Особенности правового регулирования труда государственных и муниципальных служащих.

Государственная служба отличается от других видов службы своим публичным характером и тем, что она регулируется в основном административным, а не трудовым правом. Вопросы документационного обеспечения государственной службы закреплены в федеральных законах, указах Президента, постановлениях Правительства и других нормативных документах. Статья 2 Федерального закона от 27.05.2003 N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (далее - Закон N 58-ФЗ) называет перечень существующих в Российской Федерации видов государственной службы. К таковым относятся военная*(1), правоохранительная и государственная гражданская служба. В данной статье рассмотрим подробнее вопросы регулирования государственной гражданской службы.

Нормативное регулирование государственной гражданской службы

Основными нормативно-правовыми актами, регулирующими отношения в области государственной службы, являются:
- Закон N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" ;
- Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон N 79-ФЗ);
- другие федеральные законы, в том числе регулирующие особенности прохождения гражданской службы.
Военная и правоохранительная службы являются разновидностями федеральной государственной службы и поэтому регулируются исключительно федеральным законодательством. Государственная гражданская служба делится на:
- федеральную государственную гражданскую службу, регулируемую федеральным законодательством;
- государственную гражданскую службу субъекта РФ, регулируемую совместно Российской Федерацией и ее субъектами. Поэтому ее регулирование осуществляется как федеральным законодательством, так и соответствующим ему законодательством субъектов РФ.
Закон N 79-ФЗ является базовым федеральным законодательным актом о государственной гражданской службе. Именно он определяет предмет любого комплексного законодательного акта субъектов РФ в области правового регулирования гражданской службы.
Многие вопросы организации государственной службы в настоящее время урегулированы подзаконными актами. Согласно Закону N 79-ФЗ принят ряд указов Президента РФ, например, от 01.02.2005 N 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации", от 01.02.2005 N 110 "О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации" и др.
Правительство РФ во исполнение указов Президента принимает cоответствующие правовые и организационные меры. Так, в сфере переподготовки и повышения квалификации гражданских служащих Правительством РФ принято Постановление от 06.05.2008 N 362 "Об утверждении государственных требований к профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных гражданских служащих Российской Федерации".
Субъекты РФ также могут принимать свои законы и подзаконные акты в сфере гражданской службы. Это следует из ч. 4 ст. 2 Закона N 58-ФЗ.

Статьей 73 Закона N 79-ФЗ установлено, что на государственных служащих в определенной степени распространяется трудовое законодательство. Федеральным законом N 90-ФЗ*(2) ст. 11 ТК РФ дополнена частью седьмой: на государственных гражданских служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе и муниципальной службе.

Вопросы регулирования труда муниципальных служащих представляют значительную трудность, поскольку здесь действует не только Трудовой кодекс РФ, но и другие акты общего законодательства о труде, и специальное законодательство – муниципальное, в том числе прямо регулирующее муниципальную службу. При рассмотрении вопросов применения трудового законодательства и, в частности, ТК РФ к муниципальным служащим исключительно важно рассматривать нормы трудового законодательства в единстве с нормами публичного права. В ином случае не исключены существенные ошибки, которые могут быть в судебном порядке признаны нарушениями законодательства с вытекающими отсюда последствиями.

Как было отмечено выше, предмет регулирования муниципальной службы состоит из двух частей: регулирование статуса служащих и регулирование их труда с учетом статуса муниципального служащего. Очевидно, что трудовое законодательство вопросы публичного статуса служащего не затрагивает и не может затрагивать. Регулирование труда составляет предмет специальной отрасли права – трудового. К этой же правовой отрасли относится и положение служащего как работника, определяемое только трудовыми и непосредственно связанными с трудовыми отношениями.

Исходя из этого, при определении соотношения норм законодательства о муниципальной службе и трудового законодательства необходимо идентифицировать отношения, которые регулируются той или иной нормой. При отнесении регулируемых отношений к публичным – статус служащего – применяются и имеют приоритет нормы муниципального права, регулирующие муниципальную службу. Если же речь идет о трудовых отношениях работника, применяются нормы трудового права. При этом надо отметить, что трудовое законодательство учитывает специфику трудовой функции, в связи с чем предусматривает выделение особенностей труда отдельных категорий работников, в частности государственных и муниципальных служащих.

Закон о муниципальной службе установил следующее соотношение между специальным законодательством о муниципальной службе и трудовым законодательством: «На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными настоящим Федеральным законом» (ч. 2 ст. 3). Такая правовая конструкция означает, что трудовые отношения регулируются ТК РФ и иными правовыми актами в области труда, однако при применении положений трудового законодательства должны учитываться установленные Законом о муниципальной службе определенные особенности, связанные с публичностью деятельности муниципальных служащих. Данное положение корреспондируется и с нормой ст. 11 ТК РФ.

Это существенным образом отличает применение Закона о муниципальной службе от применения ФЗ о государственной гражданской службе, установившего однозначный приоритет специального законодательства о государственной службе перед нормами трудового права, определяя, что последние могут применяться к отношениям, связанным с гражданской службой, лишь в части, не урегулированной данным Законом. В отличие от муниципальной службы, если один и тот же вопрос организации труда государственных гражданских служащих урегулирован и в трудовом, и в административном законодательстве, должны применяться нормы административного; нормы же трудового права применяются только в случае, если законодательство о государственной службе вообще не регулирует данный вопрос.

Часто можно столкнуться с мнением, которое базируется на провозглашении принципа взаимосвязи муниципальной и государственной гражданской служб, что регулирование государственной гражданской и муниципальной служб весьма схоже. Однако такое мнение ошибочно. Указанный принцип обеспечивается не тождественностью статуса (как публичного, так и трудового) данных служащих, а посредством:

· единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;

· единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы (что связано с публичностью, властным характером деятельности и тех, и других служащих – прим. автора);

· единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;

· учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

· соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;

· соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.

Как видно, к трудовому статусу из этих положений относится лишь соотносительность (но не полная тождественность!) основных условий оплаты труда и социальных гарантий, а также обеспечение необходимой квалификации служащих.

Таким образом, за исключением особенностей, прямо установленных ФЗ о муниципальной службе, при рассмотрении вопросов трудовой деятельности муниципальных служащих применяются нормы ТК РФ и иных актов трудового права.