Институциональный подход к государственному управлению

       Теоретические исследования подтверждают, что достижение координации поведения взаимозависимых агентов и эффективности – дорогостоящий процесс, сопровождающийся трансформационными и трансакционными издержками. К трансакционным издержкам макроуровня часто относят издержки государственного вмешательства; информационные издержки, необходимые для выбора государственной экономической политики и эффективного ее осуществления; издержки поиска ренты как издержки изменения структуры прав собственности.

       Иногда ошибочно сравнивается идеальный рынок без учета трансакционных издержек и реальное государство, несущее эти издержки, или реальный рынок с идеализированным централизованным планированием. В действительности и государственное вмешательство, и рыночные трансакции дорогостоящи, поэтому учитывать нужно трансакционные издержки рыночного распределения ресурсов и трансакционные издержки распределения через государственное вмешательство. Таким образом, наиболее целесообразной формой нормативного анализа является детальное сравнение относительно специфических организационных альтернатив.

       Возникает вопрос: может ли государство как один из главных институтов общества достигнуть той же эффективности, что и рынок, но с более низкими издержками? Рассмотрим меры государства в этом направлении.

1. Установление хорошо определенной системы прав собственности и эффективное приведение ее в исполнение. Это ведет к экономии трансакционных издержек, так как иначе агенты тратили бы значительные ресурсы на решение проблемы внешних эффектов. Законное использование насилия позволяет государству осуществить эти действия наиболее продуктивно;

2. Уменьшение макроэкономической нестабильности путем управления совокупным спросом. Повышенная макроэкономическая нестабильность приведет агентов с ограниченной рациональностью к дополнительным затратам ресурсов на создание условий, которые будут способствовать рациональным действиям. Примерами таких действий является заключение долгосрочных контрактов, хеджирование, наличие запасов и т.п. Уменьшение нестабильности может привести к уменьшению трансакционных издержек в экономике;

3. Решение проблем координации действий. Провал координации может происходить из-за недостатка коммуникации или информации, когда принимающий решение индивид не осведомлен о том, к каким выводам пришли другие, или просто не знает возможных способов решения проблем.

       Государство может уменьшить трансакционные издержки разными способами. Оно может изменить институциональную структуру общества, обеспечить юридическую основу для организации агентов в широкие организации и уменьшить количество необходимых переговоров.

       Государство может влиять на систему образования и средства массовой информации, чтобы выработать национальную идеологию или систему ценностей, что поможет уменьшить издержки переговоров и обмена информацией. Считается, что гомогенным обществом, подобным Японии или Корее, легче управлять, чем гетерогенным, подобным Индии. Всем известно, какую важную роль играла единая идеология в Советском Союзе. Государство может обеспечивать фокальную точку (или консенсус), благодаря которой могут быть скоординированы решения. Хороший пример этого – японская и французская практика индикативного планирования, позволяющая видеть ориентиры развития экономики и стимулирующая предпринимателей в направлении достижения заявленных целей.

       Информационные издержки могут быть уменьшены путем внесения изменений в организационную структуру бюрократии и систему ценностей, поддерживаемую обществом. Издержки поиска ренты могут быть снижены через изменения в правилах политической конкуренции и инструментах государственного вмешательства. Таким образом, государство может решить проблему координации с более низкими трансакционными издержками, чем рынок и другие институты. Установление эффективной системы прав собственности, макроэкономической стабильности, организация индивидов в широкие (охватывающие) группы, выработка национальной идеологии и индикативное планирование – примеры институциональной деятельности государства.

       Под экономической политикой в целом понимается проводимая государством генеральная линия экономических действий, воплощаемая в совокупности мер, посредством которых достигаются намечаемые социально-экономические цели. Обычно выделяются административные и экономические методы государственного воздействия на экономику. В широком смысле вся государственная политика институциональна, а методы воздействия имеют организационно-институциональную форму. В узком смысле предлагается выделять институциональные методы регулирования, к которым относится:

1.    Формирование исполнительных структур государственной власти, реализующих цели правительства;

2.    Управление объектами государственной собственности;

3.    Подготовка экономических прогнозов и программ;

4.    Поддержка исследовательских центров, институтов экономической информации, торгово-промышленных палат, экономических союзов и т.п.;

5.    Обеспечение функционирования институтов консультантов, экспертных советов по проблемам экономики;

6.    Правовая и информационная поддержка предпринимательских и профессиональных союзов;

7.    Участие в экономической интеграции, международных встречах и других мероприятиях.

       Чтобы уточнить сущность и направления институциональной политики (или политики институционального обустройства), целесообразно вспомнить идеи основоположников социального рыночного хозяйства (СРХ) или германских неолибералов. Как отмечает В. Ванберг, теоретики этого направления считали, что «здоровая экономическая политика должна быть прежде всего политикой порядка, направленной на создание правовой и институциональной структур». Ясно, что под политикой порядка понимается институциональная политика. Неолибералы подчеркивали особую роль государства в создании институциональной структуры и считали, что конкуренция не может работать автоматически, если государство устанавливает только определенные права собственности и воздерживается от любого вмешательства. Конкурентный порядок требует проведения институциональной политики, т.е. политики, базирующейся на соответствующей структуре правил и институтов.       Неолибералы рассматривали СРХ как экономический, социальный и политический порядок, особенно выделяя социальную политику, стоящую вне конкурентного механизма. Согласно

       В. Ойкену, социальная политика должна стать подчиненной составляющей частью институциональной политики, которая в рамках институциональной структуры работает эффективнее, чем посредством прямого вмешательства в рыночный процесс. Такая политика может являться механизмом, образующим консенсус.

       Целью институциональной политики нельзя считать создание институтов ради институтов, она должна быть направлена в конечном счете на обеспечение социально-экономической эффективности, раскрытие всех возможностей экономического потенциала общества для достижения приемлемого уровня благосостояния. Для достижения этой цели институциональная политика должна включать целый спектр направлений, обеспечивающих преодоление противоречий между экономическими интересами агентов и достижение консенсуса. Она должна быть связана с формированием и развитием современных институтов, включая установление прав собственности и правил контрактации, адекватных природно-технологическому базису общества и способствующих развитию его потенциала. Значит, институциональная политика должна включать политику в области образования населения, политику, направленную на создание и распространение информации и знаний, создание институтов науки и структур, связанных с развитием базовых для данного общества отраслей.

       Институциональная политика должна быть связана с элиминированием провалов рынка, включая антимонопольную политику, содействие мелкому и среднему бизнесу, законодательство о банкротстве, патентах, налогах и т.д. С другой стороны, она должна быть направлена на элиминирование провалов государства, в том числе на изменения в структуре государственной власти, законов о государственной службе, системы переобучения лиц, принимающих решения и др. К институциональной политике необходимо отнести макроэкономическое прогнозирование и индикативное планирование, ориентирующее частные интересы в направлении достижения общественного интереса. Большое значение имеет политика, обеспечивающая внутреннюю стабильность, что связано с формированием фискальной и денежной конституции, а также формирование институтов открытой экономики с учетом вопросов экономической безопасности. Нельзя не сказать о важной роли институтов культуры, формирующих новую систему предпочтений и мотивов поведения, социопсихологических  факторов как движущих сил общественной эволюции.

       При реализации экономической политики любого типа, особенно в переходной экономике, целесообразно принимать во внимание такую интегральную характеристику, как уровень управляемости. Под управляемостью экономики понимается, вопервых, способность и возможность государства формулировать осуществимые цели и адекватные управляющие сигналы, обеспечивающие движение к этим целям; во-вторых, исполняемость принятых решений внутри системы государственного управления экономикой; в-третьих, исполняемость решений, совместно принятых экономическими агентами.