Разграничения решений по политическим, административным, организационным направлениям

Исследование процессов разграничения политического и административного уровней системы государственного управления осветили в своих трудах зарубежные ученые Е. Вайнинг, Т. Веймер, Б. Гурне, Т. Дай, М. Дин, Л. Зиглер, Же. Зиллер, а также российские ученые Н. Глазунова, В. Граждан, Д. Зеркин, В. Игнатов, Козбаненко, Ю. Коргунюк и др.

Среди отечественных ученых данную проблему исследовали Б. Гаевский, Н. Головатый, В. Горбатенко, С. Дубенко, В. Князев, И. Колиушко, В. Луговой и др.

Решения теоретической составляющей проблемы оптимизации политико-административного взаимодействия возможно, прежде всего, на основе четкого терминологического разграничения политического и административного уровней, которые, прежде всего, можно определить как подсистемы в структуре государства и общества, которые связаны между собой комплексом информационных, финансовых и координационных интеракций.

История взаимосвязи между политической и административной сферами в России на протяжении последнего десятилетия имеет множество драматических ситуаций. Известны случаи прямого давления и открытому конфликту, когда политические силы заявляли о необходимости отставки правительства буквально на следующий день после утверждения его состава парламентом. Более мягкие формы поиска баланса между этими сферами – это практика кооптации представителей политических сил в исполнительные органы власти, которая часто использовалась во времена президентства. Политизация государственной службы, хотя она несколько отличается от политизации государственного управления при тоталитарных режимах, также может приводить к ряду негативных последствий. Во-первых, она препятствует созданию высокопрофессиональной управленческой способности. В условиях частых смен правительства параллельная смена государственных служащих просто не позволяет последнему находиться на должностях длительное время, чтобы приобрести необходимый опыт. Потом они часто переходят с одной должности в правительстве на другую. Таких людей много. В среднем за одной парламентской каденции может быть от двухсот до трехсот политических назначений. Итак, говорится о небольшую политическую верхушку над многочисленной армией государственных служащих. Многие политики не имеют управленческого опыта, когда сталкиваются с масштабными задачами управлять большими министерствами, огромной численностью персонала. Политики чрезвычайно ограничены во времени. Поэтому у них может не быть достаточно времени для того, чтобы заниматься государственной политикой, менеджментом [1].

Говоря о формировании реально правового государства, подчеркнем, что соответствующая система управления должна рассматриваться как адекватное взаимодействие между государственным аппаратом и гражданским обществом, внутри властных институтов на всех уровнях и формах, а также внутри структурных элементов системы государственного управления.

Комплектация кадров государственной службы. Эта функция реализуется через две системы: патронажную и систему заслуг. Патронажная система дает возможность подбирать кадры руководящими органами на основе партийных или клановых интересов. Сущность системы оценки заслуг заключается в том, что на вакантные должности подбираются претенденты, которые имеют необходимые навыки. Наиболее характерными и ценными чертами этой системы являются:

а) формирование кадрового потенциала осуществляется на основе способностей, знаний и профессиональной компетенции в условиях честного и открытого соревнования;

б) беспристрастное отношение государственных служащих во время их отбора и работы с ними не зависимо от политических предпочтений, расовой, национальной, конфессиональной принадлежности, пола, возраста;

в) обеспечение дифференцированной оплаты труда с учетом отношения к служебным обязанностям и общегосударственных и местных уровней платные с соответствующим стимулированием за образцовые показатели;

г) создание действенного механизма продвижения работников по служебной лестнице, улучшение показателей тех, кто работает хорошо, освобождение тех, кто является бесперспективным;

г) улучшение качественных показателей государственных служащих через создание эффективной системы их образовательной подготовки, переподготовки и повышения профессиональной квалификации.

Кадровый состав органов государственной службы создается в основном двумя способами: закрытым и открытым. Первый (закрытый) способ предусматривает: ограничение доступа к государственной службе и низкой мобильности наемного государственного служащего. Он характеризуется существованием избранной элиты в правительственной службе, подбором кадров на государственную службу из элитных высших учебных заведений или на базе создания специальной системы подготовки, официальным назначением на должность. Сформировались закрытые системы подбора кадров в таких государствах, как Франция и Япония.

Второй открытый способ формирования кадрового потенциала органов государственного управления основывается на упрощенной процедуре найма на работу благодаря применению специализированных тестов для определенных должностей; высокой мобильности кадрового состава государственных служащих, их меньшей зависимости от социально-классовой структуры общества [2].

Бюрократическая организация функционирует на следующих принципах:

1. Распределение функций между чиновниками в соответствии с законами и уставами.

2. Защищенность официальных лиц при осуществлении своих функциональных обязанностей.

3. Организация иерархической субординации внутри государственного аппарата.

4. Отбор служащих на определенной системе подготовки кадров.

5. Эффективность, которая достигается благодаря строгому распределению обязанностей между членами организации, что дает возможность использовать высококвалифицированных специалистов на руководящих должностях.

6. Оплата труда на твердой регулятивной основе, согласно, служебных рангов.

7. Возможность обеспечения пожизненного статуса госслужащих.

8. Многолетнюю профессиональную выучку, создание действенного механизма продвижения госслужащих по иерархической лестнице в соответствии с уровнем компетенции и знаний.

Среди функций государственного управления особое место занимает функция государственного контроля, сущность которой заключается в установлении соответствия государственных нормативных актов конституции; организации парламентского контроля над исполнением бюджета органами исполнительной власти; контроле центральных органов управления кадрами над государственной службой; защите прав граждан от произвола государственных чиновников за административное или общее судопроизводство; осуществления общественного контроля через средства массовой информации, оппозиционные партии, группы давления; подконтрольности государственной власти законом и подзаконным актом; контроле прокуратуры за соблюдением государственными органами управления законов [7].

Воплощение в жизнь разнообразных функций государственного управления, где субъектами являются администраторы, учреждения и заведения, требует применения многочисленных методов управленческой деятельности. Условно их разделяют на три основные группы. Среди них: насильственно-принудительные; правовые и методы убеждения целесообразностью, рациональностью, авторитетом. Эти группы методов, как свидетельствует практика управленческой деятельности, диалектически взаимосвязаны между собой. Так, в демократическом государстве принудительные методы применяются с использованием законного права, основываясь на нем, а правовые методы, в свою очередь, предусматривают в определенных случаях принуждение.

Принудительные и правовые методы включают элементы убеждению, прежде всего объяснение обществу целесообразности и рациональности законов, принудительных мер в отношении определенных слоев и групп населения, определенных индивидов [10].

Уместным будет анализ политического руководства, лидерства и государственного управления (администрирования) как качественно отличных разновидностей реализации управленческих функций, которые выделяются в структурировании любой политико-административной системы, разграничиваются с помощью нормативных и аксиологических параметров. Наличие такого разграничения является универсальным атрибутом функционирования любого государственного аппарата. Однако, линии политико-административного разграничения являются достаточно динамичными и изменчивыми явлениями. Дифференциация и интеграция политико-административных функций может существенно отличаться в контексте различных типов и форм государственности. При этом различия в устройствах различных обществ больше касаются политического уровня, чем административного. В рамках политической системы выделяются две разновидности институтов. Во-первых, это государственные институты, к которым относится институт политического лидерства, связанный конечно с главой государства, институт политического управления, связанный с высшим профессиональным чиновничеством, институт политического согласования, связанный с представительным органом (парламентом) и институт политического конституирования, связанный с судебной системой. Во-вторых, это институты взаимосвязи государства и гражданского общества, к которым относят институт массовой политики (выборы, общественное мнение, политическая роль прессы и т. д), институт организованной политики (партии, партийная система, их взаимосвязь с органами власти) и институт политики воздействия (деятельность общественных организаций, а также разнообразных формальных и неформальных групп давления и групп интересов).

Соответственно управление в политической системе значительно шире, чем государственное управление, поскольку включает разнообразные формы политического управления в рамках негосударственных организаций, форм самоуправления граждан, а также формы влияния негосударственных структур на государственное управление. Кроме этого, и не политическая подсистема общества не является пассивным объектом управления. Ей, в свою очередь, как и обществу в целом присуще свойство самоорганизации и саморегуляции. К тому же она и сама способна оказывать определенное влияние на политическую систему, которая ею управляет. В гносеологическом плане это обстоятельство отражено в понятии «гражданское общество», в котором действуют механизмы самоорганизации и которое взаимосвязано с государством. Существуют различные подходы к определению, характеристики и объема смысловой нагрузки понятий «политическое», «административное», «управленческое» и родственных с ним категорий. Это и вызывает неоднозначное толкование в отечественной и западной литературе содержания понятия «политико-административное управление». Кроме того, надо подчеркнуть, что само это понятие активно используется в отечественных научных и учебно-методических источниках, а также в политической практике. Однако, понятно, что административные и политические составляющие в современном обществе находятся в постоянном пересечении и взаимодействии, а соответственно, и влиянии друг на второе. Когда речь идет о реформировании или модернизации социальной системы, логично возникает вопрос и о перераспределении политических, властных и административных полномочий. Иногда сама идея такого перераспределения и является предпосылкой инициирования и проведения модернизационных изменений в системе политико-административного взаимодействия. Понятие «политико-административное управление» непосредственно связано и интегрирует сущность и содержание основных положений и понятий теории государственного и политического управления, взаимодействия государства и общества, сотрудничества между различными уровнями власти, а в некоторых аспектах и системы местного самоуправления – как реализации самоуправляющейся парадигмы в управлении» [6].

Таким образом, понятие политики имеет несколько существенных форм своего раскрытия. Его методологическая содержательность связывается со спецификой развития современного общества, где использование государственной власти может быть узаконено исключительно при наличии рациональной цели и соответствующих этой цели средств. Следовательно, любое правительство старается иметь в своем распоряжении программу действий, которые выражают общие интересы, и какую оно подает массам на обсуждение и одобрение.

Важно обратить внимание на то, что политико-административная составляющая управления указывает также на взаимосвязь государственных служащих и политиков в формате выработки (информационно-аналитическое обеспечение и организационная поддержка) и реализации политических решений. Подчеркнем, что, несмотря на первенство политиков в принятии общих стратегических решений, влияние административной составляющей бывает чрезвычайно существенным в формировании содержания стратегических ориентиров и приоритетов, так и результатов реализации принятых политических решений, в том числе таких, которые могут серьезно влиять на вектор политико-административного реформирования в обществе. Следовательно, в отношении общества функция государства – это предоставление ему управленческих услуг. Часть своих управленческих функций государство уступает разного рода общественным организациям, партиям и движениям, а также органам местного самоуправления. Последние играют решающую роль в делегировании части функций государственного управления гражданскому обществу, развития местных инициатив, в том числе и в современной России [4].

Подобная установка в государственном строительстве опирается на богатый исторический опыт поисков оптимальных границ, линий баланса между государственным воздействием на различные сферы общественной жизни и спонтанными процессами самоорганизации и самоуправления, которые в них возникают. Похожая дилемма существует и внутри структуры самого государственного управления в виде проблемы централизации - децентрализации. Это, в свою очередь, создает достаточно широкий простор для процессов политической самоорганизации и саморегуляции в обществе и развития института негосударственного и неформального политического лидерства, который служит ядром указанных процессов. При демократическом общественном устройстве субъектность политической составляющей через избирательные механизмы есть абсолютно зависимым от общества, социальных интересов граждан. Это обусловливает высокую динамичность политической прослойки и создает возможность выполнять функцию агрегации привилегированных общественных потребностей. Такое положение дел в демократическом социуме более четко разграничивает политическую верхушку от сравнительно устойчивой административной системы, чем в тоталитарном режиме, где политическое руководство не избирается и является в значительной степени независимым от общества. В данном случае принцип формирования состава политического руководства является, по сути, таким же, как и административного аппарата. Это предопределяет монолитный характер политико-административной системы. В целом можно сказать, что административная система здесь политизируется, а политическая – администрирует. Хотя, с другой стороны, вследствие высокой централизованности тоталитарной политико-административной системы происходит гораздо больше концентрация политических функций на верхушке государственного механизма, чем это характерно для демократического государства [5];

– публичная цель деятельности – влияние, а основой политической деятельности является определение публичного интереса и формирования публичной цели. Эта последовательность включает не только основы, что лежит в основе политики, но и механизмы формирования и реализации этой политики, что связано с административной деятельностью.

Потом они часто переходят с одной должности в правительстве на другую. Таких людей много. В среднем за одной парламентской каденции может быть от двухсот до трехсот политических назначений. Следовательно, речь идет о небольшой политической верхушке над многочисленной армией государственных служащих. Многие политики не имеют управленческого опыта, когда сталкиваются с масштабными задачами управлять большими министерствами, огромной численностью персонала. Политики чрезвычайно ограничены во времени. Поэтому у них может не быть достаточно времени для того, чтобы заниматься государственной политикой, менеджментом [9].

Сфера административной деятельности, хотя она, как и политическая, является неотъемлемой составляющей системы власти, имеет несколько другое измерение.

Итак, политическая и административная составляющие государственного управления имеют различные функциональные нагрузки. Через политическую составляющую происходит легитимация политического курса, а через административную – процесс реализации этого политического курса.

В большинстве стран, где правительство формируется парламентом, его организационная структура включает обязательные компоненты, среди которых политическая (за ней закрепляются функции коммуникации с общественностью, публичное обсуждение и обоснование государственной политики) и управленческая (к компетенции которой относится внедрение решений, которые принимаются). При всей различия связи политической и административной составляющих в разных странах принципиальным является то, что устойчивость демократического правительства определяется степенью его адекватности потребностям развития общества и способностью к оперативному реагированию на потребности общества. В таком случае правительство выступает концептуальным творцом политики, разработчиком целей управления, составителем законодательных актов, направленных на усиление своей институциональной способности. В то же время административный блок отвечает за определение путей достижения целей государственной политики, осуществляет экспертизу документов, их подготовку, а также управляет ресурсами для выполнения программы правительства. Между политическими и административными составляющими системы государственного управления также существуют существенные различия. Согласно определенным различиям можно провести демаркацию между политическими органами государственной власти и административными органами государственного управления.