Рассмотрение и утверждение бюджета

Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в трех чтениях.

Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в первом чтении в течение 30 дней со дня его внесения в Государственную Думу Правительством РФ.

Предметом первого чтения являются основные характеристики федерального бюджета, к которым относятся:

общий объем доходов с выделением прогнозируемого объема нефтегазовых доходов федерального бюджета;

общий объем расходов в очередном финансовом году и плановом периоде;

условно утверждаемые расходы в объеме не менее 2,5% общего объема расходов федерального бюджета на первый год планового периода и не менее 5% общего объема расходов федерального бюджета на второй год планового периода;

объем нефтегазового трансферта в очередном финансовом году и плановом периоде;

верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации;

нормативную величину Резервного фонда в очередном финансовом году и плановом периоде;

дефицит (профицит) федерального бюджета.

Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период во втором чтении в течение 35 дней со дня его принятия в первом чтении.

Предметом рассмотрения во втором чтении являются:

перечень главных администраторов доходов (источников финансирования дефицита) федерального бюджета;

бюджетные ассигнования (за исключением утвержденных в первом чтении условно утверждаемых расходов) по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета в пределах общего объема расходов федерального бюджета;

распределение между субъектами РФ межбюджетных трансфертов на очередной финансовый год и плановый период;

программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов;

программа государственных внутренних и внешних заимствований Российской Федерации;

программа государственных гарантий Российской Федерации в национальной и иностранной валютах;

текстовые статьи проекта федерального закона о федеральном бюджете.

Государственная Дума рассматривает в третьем чтении проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение 15 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении.

Предмет третьего чтения:

ведомственная структура расходов федерального бюджета;

законопроект в целом.

Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение 5 дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации.

Совет Федерации рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете в течение 14 дней со дня представления Государственной Думой.

Одобренный Советом Федерации федеральный закон о федеральном бюджете в течение 5 дней со дня одобрения направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

В случае отклонения федерального закона о федеральном бюджете Советом Федерации указанный федеральный закон передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию.

Согласительная комиссия в течение 10 дней выносит на повторное рассмотрение Государственной Думы согласованный федеральный закон о федеральном бюджете.

Государственная Дума повторно рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете.

Принятый Государственной Думой в результате повторного рассмотрения федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период передается в Совет Федерации.

Необходимо отметить, что порядок рассмотрения и утверждения бюджета субъекта РФ, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда и местного бюджета осуществляется в соответствии с законами субъекта РФ и нормативно-правовыми актами муниципальных образований.

Исполнение бюджета

Исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджета субъекта РФ и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, местного бюджета обеспечивается соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования.

Бюджет исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов.

Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством.

По соглашению с исполнительным органом государственной власти субъекта РФ полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта РФ, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ, могут быть переданы исполнительным органам государственной власти субъекта РФ при условии финансового обеспечения указанных полномочий за счет собственных доходов бюджета субъекта РФ и наличия в собственности (пользовании, управлении) субъекта РФ необходимого для их осуществления имущества.

Для кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации Федеральное казначейство открывает счета в Центральном банке РФ, через которые все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются Федеральным казначейством либо органом государственной власти субъекта РФ.

Составление отчетов об исполнении бюджетов
и их утверждение

Главные распорядители бюджетных средств, главные администраторы доходов бюджета, главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета составляют сводную бюджетную отчетность на основании представленной им бюджетной отчетности подведомственными получателями (распорядителями) бюджетных средств, администраторами доходов бюджета, администраторами источников финансирования дефицита бюджета.

Главные администраторы средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета представляют сводную бюджетную отчетность соответственно в Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ, финансовые органы муниципальных образований в установленные ими сроки.

Бюджетная отчетность Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований составляется соответственно Федеральным казначейством, финансовыми органами субъектов РФ, финансовыми органами муниципальных образований на основании сводной бюджетной отчетности соответствующих главных администраторов бюджетных средств.

Бюджетная отчетность Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований является годовой, отчет об исполнении бюджета – ежеквартальным.

Бюджетная отчетность Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований представляется соответствующими финансовыми органами в Правительство РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъектов РФ, местную администрацию.

Отчет об исполнении федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета за I квартал, полугодие и 9 мес. текущего финансового года утверждается соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией и направляется в соответствующий законодательный (представительный) орган и созданный им орган государственного (муниципального) финансового контроля.

Годовые отчеты об исполнении федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местных бюджетов подлежат утверждению соответственно федеральным законом, законом субъекта РФ, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Вопросы для самопроверки

1. Понятие бюджетного процесса.

2. Задачи бюджетного процесса.

3. Охарактеризуйте систему органов, осуществляющих бюджетный процесс на всех уровнях бюджетной системы.

4. Перечислите полномочия законодательных (представительных) органов власти.

5. Назовите права и обязанности получателей бюджетных средств.

6. Прокомментируйте общие положения стадий бюджетного процесса в Российской Федерации.

Глава 7

Внебюджетные фонды

Внебюджетный фонд – это форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Возникновение внебюджетных государственных фондов связано со специальными видами расходов Правительства РФ. Как правило, это были операции временного характера, которые покрывались специальными доходами. Количество и перечень специальных фондов и счетов не были постоянными. Поскольку они не утверждались представительным органом и Правительство могло создавать и использовать эти средства в более оперативном режиме. Создание специальных фондов позволяло привлекать дополнительные средства для расширения сферы деятельности Правительства РФ в различных областях. Правительство также имело возможность за счет временно свободных средств аккумулировать их в специальных фондах, покрывать кассовые разрывы и дефицит бюджета, осуществлять непредвиденные расходы.

Специальные фонды, или счета, существуют в Германии, Франции, Англии, Японии и США, а также во многих других странах. За счет их средств в отдельные периоды в отдельных странах покрывается более половины государственных расходов.

Превращение экономики России из планово-распредели­тельной в рыночную привело на практике к децентрализации и ослаблению роли государства, проявлением чего стало реформирование государственной системы финансирования. Переход к рынку изменил как содержание, так и организационные структуры хозяйственного механизма. В ходе этого произошла модернизация финансовой системы и прежде всего ее центрального звена – общегосударственных финансов. Один за одним возникли и выделились из бюджетной системы внебюджетные фонды.

Деление государственного бюджета на систему бюджетов, в том числе и выделение в их составе и за рамками бюджетов специальных фондов со своими источниками и направлениями расходования, призвано было принципиально изменить подход всех субъектов социально-экономической среды к финансовым средствам.

В нашей стране впервые социальные внебюджетные фонды стали создаваться после принятия Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» № 1734-1 от 10 октября 1991 г. При создании социальных внебюджетных фондов ставилась задача «разгрузить» бюджет от существенной доли социальных расходов, которые в рамках бюджета финансировались с большими трудностями. Так, в начале 1990-х годов были созданы Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Фонд обязательного медицинского страхования РФ, Государственный фонд занятости населения РФ. Начиная с 2001 г., один из социальных внебюджетных фондов – Государственный фонд занятости населения РФ был соединен с бюджетом и перестал существовать в качестве самостоятельного. В настоящее время ставится задача объединения ряда социальных фондов и дальнейшая их консолидация с бюджетом.

Одновременно с социальными были созданы и другие внебюджетные фонды. В конце 1990-х годов, исчерпав положительный ресурс от функционирования целого ряда внебюджетных фондов, Правительство РФ приняло решение о консолидации их в бюджет, при этом сохранив некоторую автономность фондов. Они были включены в бюджет отдельными статьями, т.е. трансформировались в целевые бюджетные фонды. Социальные фонды сохранили статус внебюджетных фондов и были официально утверждены законодательными актами.

Внебюджетный фонд обладает следующими признаками.

Собственные источники доходов. Законодательство любого государства предусматривает собственный перечень источников доходов внебюджетного фонда, что создает основу для независимого финансирования закрепленных расходов.

Целевой характер использования средств. Денежные ресурсы, поступающие во внебюджетный фонд, находятся в государственной собственности, могут быть направлены строго на установленные расходы, что обеспечивает выполнение установленных государством социальных обязательств.

Автономность по отношению к бюджетам разных уровней. Выделение в качестве самостоятельных государственных социальных внебюджетных фондов не получило однозначной оценки в обществе. По мнению некоторых специалистов, существующая форма функционирования государственных социальных внебюджетных фондов ничем не отличается от бюджетной. В связи с этим было бы достаточно принять законодательные решения, запрещающие в рамках бюджета использовать целевые платежи на иные нужды. Тогда не потребовалось бы создавать автономные фонды.

Сторонниками консолидации внебюджетных фондов в системе бюджетов выступают преимущественно представители правительственных, в частности финансовых и налоговых структур, которые исходят, прежде всего, из соображений фискального порядка. Согласно их точке зрения, преимущества консолидации средств внебюджетных фондов в бюджетной системе страны заключаются в предотвращении образования в одних фондах излишних средств наряду с нехваткой их в других. Значительно упростилась бы и процедура централизации избыточных средств этих фондов, образовавшихся в отдельных регионах.

Противники консолидации, напротив, считают, что ни в коем случае нельзя объединять внебюджетные фонды с бюджетом. По их мнению, при устойчивом дефиците федерального бюджета сохраняется реальная опасность нецелевого использования средств социальных внебюджетных фондов, неполного осуществления социальных платежей, гарантируемых государством. Еще одной причиной возражений против бюджетной консолидации является то, что в составе бюджета у социальных фондов не будет возможности получать проценты от размещения временно свободных денежных средств. А это усилит зависимость от общеэкономической конъюнктуры. Наконец, полная централизация средств фондов в федеральном бюджете приведет к ослаблению функций региональных органов управления в социальной сфере, усложнит их работу.

Наличие разных мнений свидетельствует о том, что внебюджетные социальные фонды как экономический субъект системы финансов не являются однородными и не обладают ни абсолютными преимуществами, ни абсолютными недостатками по сравнению с бюджетной формой ее существования.

Доходы внебюджетных фондов формируются за счет:

обязательных платежей, установленных законодательством. В Российской Федерации основным налогом, формирующим доходы внебюджетных фондов, является Единый социальный налог (ЕСН), средства которого распределяются между фондами по установленной законодательством шкале;

добровольных взносов юридических и физических лиц;

ассигнований из бюджетов различных уровней;

доходов от размещения временно свободных денежных средств.

Внебюджетные фонды подлежат значительно меньшей регламентации и контролю со стороны государства. Если следовать логике независимого положения фондов по отношению к бюджетам, необходимо отметить, что для изменения направлений расходования средств внебюджетного фонда не требуется законодательного оформления. Это означает большую оперативность управления финансовыми потоками, что важно в условиях изменяющейся внешней ситуации, а также бюджетного кризиса.

Оперативное управление внебюджетными фондами осуществляется административным аппаратом, права и обязанности которого определены законодательно.

Внебюджетные фонды можно классифицировать:

1. По целевому назначению:

социальные фонды (обеспечивают финансирование социальных расходов государства, имеющих приоритетное значение: расходы на здравоохранение, пенсионное и социальное обеспечение). К ним относятся пенсионные фонды, фонды социального и медицинского страхования;

экономические фонды (обеспечивают поддержку государственных проектов в общественно значимых и перспективных областях экономики, науки). Это могут быть научные фонды, фонды поддержки малого предпринимательства и др.

2. По уровню управления:

общегосударственные (государственные). Эти фонды создаются для реализации наиболее важных общегосударственных задач на одинаковом для каждой территории страны уровне. Такие фонды традиционно включают центральный аппарат управления и региональные (территориальные) управления (фонды);

территориальные (создаются на уровне субъектов РФ).

3. По периоду функционирования:

постоянные;

временные (создаются для решения конкретной задачи, по завершении которой ликвидируются).

В настоящее время в Российской Федерации действуют три государственных внебюджетных фонда: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Фонд обязательного медицинского страхования РФ. На уровне субъектов РФ функционируют Территориальные фонды обязательного медицинского страхования.

Пенсионный фонд РФ

Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФ РФ) был образован постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. Это постановление было принято после принятия Закона РФ «О государственных пенсиях в РСФСР» № 340-1 от 20 ноября 1990 г. Реально фонд начал функционировать лишь с 1 января 1992 г.

Закон «О государственных пенсиях в РСФСР» заложил основы страховой системы пенсионного обеспечения. При этом решались две принципиальные задачи:

средства пенсионной системы выводились из государственного бюджета и становились сферой самостоятельного бюджетного процесса, а ПФ РФ приобретал статус самостоятельного государственного внебюджетного фонда;

основным источником финансирования пенсионных выплат становились страховые взносы и платежи, которые уплачивались за застрахованных работодателями. В результате источником выполнения государством его обязательств перед пенсионерами становился не государственный бюджет, а страховой платеж. И хотя средства ПФ РФ сохраняли статус федеральных средств, в то же время, по своей природе, они являлись средствами обязательного пенсионного страхования.

Пенсионный фонд РФ является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, подотчетным Правительству РФ и осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством РФ. Основным документом, регламентирующим его деятельность, является Положение о Пенсионном фонде России, утвержденное постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 2122-1 (в ред. от 5 августа 2000 г.).

Пенсионный фонд РФ является самым крупным из социальных внебюджетных фондов. На его долю приходится 75% средств внебюджетных социальных фондов. Общий бюджет ПФ РФ составляет примерно 1/3 федерального бюджета РФ. В ПФ РФ входят региональные отделения, создаваемые по решению правления Фонда для осуществления пенсионного обеспечения в субъектах РФ.

Пенсионная система России построена по распределительному принципу, основанному на солидарности поколений. При этом на выплаты пенсий пожилым людям используются поступления в фонды пенсионного страхования от работающего населения. Лица, платившие страховые вносы, получают при достижении пенсионного возраста право на пенсию, которая финансируется, в свою очередь, следующими поколениями плательщиков страховых взносов.

Преимущества распределительных пенсионных систем состояли в следующем:

возможность начать выплату незамедлительно, поскольку не требуется времени для накопления;

размеры пенсий не зависят от результатов функционирования финансовых рынков и деятельности руководства пенсионных фондов;

финансируемые таким образом пенсии обеспечивают более надежную защиту и более высокую норму замещения (отношение пенсии к заработной плате) для лиц с невысокой заработной платой.

Однако в распределительной системе величина пенсионных фондов непосредственно зависит от демографических факторов и состояния рынка труда. При такой системе размер пенсий находится в тесной связи с размером заработной платы. И если заработная плата снижается по каким-либо причинам, то снижаются и возможности по выплате пенсий.

При распределительной системе учитываются только общие показатели: трудовой стаж, размеры заработка за определенный период времени, льготы. Поскольку распределительная система устанавливает тесную связь между числом работающих и пенсионеров, с сокращением первых или увеличением вторых уменьшается и размер пенсий.

Распределительная система бескризисно существует при соотношении 10 и более работающих лиц на одного неработающего. При более низких соотношениях она начинает давать сбои.

В условиях, когда снижается доля всех занятых и занятых по найму в общей численности трудоспособного населения, возникает объективная необходимость изменить формы пенсионного обеспечения и более тесно увязать уровень пенсий различных категорий пенсионеров с их вкладом в финансирование пенсионной системы или прошлым трудовым вкладом.

Этим требованиям в большой степени отвечает накопительная пенсионная система. При накопительной системе поступающие страховые взносы не сразу расходуются на выплату пенсий, а накапливаются и инвестируются. Вместе с полученными от инвестирования доходами они в будущем используются для пенсионного обеспечения тех, кто осуществлял накопление.

Считается, что накопительная пенсионная система обладает следующими преимуществами:

не зависит от демографической ситуации в стране, от соотношения работающих и пенсионеров, хотя и продолжает зависеть от темпов экономического роста;

обеспечивает дифференциацию пенсий в зависимости от того, каковы накопления человека и насколько эффективно они были инвестированы;

позволяет использовать аккумулируемые деньги для долгосрочного инвестирования в экономику;

сочетается с системой конкурирующих друг с другом негосударственных пенсионных фондов, что облегчает внедрение рыночных начал в пенсионное страхование.

Накопительная пенсионная система предусматривает безопасное, без риска, вложение капитала, накапливаемого с целью финансирования выплаты пенсий. Однако в условиях быстрых изменений и роста экономики достичь этого практически невозможно.

Если при распределительной системе выплату пенсий можно начинать с того месяца, за который собраны страховые взносы, то при накопительной наблюдается другая картина. Уплаченные страховые взносы используются сначала в основном для того, чтобы создать резервный капитал, а потому пенсии можно выплачивать только тогда, когда то поколение, которое активно работает сейчас и создает этот резервный капитал за счет уплаты страховых взносов, достигнет пенсионного возраста, т.е. станет следующим поколением пенсионеров. Однако ни одно цивилизованное государство не позволит оставить без пенсионного обеспечения современное поколение пенсионеров. Поэтому более рациональным является сочетание распределительной и накопительной пенсионной системы.

Сегодня в одних государствах накопительная система является лишь незначительным «довеском» к распределительной, в других – накопительный механизм постепенно вытесняет распределительный. В России в любом случае при переходе от распределительной системы к накопительной неизбежен период сосуществования двух систем, в рамках которого государству потребуется возмещать потери поступлений в распорядительную систему, вплоть до полного исполнения обязательств.

Именно по этому пути и осуществляется сейчас реформирование пенсионной системы в Российской Федерации.

Основу новой пенсионной системы составили четыре Федеральных закона, принятые в конце 2001 г.: «О государственном пенсионном обеспечении» от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ, «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ, «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ. Отметим еще один Федеральный закон «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ.

В соответствии с этими законами трудовая пенсия делится на три части: базовую, страховую и накопительную часть. Базовая часть обязательна для большинства пенсионеров и не зависит от заработка, который пенсионер получал в прошлом. Она индексируется с учетом инфляции. Страховая часть привязана к сумме полученных за данного гражданина пенсионных взносов, учтенных на так называемом условном накопительном счете. Она также подлежит индексации с учетом инфляции, зарплаты и «индекса роста доходов Пенсионного фонда в расчете на одного пенсионера». Как базовая, так и страховая части являются элементами распределительной системы. Они не предполагают инвестирования собранных пенсионных взносов, а финансируются за счет распределения текущих поступлений.

Третья часть трудовой пенсии – накопительная – представляет собой определенный процент пенсионных взносов, различающийся в зависимости от возраста работника и его заработка. Эта часть накапливается в Пенсионном фонде РФ и учитывается в так называемой специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного лица. Накопительная часть формирует будущую пенсию. При этом аккумулированные средства инвестируются либо государственной управляющей компанией (Внешэкономбанк), либо частными структурами – уполномоченными управляющей компанией или негосударственным пенсионным фондом.

Доходы Пенсионного фонда РФ формируются за счет следующих источников:

отчислений от единого социального налога, поступающего в федеральный бюджет;

отчислений от единого налога по специальным режимам налогообложения, поступающего в федеральный бюджет;

страховых взносов;

средств федерального бюджета;

сумм пеней и иных финансовых санкций;

доходов от размещения (инвестирования) временно свободных средств обязательного пенсионного страхования;

добровольных взносов физических лиц и организаций, уплачиваемых ими не в качестве страхователей или застрахованных лиц;

иных источников, не запрещенных законодательством РФ.

Наиболее весомая часть бюджете Пенсионного фонда РФ – страховые взносы, уплачиваемые субъектами пенсионного страхования. К ним относятся: работодатели (предприятия, учреждения, организации), крестьянские хозяйства, родовые семейные общины малочисленных народов Севера, индивидуальные предприниматели, нотариусы, адвокаты и частные детективы.

Поступающие в бюджет Пенсионного фонда РФ средства направляются на:

выплату в соответствии с законодательством РФ и международными договорами РФ трудовых пенсий и социальных пособий на погребение умерших пенсионеров, не работавших на день смерти;

перевод средств в сумме, эквивалентной сумме пенсионных накоплений, учтенной в специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного лица, в негосударственный пенсионный фонд, выбранный застрахованным лицом для формирования накопительной части трудовой пенсии;

доставку пенсий, выплачиваемых за счет средств бюджета ПФ РФ;

финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности страховщика (включая содержание его центральных и территориальных органов).