Составление проектов бюджетов

Введение

Учебная дисциплина «Бюджетная система РФ» является частью дисциплин специальности «Финансы и кредит», изучаемых студентами дистанционной формы обучения. Учебное пособие «Бюджетная система Российской Федерации» позволит организовать изучение данной дисциплины с высокой долей самостоятельной работы студентов.

В учебном пособии в краткой и систематизированной форме представлен материал по всем вопросам, относящимся к учебной дисциплине «Бюджетная система РФ». В частности, уделено внимание вопросам теории бюджета, структуре и принципам построения бюджетной системы РФ, сущности и видам доходов и расходов бюджетов, бюджетному дефициту и бюджетному процессу, функционированию внебюджетных фондов государства.

Пособие дополнено аналитическими данными по доходам и расходам бюджетов различных уровней.

Пособие может быть использовано не только в рамках изучения дисциплин бюджетного профиля, но и при самостоятельном освоении таких учебных дисциплин, как «Налоги и налогообложение», «Финансы».

Учебное пособие структурировано на отдельные темы, по каждой из которых приведены контрольные вопросы для самопроверки. В пособии представлен широкий перечень рекомендуемых для изучения источников.

Для студентов дистанционной формы обучения учебное пособие следует использовать как основной учебный источник для изучения дисциплин «Бюджетная система РФ», «Бюджет и бюджетная система РФ» одновременно с учебно-методическим комплексом по данным дисциплинам.

Материал, представленный в учебном пособии, соответствует бюджетному законодательству Российской Федерации по состоянию на 1 января 2009 г.

Дополнительно при изучении дисциплины «Бюджетная система РФ» следует использовать публикации в периодической печати, правовые акты федерального, регионального и муниципального уровней (в частности, законы или решения о бюджетах). Кроме этого, аналитические данные по состоянию бюджетной системы РФ, проблемам и перспективам ее развития размещены на сайтах в сети Интернет, в частности, на официальном сайте Министерства финансов РФ (http://www1.minfin.ru), Федерального Казначейства РФ (http://www.roskazna.ru) и др.

Глава 1

Экономическая сущность бюджета

Собственно термин «бюджет» имеет, по оценкам специалистов, как английское, так и французское происхождение. В частности, данное понятие в буквальном переводе с английского языка означает – «мешок, заключающий бумаги и счеты». Происхождение слова связывают с тем, что канцлер казначейства приходил в парламент, приносил мешок с деньгами и произносил речь, которая называлась «бюджет». Когда палата общин в Англии утверждала субсидию королю, то перед окончанием заседания канцлер (министр финансов) открывал портфель, в котором хранилась бумага с соответствующим законопроектом. Это называлось открытием бюджета[1].

Само слово «budget» происходит от древнего нормандского слова «беже» – кожаный мешок. Имеется также версия, что термин «бедже» впервые стал употребляться в Венеции.

В словаре В. И. Даля можно найти следующее определение: «Бюджет – это смета, учет, расчет, роспись, счет прихода и расхода за прошлое и будущее время, государственная роспись, гадательный приход и расход за данный год»[2].

В словаре русского языка понятие «бюджет» трактуется двояко:

1) как смета доходов и расходов государства, предприятия или отдельного лица на определенный срок;

2) как термин, употребляемый при рассуждении о чьих-нибудь средствах к существованию, о доходах и расходах[3].

Большой экономический словарь рассматривает бюджет как роспись денежных доходов и расходов государства, предприятия, учреждения на определенный период, утвержденную в законодательном порядке[4].

В финансово-кредитном словаре трактовка понятия «бюджет» имеет следующий вид: «это ежегодно составляемый и утверждаемый высшим органом власти основной финансовый план образования и использования централизованного фонда денежных средств, необходимого для выполнения функций государства»[5].

По Бюджетному кодексу РФ, бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления[6].

Основным недостатком данного определения является то, что оно подчеркивает формальную сторону бюджета, не затрагивая его глубинной экономической сущности. Кроме того, при разработке данного определения не был учтен опыт российской финансовой науки, в результате чего законодательное понимание бюджета принципиально отличается от теоретических разработок.

С точки зрения финансовой науки необходимо рассматривать бюджет как категорию. Исходя из того, что экономическое содержание и сущность бюджета обусловлены природой и функциями государства, которое нуждается в денежных ресурсах для осуществления своих функций, бюджет является финансовой категорией. Это подтверждается тем, что все признаки категории «финансы» в полной мере могут быть отнесены к бюджету.

Приведем доказательство данного тезиса.

Согласно концепции Уральской финансовой школы финансовая категория обладает следующими признаками.

1. Денежный характер. Применительно к бюджету это означает, что доходы поступают в денежной форме в виде налогов и неналоговых поступлений, а финансирование расходов предполагает их списание со счета бюджета в виде определенной суммы денежных средств.

2. Императивность (обусловленность фактом существования государства, необходимостью обеспечения выполнения им своих функций). Государство, как было сказано выше, объективно нуждается в денежных ресурсах для выполнения задач экономического, социального, политического характера. Посредством бюджетных отношений устанавливаются прямые связи государства со всеми участниками общественного воспроизводства: предприятиями, организациями, населением[7].

3. Перераспределительная природа, т.е. участие в распределении стоимости, созданной в экономике, на втором этапе, после покрытия необходимых потребностей первичных участников общественного производства – хозяйствующих субъектов.

4. Формирование и использование денежных фондов. Под денежным фондом понимается совокупность обособленных денежных средств, предназначенных для покрытия необходимых потребностей определенного субъекта (государства, местных органов управления и др.). Действительно, бюджет обособлен от внебюджетных фондов и представляет собой совокупность денежных средств, аккумулируемых на уровне государства.

Бюджет – это не только объективная категория (обусловленная функциями государства), но также и система денежных отношений, основной финансовый план государства и важнейший финансовый регулятор (инструмент государственной финансовой политики). Это проявляется в наличии у финансовой категории «бюджет» следующих признаков.

1. Экономический признак. С этой точки зрения, бюджет – денежные отношения, возникающие между государством, субъектами хозяйственной деятельности и населением по поводу формирования и использования централизованного денежного фонда государства.

2. Организационный признак. Бюджет организован как смета доходов и расходов государства и местного самоуправления на определенный период. Смета выступает как способ формирования и исполнения бюджета, в соответствии с которым в бюджете должна быть суммирована вся совокупность доходов и расходов государства на определенном этапе развития.

Бюджет не следует понимать как роспись доходов и расходов. Ограничение бюджета только понятием «роспись доходов и расходов» подвергается обоснованной критике. В частности, еще в популярном словаре Брокгауза и Эфрона подчеркивалось: бюджет – не есть роспись, а роспись – не есть бюджет. Понятие «бюджет» шире: это общий финансовый закон, на котором основывается роспись. В России он имеет значение закона как основы для общегосударственной росписи, утверждаемой верховной властью. С помощью бюджета как закона осуществляется главная задача фактического сопоставления потребностей государственного организма и средств для их удовлетворения.

3. Нормативный признак. Бюджет – основной финансовый план государства на определенный период (как правило, год). Его ведущая роль проявляется в том, что все остальные планы образования и использования денежных средств, составляемые в стране, должны согласовываться с бюджетами всех уровней, учитывать их основные параметры. Бюджет имеет силу закона, т.е. является юридическим документом.

4. Материальный признак. Бюджет – совокупность финансовых средств, концентрируемых в денежном фонде, государственная казна, за счет которой осуществляется финансовое обеспечение реализации функций государства.

5. Регулирующий признак. Этот признак обобщает первые четыре признака и является производным от них. В данном случае имеется в виду, что бюджет как основной централизованный фонд денежных средств, совокупность экономических отношений, основной финансовый план, роспись доходов и расходов оказывает определяющее влияние на социально-экономи­ческие процессы, происходящие в стране. Иными словами, бюджет является инструментом реализации государственной финансовой политики.

Итальянский ученый начала XX века Франческо Нитти[8] в работе «Основные начала финансовой науки» выделяет следующие свойства (признаки) бюджета (аналогию данным характеристикам можно найти в принципах бюджетной системы РФ):

правдивость и гласность;

точное соответствие между доходами и расходами;

единство;

универсальность;

специализация;

годичный срок;

предварительный характер;

самостоятельность.

Вопрос о функциях бюджета следует рассматривать в системе категории «финансы». Являясь финансовой категорией, центральным звеном системы финансов, бюджет выполняет функции, присущие категории «финансы» (формирование денежных фондов, использование денежных фондов и контрольная функция), но при этом в более узком смысле (формирование денежного фонда, использование денежного фонда, а функция контроля применительно к бюджету носит опосредованный характер).

Значение бюджетной сферы в государстве, в первую очередь, обуславливается значительными объемами перераспределяемых через нее денежных средств. Данный показатель является не одинаковым для всех государств и определяется, прежде всего, формой государственного устройства (унитарное, федеративное) и типом проводимой экономической политики.

В период классического капитализма, когда государство активно не вмешивалось в хозяйственную жизнь общества, доля ВВП, перераспределяемая через бюджет, составляла не более 20%. Со второй половины XX века, когда бюджет стал регулировать макроэкономику, этот показатель возрос до уровня 30–50% ВВП.

По мнению Л. А. Дробозиной, только в результате резко увеличившейся доли национального дохода в распоряжении государства стало возможно государственное регулирование экономики, впервые осуществленное в годы Первой мировой войны. Увеличение доли ВВП государства в бюджете как основу успешной экономической политики рассматривал также Дж. М. Кейнс.

Влияние модели государственного устройства на удельный вес бюджетной системы в ВВП проявляется следующим образом: в условиях унитарного (или как это было в СССР – тоталитарного) государства возникает необходимость концентрировать в распоряжении органов власти страны наибольший объем финансовых средств, так как все основные потребности общества и экономики обеспечивает государственный бюджет.

В частности, доля консолидированного бюджета СССР в конце 1940-х – начале 1950-х годов составляла около 55%. В 1960-е годы она сократилась до 40–45% ВВП, однако затем вновь стала увеличиваться и достигла к концу 1980-х годов
48–50%.

В условиях развития федеративной модели государства, основанной на рыночных отношениях, значительная часть функций государства передается хозяйствующим субъектам и населению. Государство обеспечивает реализацию только общественно необходимых и приоритетных потребностей. В результате этого происходит сокращение доли бюджетов в ВВП.

В период 1992–1998 гг. через консолидированный бюджет РФ (который представляет собой совокупность государственного или федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ) перераспределялось около 1/3 ВВП государства (табл. 1).

Бюджет является категорией перераспределения. С одной стороны, это инструмент перераспределения национального дохода, что проявляется в изъятии части национального дохода в виде налогов, которые формируют основную часть бюджетных доходов. В данном случае наблюдается совместное участие государства, юридических и физических лиц в формировании централизованного денежного фонда. С другой стороны, бюджетное перераспределение означает движение сконцентрированных ресурсов между отраслями, сферами экономической деятельности, населением. На практике это выражается в расходах бюджета.

Таблица 1

Удельный вес консолидированного бюджета РФ в ВВП, %*

Примечание. * Составлено автором на основе работ: Финансовая стабилизация в России (июнь 1995 г.) [Текст]. М.: Изд-во «Прогресс-академия», 1995. С. 214; Социальное положение и уровень жизни населения России [Текст]: стат. сб. / Госкомстат России. М., 1999. С. 20; Волобуев, В. Бюджетная политика США в 80–90-е годы [Текст] / В. Волобуев. // Мировая экономика и международные отношения. 1998. № 1. С. 101.

Можно выделить три вида бюджетного перераспределения.

Межотраслевое перераспределение. Обеспечивает реализацию финансовой и экономической политики государства на основе бюджетного финансирования определенных отраслей, ресурсами для которого выступают обязательные платежи предприятий других отраслей в бюджетную систему.

В зависимости от назначения бюджетных средств данный вид делится на следующие подвиды.

Финансирование приоритетных отраслей народного хозяйства. В этом случае, основной целью государства является обеспечение стабильного развития и поддержание высоких темпов роста производства на предприятиях отдельных отраслей для сохранения лидирующих позиций государства в определенных областях, прироста налоговых поступлений в бюджеты разных уровней.

Объектом финансирования выступают наукоемкие производства, промышленность высоких технологий, связь, энергетика, производство военно-технической продукции, ряд других отраслей.

Инструментами государственной поддержки являются налоговые льготы, налоговые кредиты, бюджетные кредиты, целевое финансирование в рамках инвестиционных программ и др.

При этом государство не ставит своей задачей полное финансирование деятельности предприятий; последние в значительной мере остаются независимыми и самоокупаемыми.

Финансирование общественно необходимых производств и отраслей хозяйства. Осуществляется с целью выравнивания экономических условий деятельности и сохранения необходимого для государства (территории) уровня производства или оказания услуг гражданам в условиях низкой рентабельности или убыточности отрасли (производства), отсутствия необходимых возможностей для полного самофинансирования.

Бюджетное финансирование получают такие отрасли, как сельское хозяйство, транспорт (внутригородской, междугородный, железнодорожный, автомобильный и др.), жилищно-ком­мунальный комплекс, дорожное хозяйство. В частности, железнодорожный или муниципальный транспорт в значительной мере обеспечивается бюджетными средствами, так как стоимость проезда (цена на билет), как правило, не покрывает необходимый уровень затрат.

Данный подвид осуществляется на основе прямого перечисления средств со счета бюджета на оплату товаров, работ и услуг для нужд данных предприятий. В ряде случаев для этого необходимо наличие у предприятия статуса «государственное» или «муниципальное», при этом данные субъекты формируют государственную или муниципальную собственность.

Финансирование социальной сферы. Является важнейшим направлением деятельности государства, независимо от модели организации экономики. Учреждения социальной сферы в результате своей деятельности обеспечивают необходимый уровень общественных благ и услуг (здравоохранение, образование), однако объективно не имеют возможности самостоятельно обеспечить покрытие необходимых расходов.

Удельный вес расходов на социальную сферу в бюджете служит признаком цивилизованности государства, показывает степень внимания органов власти к интересам населения. Как правило, в условиях нестабильной экономики реальное бюджетное финансирование социальной сферы имеет тенденцию к снижению, что может привести к бюджетному кризису.

Финансирование предприятий и институтов, обеспечивающих национальную безопасность государства. Государство обеспечивает полное финансирование деятельности предприятий и организаций, имеющих стратегические интересы для страны. Эти субъекты относятся к секретным подразделениям (вооруженные силы, часть предприятий военно-промышленного комплекса, атомная энергетика и т.п.), данные об объемах финансирования по ним засекречены.

Межтерриториальное перераспределение. Реализуется с целью обеспечения определенного уровня оказания государственных услуг гражданам на всей территории страны и выравнивания степени социально-экономического развития регионов путем предоставления отдельным территориям, не обладающим достаточными собственными ресурсами для финансирования минимальных расходов, средств из вышестоящего бюджета.

Для этого образуется фонд финансовой поддержки нижестоящих бюджетов (или несколько различных по назначению фондов), порядок формирования и использования которых устанавливается органом исполнительной власти соответствующего уровня. Средства фонда направляются в виде целевых (субсидии, субвенции) и нецелевых (дотации) перечислений субъектам, регионам и муниципальным образованиям.

Поскольку источником образования фондов финансовой поддержки служат средства, поступающие в виде налоговых платежей с территорий, обладающих сравнительно более благоприятными социально-экономическими условиями и относительно стабильной финансовой базой, возникает объективная проблема, связанная с функционированием одних регионов (муниципальных образований) за счет других. Она особенно актуальна для стран, имеющих значительную географическую протяженность (Россия, США, Канада и др.).

Условием эффективного межтерриториального перераспределения является наличие единых стандартов определения потребности в финансовой помощи, которые утверждаются для всех нижестоящих бюджетов. В противном случае возникают опасность субъективизма при принятии решения и нарушение принципа равенства прав территорий одного уровня.

В частности, в Российской Федерации существует серьезное противоречие между положением субъектов РФ – доноров федерального бюджета (регионов, перечисляющих в федеральный бюджет средства, превышающие поступающие в регион ресурсы федерального бюджета) и территорий – реципиентов, характеризующихся обратной финансовой ситуацией.

Между категориями населения. Предполагает перераспределение денежных средств в виде налогов, взимаемых с физических лиц, с более высоким уровнем дохода, в пользу менее обеспеченных, социально незащищенных категорий граждан.

Основной целью является обеспечение определенного уровня материального благосостояния тем категориям граждан, которые:

1) имеют право на государственные льготы в силу присвоенного законодательством статуса (военнослужащие, Герои Советского Союза и России, почетные доноры и др.);

2) в силу объективных факторов лишены возможности самостоятельно обеспечить собственный определенный уровень доходов – инвалиды, пенсионеры, дети-сироты и т.п. В настоящее время по отношению к данным категориям граждан применяются такие определения, как «социально незащищенные слои», «малообеспеченные граждане».

Финансовая помощь населению поступает в виде целевых субсидий на осуществление определенных расходов (жилищные субсидии) или регулярно выплачиваемого дохода гражданам (пенсии, пособия по безработице, стипендии и т.п.).

Финансовые средства, предоставляемые бюджетом гражданам, определяются в российском бюджетном законодательстве как трансферты населению.

В условиях переходной экономики необходимость в государственной поддержке населения объективно возрастает, что связано со снижением реального уровня доходов вследствие инфляции, ростом безработицы, увеличением так называемых маргинальных групп населения (утративших связь со своим прежним социальным статусом).

Каждый из указанных видов бюджетного перераспределения обладает следующими признаками:

безвозмездность – бюджетные средства направляются в адрес конкретного получателя без непосредственного взимания платы за их использование. В ряде случаев (например, если речь идет о бюджетных кредитах, а также субвенциях и субсидиях, использованных не в срок и не по назначению) в законе (решении) о бюджете может быть предусмотрен процент за использование средств;

безвозвратность – бюджетное финансирование принципиально отличается от кредитования тем, что изначально не предполагает возврата выделенных средств (кроме бюджетных кредитов и ссуд). Бюджетное законодательство предусматривает возможность обратного перечисления ресурсов в случае нарушения определенных норм (например, нецелевого использования);

целевой характер – бюджетные ресурсы выделяются с целью обеспечения определенных потребностей государства и общества, поэтому в условиях ограниченности финансовых средств они должны быть использованы строго по установленному назначению.

Массовое нарушение принципа целевого использования приводит к серьезным осложнениям в бюджетной системе, нерациональному и неэффективному использованию средств. Поэтому законодательство большинства стран предусматривает наказание в виде штрафа за нецелевое использование средств.

Роль и значение бюджета в экономике определяется объективными и субъективными факторами[9].

Объективные факторы:

а) уровень развития производительных сил. Чем выше уровень развития хозяйствующих субъектов в национальной экономике, тем более устойчивой является доходная база бюджетной системы и тем более прогнозируемыми становятся бюджетные расходы. Следовательно, бюджет характеризуется стабильностью, а эффективность его расходов повышается;

б) экономические особенности национального хозяйства. Определяются преобладанием в стране той или иной формы собственности. Объективно бюджет имеет принципиальные отличия в административно-командной экономике и экономике рыночного типа. Кроме того, следует отметить влияние на бюджет таких аспектов, как степень концентрации производства, степень удовлетворения основных потребностей населения за счет продукции национальных предприятий, а не импорта и т.п.;

в) социальные предпосылки. К данной группе относится совокупность таких характеристик, как численность и половозрастная структура населения, распределение рабочей силы по территориям, уровень реальных денежных доходов населения и др.

Субъективные факторы:

а) тип государства. Государственный бюджет государства тоталитарного типа, централизованного унитарного государства рассматривается как единственный источник удовлетворения основных потребностей как населения, так и предприятий и организаций. В рыночной экономике бюджет выступает в качестве инструмента реализации государственных функций, которые охватывают ограниченный перечень общественных, корпоративных и личных интересов;

б) политика правительства в конкретном периоде. Это наиболее сложно прогнозируемый фактор. Как правило, государственный бюджет, являясь основным централизованным фондом власти, используется в соответствии с приоритетами, определенными правительством. Преемственность этих приоритетов служит залогом эффективного использования бюджета, но для этого необходим определенный уровень развития демократии в обществе и общественный контроль за деятельностью государственного аппарата.

В условиях становления демократии и цивилизованных форм управления в ряде случаев бюджет становится «картой в политической игре», предметом торга между различными блоками власти, что снижает степень его реального воздействия на социально-экономические процессы.

Вопросы для самопроверки

1. С чем связано происхождение термина «бюджет»?

2. В чем проявляется императивность бюджета?

3. Охарактеризуйте основные признаки бюджета.

4. Отличие понятия «бюджет» от понятий «роспись», «смета»?

5. Чем определяется доля ВВП, которая перераспределяется через бюджет?

6. Обоснуйте необходимость межтерриториального и межотраслевого бюджетного перераспределения.

7. Почему в условиях Российской Федерации особенно велика роль межтерриториального, межотраслевого бюджетного перераспределения?

8. Какие средства использует государство через бюджет для поддержки населения и социальной сферы?

9. Поясните термин «безвозмездность» в отношении бюджетного перераспределения.

10. Каким образом бюджет зависит от уровня развития национального производства?

Глава 2

Бюджетная система
Российской Федерации

Бюджетная система РФ – это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством РФ совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов[10].

Бюджетная система РФ состоит из бюджетов следующих уровней:

федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

местные бюджеты, в том числе:

бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

бюджеты городских и сельских поселений (рис. 1).

В Бюджетном кодексе РФ определено, что одновременно с проектом бюджета составляется прогноз консолидированного бюджета соответствующей территории.

Рис. 1. Структура бюджетной системы РФ

Федеральный бюджет и свод бюджетов других уровней бюджетной системы РФ (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами и за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) образуют консолидированный бюджет РФ (рис. 2).

Рис. 2. Консолидированный бюджет РФ

Консолидированные бюджеты законодательными органами не утверждаются и, по сути, являются статистическим сводом бюджетных показателей.

Показатели консолидированного бюджета используются при составлении сводного финансового баланса, прогноза социально-экономического развития Федерации или региона, а также при расчетах показателей бюджетной обеспеченности населения, территории или государства в целом. Динамика показателей бюджетной обеспеченности – один из индикаторов развития Федерации или отдельных субъектов РФ.

Бюджетная система РФ основана на принципах:

единства бюджетной системы РФ;

разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ;

самостоятельности бюджетов;

равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований;

полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

сбалансированности бюджета;

результативности и эффективности бюджетных средств;

общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

прозрачности (открытости);

достоверности бюджета;

адресности и целевого характера бюджетных средств;

подведомственности расходов бюджетов;

единства кассы.

Рассмотрим эти принципы более подробно.

Принцип единства означает единство бюджетного законодательства, принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов.

Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ означает закрепление доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов власти по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств.

Принцип самостоятельности бюджетов означает:

право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с налоговым законодательством РФ налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты;

право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из вышестоящих бюджетов);

недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов и др.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов региональных и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с бюджетным законодательством.

Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов означает, что все доходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах.

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов.

Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, за исключением случаев, предусмотренных бюджетным законодательством.

Принцип прозрачности (открытости) означает:

обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований;

обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований), процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа муниципального образования), либо между законодательным (представительным органом государственной власти (представительным органом муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией).

Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что бюджетополучатели вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

Распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств.

Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти РФ, субъекта РФ и местного самоуправления за пределами соответствующей территории, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством РФ.

Важную роль в нынешних условиях играет принцип единства бюджетной системы, призванный сохранить целостность бюджетной системы, при наличии относительно самостоятельных бюджетов. Одним из инструментов, обеспечивающих этот принцип, является бюджетная классификация, которая обеспечивает сопоставимость и систематизацию доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов всех уровней при составлении, рассмотрении и исполнении бюджетов.

Бюджетная классификация РФ является группировкой доходов, расходов бюджетов и источников финансирования дефицитов этих бюджетов с присвоением объектам классификации соответствующих кодов.

Бюджетная классификация РФ включает классификацию:

доходов бюджетов;

расходов бюджетов;

источников финансирования дефицитов бюджетов;

операций публично-правовых образований (классификация операций сектора государственного управления).

Необходимо отметить, что законодательные органы субъектов РФ и представительные органы местного самоуправления при утверждении соответствующих бюджетов вправе производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации, но при этом они не вправе нарушать общие принципы единства бюджетной классификации.

Вопросы для самопроверки

1. Что представляет собой бюджетная система РФ?

2. Сколько уровней в бюджетной системе РФ?

3. Где используются показатели консолидированного бюджета территории?

4. Перечислите и прокомментируйте принципы построения бюджетной системы России?

5. Каков состав бюджетной классификации?

Глава 3

Доходы бюджетов

В соответствии с законодательством РФ, под доходами бюджета понимаются поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета[11].

Доходы бюджетов состоят из следующих видов:

1) налоговые доходы – доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, а также пеней и штрафов по ним;

2) неналоговые доходы – доходы от использования и продажи имущества, от платных услуг бюджетных учреждений, от деятельности унитарных предприятий, средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, средства, полученные в возмещение вреда и ряд других источников;

3) безвозмездные поступления – межбюджетные трансферты из бюджетов других уровней, поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе, добровольные пожертвования.

В соответствии со ст. 47 Бюджетного кодекса РФ налоговые доходы бюджетов, неналоговые доходы бюджетов, а также безвозмездные поступления в бюджеты (за исключением субвенций) являются собственными доходами бюджетов.

Бюджеты различных уровней характеризуются, с одной стороны, едиными источниками (видами) доходов, с другой – определенной существенной спецификой формирования доходной базы.

Рассмотрим особенности формирования налоговых, неналоговых доходов и безвозмездных поступлений применительно к бюджетам различных уровней.

Особенности формирования налоговых доходов
бюджетов различных уровней

Таблица 2

Состав налоговых доходов бюджетов различных уровней*

Примечание. За исключением налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами.

Федеральные органы государственной власти имею право закреплять за региональными и местными бюджетами определенную часть доходов от федеральных налогов (устанавливать нормативы отчислений). Согласно данным табл. 2, в доходы региональных бюджетов поступают отчисления по следующим федеральным налогам: налог на прибыль организаций, акцизы, налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ), налог на доходы физических лиц (НДФЛ). В местные бюджеты согласно данным табл. 3 поступает от 10 до 30% федерального налога на доходы физических лиц.

Таблица 3

Нормативы зачисления доходов от основных федеральных налогов
в региональные бюджеты, %

Примечание. * – дополнительные особенности установлены в Бюджетном кодексе; ** – в зависимости от вида товаров, облагаемых акцизами; *** – в зависимости от вида полезных ископаемых или места их добычи.

Органы государственной власти субъектов РФ имеют право устанавливать нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных и/или региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ. Это не является обязанностью региональных органов власти, поэтому во многих субъектах РФ доходы от региональных налогов, а также от тех федеральных налогов, которые закреплены за бюджетами субъектов РФ, не передаются в местные бюджеты.

В табл. 4 приведен состав налоговых доходов местных бюджетов, установленный Бюджетным кодексом РФ.

Таблица 4

Нормативы зачисления налоговых доходов в местные бюджеты
по Бюджетному кодексу РФ

Таким образом, налоговые доходы зачисляются в соответствующий бюджет по нормативам, установленным бюджетным законодательством. Бюджеты различных уровней обладают существенными особенностями по составу и структуре налоговых доходов.

Особенности формирования неналоговых доходов
бюджетов различных уровней

Общим принципом зачисления неналоговых доходов (табл. 5) в определенный бюджет является статус объекта имущества, бюджетного учреждения или унитарного предприятия.

Наибольшее значение для бюджетов всех уровней имеют доходы от использования имущества, среди которых основную долю составляют доходы от арендной платы. Ставки последней устанавливаются решением органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления. Унитарные предприятия перечисляют в бюджет собственника часть прибыли после уплаты налогов; процент отчислений также устанавливается соответствующим органом власти или управления.

Таблица 5

Основные неналоговые доходы бюджетов бюджетной системы РФ

В составе неналоговых доходов федерального бюджета учитываются специфические источники поступлений (рис. 3)

Рис. 3. Исключительные элементы неналоговых доходов
федерального бюджета

Включение таможенных пошлин и сборов в состав неналоговых доходов федерального бюджета обусловлен изменениями бюджетного законодательства РФ. Норматив зачисления в федеральный бюджет прибыли Центрального Банка устанавливается федеральным законодательством.

Особенности формирования доходов
от безвозмездных перечислений
(для региональных и местных бюджетов)

Основным элементом в составе безвозмездных перечислений как вида доходов бюджетов являются межбюджетные трансферты, поступающие из бюджета вышестоящего уровня в бюджеты нижестоящих уровней. Они могут иметь вид дотаций, субвенций и субсидий.

Дотация – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основе.

Субвенция – межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам нижестоящего уровня бюджетной системы РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств, связанных с выполнением полномочий вышестоящего уровня власти.

Субсидия – межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам нижестоящего уровня бюджетной системы РФ в целях софинансирования расходных обязательств.

Установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета относится к компетенции федеральных органов государственной власти. Установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ и предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ относится к компетенции органов государственной власти субъектов РФ.

Межбюджетные трансферты поступают из вышестоящего бюджета в нижестоящие бюджеты в размерах, установленных законом о бюджете (Законом о федеральном бюджете – для региональных бюджетов; Законом о бюджете субъекта РФ – для местных бюджетов). В структуре бюджета одного уровня они отражаются как расходы, в структуре бюджетов другого уровня – как доходы (рис. 4, 5).

Дотации предоставляются в нижестоящие бюджеты при условии низкого уровня их бюджетной обеспеченности, которая не позволяет регионам и муниципальным образованиям выполнять установленный объем функций.

Рис. 4. Движение финансовых ресурсов из федерального бюджета
в региональные бюджеты

Рис. 5. Движение финансовых ресурсов из регионального бюджета
в местные бюджеты

В табл. 6 представлен перечень высокодотационных субъектов РФ и объемы дотаций из федерального бюджета по каждому из них на 2009–2011 гг.

Таблица 6

Высокодотационные субъекты РФ (расчет на 2009–2011 гг.)

Окончание табл. 6

Субвенции передаются в том случае, если нижестоящий уровень власти или управления выполняет часть функций, отнесенных к компетенции вышестоящего уровня власти (последний обязан компенсировать такие дополнительные затраты). Субсидии поступают в нижестоящие бюджеты при наличии совместных (долевых) направлений расходов двух и более уровней бюджетной системы, при этом вышестоящий бюджет передает нижестоящим бюджетам объем средств, равный его доле участия.

Таблица 7

Субвенции и субсидии в доходах региональных бюджетов

Принципиальной особенностью субвенций и субсидий является их конкретная целевая направленность, которая позволяет осуществлять финансовый контроль за использованием средств. Действующее законодательство РФ предусматривает значительные санкции за нецелевое использование субвенции и субсидий (возврат суммы нецелевого использования, наложение штрафа и т.д.).

В табл. 7 приведены примеры субвенций и субсидий, поступающих из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ.

Особенности формирования доходов
федерального бюджета с 2008 г.

Принципиальные изменения в области доходов федерального бюджета были разработаны Правительством РФ и утверждены в Бюджетном кодексе РФ. С 2008 г. доходы федерального бюджета группируются по их связи с экспортом природных углеводородов – нефти и газа – на нефтегазовые доходы и ненефтегазовые доходы.

В состав нефтегазовых доходов включаются налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефть, газ, газовый конденсат), вывозные таможенные пошлины на нефть и природный газ, вывозные таможенные пошлины на товары, выработанные из нефти.

Ненефтегазовые доходы (к которым относятся все источники доходов, не отнесенные к нефтегазовым доходам) направляются на покрытие расходов федерального бюджета в текущем году. На эти же цели направляется часть нефтегазовых доходов в виде нефтегазового трансферта.

Разница между величиной нефтегазовых доходов и нефтегазового трансферта образует сумму средств, распределяемую между резервным фондом и фондом национального благосостояния (рис. 6).

Резервный фонд создан с целью гарантии перечисления нефтегазового трансферта на финансирование расходов (в ситуации сокращения поступлений нефтегазовых доходов). Фонд национального благосостояния призван обеспечить сбалансированность бюджета Пенсионного фонда РФ и софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан.

Рис. 6. Нефтегазовые и ненефтегазовые доходы
федерального бюджета РФ и направления их использования

Основные показатели доходной части федерального бюджета РФ на 2009–2011 гг. (по утвержденному Закону о федеральном бюджете на 2009 г. и плановый период) представлены в табл. 8.

Таблица 8

Доходы федерального бюджета РФ в 2009–2011 гг., млрд р.

По данным табл. 8, можно сделать вывод, что преобладающими доходными источниками федерального бюджета являются косвенные налоги и таможенные пошлины. Последняя особенность ставит устойчивость федерального бюджета в части доходов в прямую зависимость от конъюнктуры мировых рынков.

Доходная база бюджетов субъектов РФ существенно зависит от состояния экономики субъектов РФ. Например, если регион обладает промышленным или торговым потенциалом, развитой дорожной сетью и иными факторами, обеспечивающими наличие существенной налоговой базы, в структуре доходов регионального бюджета будут преобладать прямые налоги от результатов деятельности предприятий и физических лиц – налог на прибыль и налог на доходы физических лиц (табл. 9). Если же регион имеет низкий уровень экономического развития, доходная часть бюджета будет, в основном, формироваться за счет дотаций из федерального бюджета. Роль налоговых доходов будет незначительна.

В табл. 9 приведены показатели доходной базы областного бюджета Свердловской области в 2009–2011 гг.

Таблица 9

Доходы областного бюджета Свердловской области
в 2009–2011 гг., млн р.

Особенностью доходной базы региональных бюджетов является незначительный объем поступлений от региональных налогов по сравнению с поступлениями по федеральным налогам. Также обращает на себя внимание существенная величина безвозмездных поступлений. Регионы, обладающие высоким уровнем бюджетной обеспеченности (в том числе Свердловская область), получают трансферты из федерального бюджета в виде субвенций и субсидий. Субъекты РФ, находящиеся в группе с недостаточным уровнем бюджетной обеспеченности, помимо целевых трансфертов, получают дотации.

Рассмотренные выше закономерности, проявляющиеся в доходах бюджетов субъектов РФ, характерны и для местных бюджетов. В муниципальных образованиях с высоким уровнем экономического развития наибольшие суммы доходов формируются за счет налога на доходы физических лиц и земельного налога. Если муниципалитет не обладает экономическим потенциалом, его доходы будут, в основном, формироваться за счет дотаций из регионального бюджета. Местные бюджеты также являются получателями субвенций и субсидий из вышестоящих бюджетов.

В табл. 10 представлены параметры доходной части бюджета муниципального образования «город Екатеринбург», имеющего статус городского округа, на 2009–2011 гг.

Таблица 10

Доходы бюджета
муниципального образования «город Екатеринбург»
в 2009–2011 гг., млн р.

Исходя из данных табл. 10, можно отметить, что роль местных налогов (земельного, налога на имущество физических лиц) в доходной части бюджета Екатеринбурга значительно ниже той роли, которую играют поступления от федерального налога на доходы физических лиц. Существенные поступления формируются за счет использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, и безвозмездных поступлений из вышестоящего – областного – бюджета. Необходимо уточнить, что рассмотренное муниципальное образование не получает дотации и является получателем только целевых трансфертов в виде субвенций и субсидий.

Вопросы для самопроверки

1. Все ли поступающие в бюджет средства относятся к доходам бюджета?

2. Могут ли доходы от федеральных налогов поступать в местные бюджеты, если эти нормативы федеральных налогов для местных бюджетов в Бюджетном кодексе РФ не установлены?

3. Какие федеральные налоги полностью поступают в доходы федерального бюджета?

4. По какому нормативу региональные налоги зачисляются в доходы бюджетов субъектов РФ?

5. Доходами какого бюджета является прибыль Центрального Банка РФ?

6. Кто должен быть собственником имущества, чтобы доходы от сдачи его в аренду поступали в местный бюджет?

7. В чем заключается разница между субвенциями и субсидиями?

8. Поясните, почему средства в виде дотаций, субвенций и субсидий могут быть одновременно элементом доходной части бюджета и элементом расходной части бюджета?

9. Может ли бюджет региона или муниципального образования являться получателем субвенций и субсидий, но не являться получателем дотаций?

10. Поясните разницу между нефтегазовыми и ненефтегазовыми доходами федерального бюджета РФ?

Глава 4

Расходы бюджетов

Под расходами бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом РФ понимаются выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета.

Бюджетное законодательство РФ, помимо термина «расходы», предполагает использование термина «расходные обязательства». Для формирования представления о связи этих понятий рассмотрим существующие виды обязательств (рис. 7).

Рис. 7. Расходные и бюджетные обязательства[12]

Расходные обязательства – это, по сути, закрепленная в определенном документе (законе, ином правовом акте, договоре и т.п.) обязанность Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования или определенного бюджетного учреждения предоставить средства из соответствующего бюджета. Совокупность расходных обязательств позволяет оценить общую сумму денежных средств, которой должен располагать бюджет для финансирования всех документально закрепленных обязательств.

Часть расходных обязательств предполагает четко установленный размер (в денежном выражении) или порядок определения такого размера (закрепленный в законе или ином правовом документе). Такие расходные обязательства получили статус публичных обязательств. В составе последних, в свою очередь, были выделены публичные нормативные расходные обязательства – публичные обязательства перед физическим лицом, подлежащие исполнению в денежной форме в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный порядок его индексации.

В условиях, когда часть расходных обязательств не финансируется в очередном финансовом году, следует оперировать понятием «бюджетные обязательства». Под ними понимаются расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году.

Для целей бюджетного планирования во введенной в Бюджетный кодекс ст. 174.2. «Планирование бюджетных ассигнований» установлено требование о планировании бюджетных ассигнований раздельно в отношении действующих и вновь принимаемых обязательств (рис. 8).

Рис. 8. Группировка расходных обязательств
по возможности их изменения

Действующие расходные обязательства – обязательства, которые будут действовать в определенном объеме, статусе и размере в текущем финансовом году, в очередном финансовом году или в плановом периоде, т.е. эта часть обязательств фактически на конкретный период зафиксирована на определенном уровне. Вновь принимаемые обязательства – обязательства, которые в текущем финансовом году, в очередном финансовом году или в плановом периоде будут устанавливаться или изменяться.

Таким образом, если рассматривать понятие «расходы бюджета» как сумму денежных средств, направляемых на финансирование задач и функций органов власти и управления, то оно аналогично, по сути, понятию «бюджетные обязательства».

Статья 69 Бюджетного кодекса РФ устанавливает следующие виды бюджетных ассигнований:

на оказание государственных (муниципальных) услуг;

на социальное обеспечение населения;

трансферты населению на реализацию обязательных выплат;

на предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями;

на предоставление субсидий юридическим лицам;

на предоставление межбюджетных трансфертов;

ассигнования на обслуживание государственного (муниципального) долга.

Классификация расходов бюджетов включает следующие разделы: