: «1.Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. 2. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству» [7].  

Таким образом, предусматривается возможность, но не обязательность наделения государственными полномочиями органы местного самоуправления. Договорная форма предоставляет возможность обратной передачи полномочий органами местного самоуправления органам государственной власти, если органы местного самоуправления в силу определенных причин (оговаривается в договоре) не в состоянии их выполнить. Некоторые субъекты Федерации пошли дальше. Они сами законодательно определили круг вопросов, по которым может осуществляться передача государственных полномочий. Так, например, в Законе «О местном самоуправлении Рязанской области» государственные полномочия могут передаваться по следующим вопросам: организация и обеспечение деятельности учреждений и предприятий социальной защиты и социального обеспечения, обеспечения занятости населения, охрана окружающей среды на территории муниципального образования, ведение записи актов гражданского состояния, совершение нотариальных действий, государственный архитектурно-строительный контроль, вопросы гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций, санитарно-эпидемиологическая безопасность и другим.

В целом в системе органов местного самоуправления формируются и действуют следующие органы: представительный орган, глава муниципального образования и иные органы. Рассмотрим их подробнее.

Представительный орган

В системе органов местного самоуправления представительный орган является выборным, коллегиальным, представляющим интересы местного сообщества. Согласно Европейской Хартии о местном самоуправлении и российскому законодательству наличие выборного представительного органа является обязательным условием организации местного самоуправления.

Данный орган выступает от лица субъекта местного самоуправления, т.е. населения муниципального образования, представляя его интересы.

В связи с особой ролью в системе местного самоуправления представительный орган наделяется исключительной компетенцией, в частности:

- принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования;

- утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

- принятие планов и программ развития муниципального образования;

- установление местных налогов и сборов;

- установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

- контроль над деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге могут не создаваться выборные городские органы местного самоуправления.

Представительный орган может избираться на основе мажоритарной системы выборов; пропорциональной системы выборов, в том числе по единому многомандатному муниципальному округу; а также - на основе смешанной избирательной системы.

Поскольку наименование представительного органа устанавливается уставом муниципального образования, постольку в разных субъектах Российской Федерации они могут быть различными: Дума, Совет, Собрание и другие. (Например, на территории Кировской области в различных муниципальных образованиях представительные органы носят следующие названия: Дума, Собрание представителей, Собрание депутатов, районное Собрание).

Также различается и численный состав представительных органов. Например, Екатеринбургская городская Дума представлена 27 депутатами.  В Саратовской области, согласно областному законодательству, численный состав зависит от количества населения данного муниципального образования (при численности населения до 1000 человек - до 5 депутатов; 1000-5000 - до 7 депутатов; 5000-50 000 - до 11; 50 000 - 200 000 - до 17 депутатов; при численности населения свыше 200 000 человек - до 21 депутата). Таким образом, численный состав зависит от размеров территории, численности населения, исторических, национальных, культурных традиций и других факторов, уникальных для каждого отдельного муниципального образования.

В отдельных муниципальных образованиях, преимущественно поселенческого типа, полномочия представительного органа может исполнять сход (собрание) граждан.

Представительный орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке.

 Внутреннее строение представительных органов местного самоуправления (структура), порядок и организационные формы их деятельности определяются уставами муниципальных образований и закрепляются в регламентах или иных правовых актах, принимаемых этими органами.

В состав представительного органа в соответствии с уставом муниципального образования могут входить:

- руководитель органа (председатель, заместитель председателя, президиум и другие согласно регламенту);

- функционально-отраслевые подразделения - постоянные и временные депутатские комиссии. Постоянные депутатские комиссии предварительно (до заседания представительного органа) рассматривают вопросы, относящиеся к компетенции представительного органа и функционируют в течение всего срока полномочий представительного органа. Они формируются на добровольной основе, с последующим утверждением их состава и руководства на заседании представительного органа. Временные комиссии также создаются из числа депутатов, но их деятельность ограничена рассмотрением конкретного вопроса, либо определенным периодом времени. Данные комиссии подотчетны и подконтрольны представительному органу.

-  фракции - это формирования, объединяющие депутатов по политическим интересам (должны быть зарегистрированы в представительном органе);

- территориальные группы депутатов. Территориальные группы – объединения депутатов для решения вопросов, касающихся отдельных территорий (поселений, сельских (поселковых) округов, закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) и иных). К ним относятся: строительство объектов народно-хозяйственного комплекса, охрана окружающей среды и др. Данные формирования также регистрируются в представительном органе

Для правового, организационного, методического, информационного и материально-технического обеспечения деятельности представительного органа в целом и его звеньев, в частности, может формироваться аппарат управления. Сотрудники аппарата являются муниципальными служащими.

Принципы работы депутата зависят от вида мандата, полученного им после избрания.

Депутатским мандатом является право и одновременно
обязанность на представительство интересов своего избирательного
округа, на решение вопросов местного значения от имени и в
интересах населения, а также право и обязанность на участие в
работе представительного органа местного самоуправления.

Суть депутатского мандата в том, что депутатом является лицо,
представляющее общество, воплощающее его волю. Следовательно, «депутатский мандат» и «статус депутата» различные категории. Если мандат - это предоставленное право на
осуществление депутатской деятельности, то статус есть уже конкретные правомочия, вытекающие из депутатского мандата.

В научной литературе выделяют: свободный и императивный мандат.

Свободный мандат дает возможность депутату самостоятельно определять круг своих интересов и вопросов, которые он намерен решать или лоббировать. Императивный же мандат требует от депутата выполнения наказов избирателей, отчетов перед ними. 

Интересы муниципального образования и избирателей требуют, что­
бы депутат добросовестно исполнял свои обязанности, функции народного
избранника, представлял интересы избирателей, которые, наделяя депутатов
правами, обязанностями, гарантиями, в том числе и специальной (неприкосновенность), должны требовать от них и повышенной ответственности. Качество работы депутатского корпуса во многом зависит от их квалификации, умения ориентироваться в изменяющейся обстановке, адаптироваться к ней и принимать эффективные решения. В США, например, закреплено право досрочного прекращения полномочий депутата за представительным органом местного самоуправления, в случаях, если депутат не обладает должной квалификацией, систематически нарушает нормы депутатской этики. Однако многие депутаты работают в своих округах только в период предвыборной программы. Для наиболее тесной связи депутатов представительных органов местного самоуправления со своим избирателям и непосредственного участия в реализации прав населения муниципального образования на осуществление местного самоуправления следовало бы вернуться к уже существовавшему в советский период институту наказов избирателей, организовав его с учетом требований настоящего времени.

Депутат представительного органа может осуществлять свои полномочия, как на постоянной основе, так и на общественных началах. Деятельность депутата включает в себя: участие в сессиях представительного органа; работу в постоянной депутатской комиссии (как правило, депутат может состоять одновременно в нескольких комиссиях, но не более чем в трех), либо, другом объединении депутатов; работа в избирательном округе, от которого он избран.