Понятие и правовой статус коренных малочисленных народов

К У Р С О В А Я Р А Б О Т А

Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов и особенности ее реализации

Основы государственного и муниципального управления

Выполнил:

Воробьев Иван Олегович

Студент 2 курса

4 семестр

Тюмень, 2018

Оглавление

Введение. 4

Глава 1 Общая характеристика коренных малочисленных народов Российской Федерации как административно-правовой категории. 7

1.1 Понятие и правовой статус коренных малочисленных народов. 7

1.2 Актуальные проблемы устойчивого развития коренных малочисленных народов (на примере Тюменской области) 17

Глава 2 Государственная поддержка коренных малочисленных народов Российской Федерации (на примере Тюменской области) 22

2.1 Государственные программы устойчивого развития коренных малочисленных народов (на примере Тюменской области) 22

2.2 Поиск новых механизмов государственной поддержки коренных малочисленных народов (на примере Тюменской области) 30

Заключение. 35

Библиографический список. 38

Введение

    В соответствии со ст. 69 Конституции Российской Федерации, наше государство гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права.

    Коренные малочисленные народы, проживающие на Крайнем Севере и Дальнем Востоке, не являют собой определенной культурной общности. Например, саамы, проживающие на территории Мурманской области, относятся к финно-угорской группе народов, никак не связаны с чукчами, родственными индейцам Северной Америки. Точно так же вряд ли можно выявить общность между эскимосами Камчатского края, и ненцами, проживающими в бесконечно далекой для них Архангельской области.

    Вместе с тем, во многом схожи социально-экономические условия жизни таких разных в национально-культурном плане народов. Коренные малочисленные народы характеризуются компактным проживанием на территории расселения их предков, самобытным социально-экономическим и культурным развитием, приверженностью к традиционным, исторически сложившимся, формам хозяйствования, народным промыслам и т.д.

    Все эти народы в настоящее время объединяют общие проблемы, связанные с депопуляцией, трудностями с интеграцией в современное общество, особенно в его экономическую сферу и т.д. Следует признать факт того, что без государственной поддержки малочисленные народы будут стремительно терять свою уникальность и самобытность, и исчезнут в результате внутреннего культурного и социально-экономического кризиса. Именно необходимость сохранения национально-культурного разнообразия России и обусловлена необходимость оказания прямой и опосредованной государственной поддержки коренным малочисленным народам Крайнего Севера и Дальнего Востока.

Необходимо понимать, что коренные малочисленные народы, населяющие, как правило, отдаленные, труднодоступные территории, являются своего рода «проводниками» суверенитета Российского государства в Арктике, на Чукотке, на Камчатке и т.д.

    Проблематика сферы исследования не ограничивается социально-экономической сферы, так же имеются определенные пробелы в правовом регулировании, в частности, отсутствуют механизмы определения национальной принадлежности лица к коренному малочисленному народу. Соответствующее предложение по внесению изменений в законодательство вынесено на защиту работы.

    Соответственно, необходимость государственной поддержки малочисленных народов не просто необходима, но и целесообразна для России, что и обуславливает актуальность настоящего исследования.

    Теоретическая значимость исследования заключается в том, что анализ механизмов государственной поддержки коренных малочисленных народов позволяет определить основные направления, присущие современной политике российского государства и выявить существующие недостатки.

    Практическая значимость заключается в том, что в работе предложены меры и способы устранения недостатков, присущих государственной поддержке коренных малочисленных народов.

    Объектом исследования выступают общественные отношения в сфере государственно-правового обеспечения устойчивого развития коренных малочисленных народов России, в первую очередь Тюменской области. Необходимо отметить, что в Тюменской области (с учетом входящих в ее состав Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов) проживают представители четырех коренных малочисленных народов – ханты, манси, эвенки и селькупы. Большее «представительства» коренных малочисленных народов имеется лишь в двух субъектах РФ – в Камчатском крае (девять) и в Чукотском АО (шесть).

Предмет исследования – механизмы государственной поддержки коренных малочисленных народов Российской Федерации.

    Цель исследования заключается в уяснении основных проблемных моментов государственной поддержки малочисленных народов, устранении этих моментов, в отыскании путей совершенствования государственного регулирования изучаемой сферы.

    Задачи исследования:

- Изучить понятие и правовой статус коренных малочисленных народов;

- Исследовать актуальные проблемы устойчивого развития коренных малочисленных народов (на примере Тюменской области)  ;

- Охарактеризовать государственные программы устойчивого развития коренных малочисленных народов (на примере Тюменской области);

- Осуществить поиск новых механизмов государственной поддержки коренных малочисленных народов (на примере Тюменской области)  .

Методологию работы составляют общенаучные (анализ литературы и нормативно-правовой базы исследования, абстрагирование, индукция и дедукция, аналогия и классифицирование), так и частные методы (сравнительно-правовой метод, метод моделирования и т.д.).

    Структурно исследование состоит из двух глав, заключения, в котором обобщены промежуточные выводы, и библиографического списка.

Глава 1 Общая характеристика коренных малочисленных народов Российской Федерации как административно-правовой категории

Понятие и правовой статус коренных малочисленных народов

    Задачи государственного управления в сфере развития коренных малочисленных народов определены в преамбуле Федерального закона от 30 апреля 1999  года № 82-ФЗ (ред. от 13.07.2015)  «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (далее – ФЗ «О гарантиях прав…»)[1]. В их число входит:

- Обеспечение самобытного социально-экономического развития малых народов;

- Обеспечение культурной самобытности (развития) малочисленных народов;

- Защита исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов малых народов.

    Важным вопросом исследования выступает понимание «коренных малочисленных народов».

    Законодательное определение содержится в статье 1 ФЗ «О гарантиях прав…»: «коренные малочисленные народы Российской - народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями».

    Иными словами, коренной малочисленный народ характеризуется следующими признаками:

    1) Проживание на территории расселения предков. В данном случае, безусловно, имеется в виду проживание большей (значительной) части представителей малого народа на той территории, где традиционно проживали их предки. Отдельные представители народа или его целые группы могут проживать и в «новых» местностях, что не лишает их единой общности в составе малочисленного народа.При этом справедливо замечание С. Харючи, чтоопределить ареал традиционного расселения этих народов бывает достаточно сложно, особенно применительно к кочевым народам, и в этом случае следует руководствоваться, прежде всего, не столько традиционностью расселения, сколько определением территорий, которые за обозримый исторический период времени перешли к нынешнему поколению от одного - двух предшествующих поколений[2].

    2) Приверженность традиционному образу жизни, который представляет собой исторически сложившийся способ жизнеобеспечения малочисленных народов, основанный на историческом опыте их предков в области природопользования, самобытной социальной организации проживания, самобытной культуры, сохранения обычаев и верований;

    3) Сохранение традиционных способов хозяйствования и промыслов, что означает использование представителями народа форм и методов хозяйственно-экономической деятельности, свойственных их предкам, и практически не подвергшихся воздействию современных экономических отношений;

    4) Численность на территории Российской Федерации менее 50 тысяч человек. Иными словами, при отнесении народа к малочисленным не учитываются его представители, проживающие в иных государствах. В первую очередь это касается эскимосов, общемировая численность которых составляет около 170 тысяч человека – представители этого народа проживают не только в России, но и в Канаде, в Соединенных Штатах Америки, ряде иных государств. Вместе с тем, в России проживает всего 1750 эскимосов, т.е. около одного процента от общей численности этого народа. Соответственно, такая численность представителей этого народа в России позволяет отнести его к малочисленным.

    5) Осознание себя самостоятельной этнической общностью. В данном случае речь идет в первую очередь о субъективном отнесении себя лицом к тому или иному народу, а так же наличие своего рода «коллективного» сознания малого народа, которое определяет этот народ как самостоятельную общность. Здесь возникает вопрос, каковы основные факторы, отождествляющие лицо с тем или иным народом. Язык, религия, обычаи, культура – все эти факторы относят лицо к тому или иному народу. Однако, к какому народу следует отнести человека, у которого среди предков, например, равное количество русских и манси? Этот человек может в равной степени владеть двумя языками, «исповедовать» две культуры и т.д. Представляется, что в данном случае большую роль играет самоидентификация лица, его самостоятельное и субъективное отнесение себя к тому или иному народу. Не случайно при проведении всероссийских переписей населения не требуется какого-либо документального подтверждения своей национальности – человек идентифицирует себя с тем или иным народом самостоятельно.

    Отнесение народа к малочисленным возможно только при наличии совокупности всех вышеуказанных факторов. Один или несколько из них не дают основания отнести народ к малочисленным. Например, в России проживает около 35 тысяч финнов, однако, несмотря на то, что они подпадают под установленную законодательством для отнесения к коренным малочисленным народам численности, к таковым они не относятся, поскольку не соответствуют остальным характеристикам малочисленных народов. Точно так же не относятся к малочисленным народам, например, карелы, коми-пермяки, якуты и др. Эти народы, обладая четырьмя признаками, не подпадают под количественный - численность каждого из них составляет более 50 тысяч человек.Соответственно карелы коми-пермяки, якуты и др. следует отнести к «обычным» народам, населяющим Российскую Федерацию наравне с русскими, татарами и т.д. При этом такие народы можно обозначать как «национальные меньшинства».

    Как отмечает В. В. Кочарян, национальное меньшинство – это «группа, являющаяся устойчивой общностью граждан государства, составляющих численное меньшинство в рамках этого государства и/или занимающих недоминирующее положение в нем, объединенных общими, отличными от таковых остального населения, этническими, религиозными или языковыми характеристиками и желанием их сохранить»[3].

    Поскольку Россия выступает федеративным государством, отнесение того или иного народа к национальным меньшинствам может быть разным на различных уровнях административно-территориального устройства.

     В целом, учитывая свое доминирующее положение и численное превосходство, русский народ представляет абсолютное большинство, а все остальные народы, населяющие Россию, следует отнести к национальным меньшинствам. При этом во многих национальных республиках, особенно Северного Кавказа, уже русских можно считать национальными меньшинствами, поскольку тут как раз доминирующее положение занимают представители титульных народов республик. Иными словами, русский человек, проживающий во Владикавказе, относится к национальному большинству как житель России, и к национальному меньшинству как житель Северной Осетии. Такая «двойственность» указывает на определенные затруднения в определении «национальных меньшинств» в многонациональных федеративных государствах. В данном случае можно отметить еще одну особенность малочисленны народов – они составляют меньшинство даже в «титульных» административно-территориальных образованиях.  Например, население Корякского автономного округа составляет 23 тысячи человек, из них непосредственно коряков – менее 30 %, около 7, 5 тысяч. 

    Следует обратить внимание на существующую неопределенность в отношении таких категорий, как «народ», «этнос», «этническая общность» и т.д.

    В преамбуле Конституции РФ[4] население нашего государства обозначено как «многонациональный народ». Иными словами, в данную категорию попадают все жители России, несмотря на их национальную принадлежность.  Т.е., с точки зрения Конституции, «народ» государства формируется из представителей всех проживающих в нем национальностей.

    Вместе с тем, «традиционный» смысл термина «народ» фактически приравнивает его к «национальности» - русский народ, якутский народ, корякский народ и т.д.

    В тексте Конституции можно встретить различные термины, применяемые к малым народам. Например, в ст. 69 используется словосочетание «коренные малочисленные народы», пункт «м» части 1 ст. 72 упоминает о «малочисленных этнических общностях». Судя по всему, данные словосочетания следует понимать как синонимы. В конце концов, слово «этнос» - греческое, и означает «народ» или «племя». Последнее, по сути, выступает предшественником народа. Так что нельзя говорить о том, что Конституция использует различные термины – понятия «малочисленные народы» и «малочисленные этнический общности» являются синонимами.

    Следует согласиться с В. Рубаном, обращающим внимание на то, что необходим глубокий анализ категории «коренные малочисленные народы» посредством определения в первую очередь категории «народ», в состав которой, по мнению указанного автора, входит не только этнический, но и государственно-правовой аспект[5].

    Г.Т. Товадовполагает, что этнос - это исторически сложившаяся на определенной территории устойчивая совокупность людей, обладающая общими чертами и стабильными особенностями культуры (включая язык) и психологического склада, а также сознанием своего единства и отличия от других подобных образований (самосознанием), фиксированным в самоназвании (этнониме)[6].

    А.Н.Кокотовобращает внимание на сложность категории «этносы», поскольку они  как своеобразные социальные общности могут быть разделены на несколько видов: племя, народность, нация. Племя представляет собой этнос в его зачаточном состоянии и  по своей сути представляет собой своеобразный природно-социальный феномен. Народность от племени отличает особое значение искусственно-творимых институтов (наука, искусство, религия и т.п.). Нации же отличают такие институты как государство, политические союзы, массовое производство и т.п. Указанная классификация этноса исходит из его природно-социального статуса, связана с общественно- историческими формациями и отражает одно из представлений об этапах его формирования. В качестве переходного звена от племени к нации, народность можно определить как исторически сложившуюся языковую, территориальную, экономическую и культурную общность людей. В последние годы в России обсуждался вопрос о правомерности выделения народности в качестве одного из основных исторических типов этноса и термин «народности» стал выходить из употребления. Вместо него стал применяться более общий термин «народы»[7].

    Ю.П. Бойко полагает, что понятие «нация» принято трактовать в зависимости от конкретного его применения - как совокупность граждан одного государства, либо как народ, борющийся за свою независимость, либо как высшую форму этнической сообщности с общим языком, экономическим укладом, территорией, культурой, психологией и т.д., если речь идет об этнокультурных проблемах и явлениях[8].

    Анализируя нормы российской Конституции, О.Н. Букаева подходит к определению термина «народ» следующим образом: «Исходя из анализа статей Конституции РФ, можно сделать вывод, что в ней термин «народ» употребляется в двух основных значениях.

    Во-первых, народ понимается как единый субъект народовластия и правотворчества (в этом случае «народ» употребляется в единственном числе и с прилагательным «многонациональный»).

     Второе значение - это совокупность людей, обладающих равными правами с другими народами (преамбула и ч. 3 ст. 5 Конституции), определенной территорией и расположенными на ней природными ресурсами (ст. 9 Конституции) и общим языком (ст. 68 Конституции). По мнению указанного автора, это второе значение практически совпадает со значениями терминов «нация» и «этнос»[9].

    И.А. Умнова так же обращает внимание на то, что в Конституции России, термин «народ» употребляется в нескольких значениях.

    Во-первых, говорится о многонациональном народе России как политической общности, источнике и субъекте политической власти.

    Во-вторых, упоминается о народах, проживающих на соответствующей территории, основой жизни и деятельности которых признается земля и другие природные ресурсы (ст. 9 Конституции). В этом случае народ рассматривается как население.

     В-третьих, федеральная Конституция говорит о народах России, обладающих правом на равноправие и самоопределение (преамбула и ст. 5 Конституции РФ)[10].

    Интересно, что, например, в Уставе Тюменской области[11] не используется категория «многонациональный народ». В преамбуле Устава отмечено, что Устав принимается в целях обеспечения прав и интересов «всех граждан..области», в целом же население края «многонациональным народом» не называется, используются категории «население» и «граждане».

    Уже упомянутый В.В. Рубан отмечает, что «Термин «самостоятельные этнические общности», введенный законодателем в определение коренных малочисленных народов, думается, предполагает наличие не только отдельных особенностей, отличительных черт, но и позволяет говорить о народе, как о самодостаточной группе людей с точки зрения культуры, языка, традиционного образа жизни, промыслов и других факторов, позволяющих говорить о социально-экономических связях, объединяющих людей как народ в соответствующую этническую общность. Однако мало объективно оценивать данный народ как этническую общность, необходимо, чтобы народ сам осознавал себя самостоятельной этнической общностью, то есть воспринимал свои особенности как нечто естественное, позволяющее существовать ему в рамках российской государственности и развивать свои обычаи, традиции, уровень этнического правосознания и др»[12].

    Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации[13] утверждается Правительством Российской Федерации по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых проживают эти народы.

    Как уже отмечалось во введении, в Тюменской области проживают представители четырех коренных малочисленных народов: ханты, манси, эвенки и селькупы.

    Правовой статус коренных малочисленных народов характеризуется особым, специфическим отношением со стороны государства, которое направлено на сохранение самобытности данных народов, их форм хозяйствования и в целом их численности.

    В частности, представители малочисленных коренных народов в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2002 года № 113-ФЗ (ред. от 28.12.2016) «Об альтернативной гражданской службе»[14], имеют право на замену военной службы по призыву альтернативной гражданской службой. При этом самого по себе отнесения лица к коренному малочисленному народу недостаточно для получения данного права. Лицо должно не просто идентифицировать себя как коряка, камчадала и т.д. – оно должно вести традиционный образ жизни, осуществлять традиционное хозяйствование, заниматься традиционными промыслами и т.д. Иначе, если для получения права на прохождения альтернативной гражданской службы будет достаточно всего лишь отнесения лица к малочисленному народу, без фактического ведения соответствующего образа жизни, военные комиссариаты будут заполнены «алеутами», «коряками» и т.д., ни разу в жизни не покидавшими многотысячные современные города.

    Права малочисленных народов на защиту их исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов, определены в ст. 8 ФЗ «О гарантиях прав…».

    В частности, малочисленные народы и их объединения имеют право безвозмездно пользоваться в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами, и общераспространенными полезными ископаемыми, участвовать в осуществлении контроля за использованием земель различных категорий, необходимых для осуществления традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами малочисленных народов, и общераспространенных полезных ископаемых в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов, получать от государства помощь для реформирования всех форм воспитания и обучения подрастающего поколения малочисленных народов с учетом традиционных образа жизни и хозяйствования малочисленных народов и т.д.

    Статьей 123.16 ГК РФ[15]установлен такой вид юридического лица, как выступающая некоммерческой корпоративной организацией община коренных малочисленных народов Российской Федерации, которая представляет собой добровольное объединение граждан, относящихся к коренным малочисленным народам Российской Федерации и объединившихся по кровнородственному и (или) территориально-соседскому признаку в целях защиты исконной среды обитания, сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры.

    Иными словами, гражданское законодательство предоставляет малочисленным народам возможность объединения для защиты своих прав в юридическое лицо, которое объективно представляется более эффективным способом взаимодействия с органами государственной и муниципальной власти, с иными субъектами экономических отношений и т.д. Юридическое лицо может иметь на праве собственности имущество, которое может быть использовано в том числе для повышения эффективности традиционного хозяйствования, промыслов и т.д. Следует отметить, что возможность создания такого юридического лица появилась относительно недавно – параграф 6 главы 4 ГК РФ «Некоммерческие корпоративные организации», в который входит ст 123.16, введен в 2014-м году, что указывает на стремление государства использовать новые формы и методы обеспечения прав малочисленных народов.

    Вышеизложенное позволяет сделать вывод, что под коренным малочисленным народом следует понимать самостоятельную этническую общность,характеризующуюся проживанием на территории расселения (кочевания) своих предков, которой свойственны традиционные (исторически сложившиеся) образ жизни, способы хозяйствования и промыслы, и к которым относит себя не более 50 тысяч жителей России, и которая внесена в утвержденный Правительством Российской Федерации «Единый перечень коренных малочисленных народов».Последнее уточнение представляется важным, поскольку определение дается с государственно-правовой точки зрения. С точки зрения этнографии нормативное отнесение народа к малочисленным не столь важно, но если речь идет о государственно-правовой поддержке коренных малочисленных народов, о предоставлении им льгот, обеспечении их прав и т.д. внесение народа в государственный перечень – важнейший признак малочисленного народа.         

    Законодательство предоставляет малочисленным народам определенные «преференции», однако вряд ли в данном случае уместна своего рода «зависть» к такому особому отношению со стороны государства – коренные малочисленные народы России сталкиваются с многочисленными проблемами, препятствующими их устойчивому развитию.