Минимизация отрицательных и поощрение положительных экстерналий

Согласно теореме Коуза, если трансакционные издержки равны нулю или пренебрежимо малы, то вне зависимости от первоначальной (исход­ной) спецификации прав собственности их окончательное распределение Парето - эффективно. Если условия теоремы Коуза соблюдаются, можно минимизировать внешние эффекты без вмешательства государства. Но что делать, когда условия теоремы Коуза нарушаются? Очевидно, что необхо­димым становится вмешательство государства.

Существуют два основных способа минимизации отрицательных эк-стерналий.

Первый способ - принятые административных мер по отношению к тем, чья деятельность вызывает отрицательные экстерналий. На государ­ство возлагается осуществление контроля за деятельностью, порождающей отрицательные внешние эффекты с применением административно-коман­дных мер, штрафных санкций, рыночных лицензий на выброс отходов до определенного уровня загрязнения окружающей среды и т. д.

Последний из перечисленных способов ограничения государством отри­цательных экстерналий стал основой образования рынка прав на причине­ние внешних издержек. Другими словами, государство административны­ми мерами способствует созданию рыночных механизмов борьбы с отри­цательными внешними эффектами.

Государственные лицензии на сброс отходов выступают объектом куп­ли-продажи на этом своеобразном рынке. Загрязнители, купившие такие ли­цензии, но сократившие на период их действия вредные выбросы, могут оста­ток по лицензии продать на рынке, а если они полностью перестают сбрасы­вать отходы, то могут продать лицензию тем, кто не укладывается в разрешен­ные нормы выброса. На практике, например, в США, уже несколько лет действует рынок квот на выбросы двуокиси серы, провоцирующей кислот­ные дожди. В результате загрязнение атмосферы удалось снизить на 40%.

Такая практика зачастую подвергается критике из-за невозможности точного измерения издержек от загрязнения, которые несут другие пред­приятия, а также граждане. Возникают также споры вокруг экономической политики, основанной на признании прав на внешние эффекты. В эконо­мической литературе подчеркиваются трудности внедрения в хозяйствен-

338

Глава Г

ную жизнь высокоэффективных средств и методов контроля за состоянием окружающей среды и утилизации отходов производства. И, тем не менее, формирование государством рынка прав на загрязнение может способство­вать если не полному уничтожению отрицательных внешних эффектов (что вряд ли возможно), то, по крайней мере, их минимизации.

Помимо установления норм и применения запретов, т. е. помимо пря­мого административного вмешательства с целью минимизации отрицатель­ных экстерналий, государство использует и другой способ - косвенный ме­тод борьбы с отрицательными экстерналиями через налоговую сферу. Суть его заключается в том, что производители, являющиеся основными виновниками отрицательных внешних эффектов, облагаются налогами, что заставляет их в определенном смысле менять свое поведение.

Кроме отрицательных экстерналий, как нам известно, существуют и положительные экстерналий, когда выгоду получает не только непосред­ственный потребитель данного блага_г но и «третьи лица». Под «третьими лицами» здесь, как правило, понимается общество в целом.

Государство поощряет деятельность, порождающую положительные эк-стерналий. В этих целях проводится субсидирование производителей или потребителей положительных экстерналий. Предоставляется ли субсидия потребителю (он сможет платить более высокую цену за пользование по­ложительными экстерналиями) или производителю (снижаются его издер­жки), в любом случае это ведет к увеличению потребления блага. Как пра­вило, государство стремится предоставить субсидию тому, у кого большая эластичность спроса по доходам, так как чувствительность спроса на блага после субсидии будет выше. Государство субсидирует здравоохранение, образование, различные благотворительные программы, поскольку от реа­лизации мероприятий в этих сферах выигрывают не только непосредствен­ные получатели блага, но и общество в целом: ведь чем больше здоровых, образованных и культурных людей будет в обществе, тем меньше трансак-ционные издержки координации деятельности между людьми. Следова­тельно, при прочих равных условиях, тем больше предпосылок для эконо­мического роста имеет такое общество.

Пресечение асимметричной информации

Мы уже говорили о понятии асимметричности информации в гл. 8 и о еенегативных последствиях. Нам известно и такое явление, как неблагоп­риятный отбор. Те, кто пытается застраховать, например, свое здоровье, обладают большей информацией, чем те, кто предоставляет услуги страхо­вания. В связи с этим из-за асимметричной информации частные страхо­вые компании могут отказаться страховать отдельные виды рисков, и тогда этим занимается государство.

Роль государства в рыночной экономике

339

Государство может сглаживать асимметричность информации путем контроля за качеством товаров и услуг, распространения нужных потреби­телям сведений, препятствуя распространению вводящей в заблуждение рекламы и т. д. Большое значение имеет законодательство в сфере защиты прав потребителей. Принимаются серьезные санкции против продажи не­качественных товаров, предоставления ложной информации о деятельнос­ти фирм и т. д. Государство, предоставляя потребителям информацию о качестве товаров, о степени риска в сферах инвестирования и страхования и т. п., создает тем самым общественное благо (информацию), которой бес­платно пользуются все экономические субъекты.

Зашита конкуренции

Монополизация экономики имеет ряд негативных последствий: возни­кает дефицит (недопроизводство) благ, завышение цен, средние издержки не достигают минимума, появляется «мертвый убыток». С помощью ис­ключительно рыночных методов невозможно решить проблему монополи­зации. Борьба с монополизацией, защита конкуренции - задача государства. В экономически развитых странах разработано антимонопольное законода­тельство, ограничивающее элемент недобросовестного соперничества. Подробнее об антимонопольном законодательстве см. гл. 7.

Сглаживаниемакроэкономических колебаний

Явление цикличности, свойственное рынку, порождает массу экономи­ческих проблем. Преодолеть эти проблемы чисто рыночными способами не представляется возможным. Поэтому антициклическая политика также яв­ляется прерогативой государства (см. подробнее гл. 19).

Политика поддержания доходов

Это - особый пункт. Неравенство в распределении доходов, строго го­воря, нельзя назвать фиаско рынка, и оно вполне сочетается с Парето -эффективностью, как это было показано в гл. 15. Но с нормативной точки зрения слишком большое неравенство считается несправедливым и ведет к социальной нестабильности. Поэтому государство перераспределяет наци­ональный доход и осуществляет социальную политику поддержания наи­менее обеспеченных членов общества (см. подробнее гл. 24).

Помимо компенсации фиаско рынка, государство выполняет и такую важнейшую задачу, как правовое обеспечение функционирования ры­ночного механизма.

Рынок представляет собой систему добровольного обмена. Нужно обес­печить эту добровольность, т. е. создать правовые рамки, ограждающие экономических субъектов от насилия (обман, кражи, вымогательство). В связи с этим напомним, что под государством в широком смысле слова

22*

340

Глава 17

подразумевается «набор институтов, располагающих средствами законного принуждения, которые используются на определенной территории и в отно­шении ее населения, обозначаемого термином «общество».¹ (Курсив авт.)

На государство возлагается серьезная задача - защита прав производи­телей и потребителей, действующих на рынке. В этом случае мы вновь ви­дим пример того, как деятельность государства экономит трансакционные издержки. Конечно, можно представить себе, что каждый продавец или покупатель создают на частной основе собственную системы защиты сво­их прав собственности. Примером такого решения во многих отношениях является переходная экономика России, когда не только мелкие лавочки, но и довольно солидные фирмы прибегают к помощи различных «крыш», «братвы» и прочих криминальных группировок. Сам факт их существова­ния говорит о том, что государство плохо справляется с задачей охраны прав собственности. Но суммарные трансакционные издержки такой част­ной системы защиты прав очень велики. Как отмечал видный английский социолог Карл Поппер «... промышленное общество, основанное на рыноч­ных отношениях и предлагающее значительную свободу выбора, немысли­мо без правовой системы, без власти закона».²

Итак, прежде всего, государство должно обеспечивать право частной собственности. Хозяйствующий агент, не уверенный в неприкосновеннос­ти своей собственности, будет опасаться ее отчуждения и ограничения сво­его права на нее, и не сможет функционировать как эффективный собствен­ник. Поэтому необходимо наличие законодательства, обеспечивающего спецификацию прав собственности.

Государство разрабатывает законы относительно защиты интеллектуаль­ной собственности, деятельности банковской сферы и других областей эко­номической жизни. Наконец, уголовное законодательство, направленное против краж, насилия, убийств, создает более стабильную ситуацию в стра­не и также улучшает функционирование рынка.

Таким образом, государство приходит на помощь рынку в тех сферах, где рынок терпит фиаско. Но каков механизм принятия решений правитель­ством? Как выявляются общественные предпочтения и осуществляется кол­лективный выбор? На эти вопросы отвечает теория общественного выбора.

§ 2. Теория общественного выбора

Теория общественного выбора сформировалась в качестве самостоя­тельного направления в экономической науке в конце 1960-х гг.Ее рожде-¹ Отчет о мировом развитии 1997. Государство в меняющемся мире. Публикация Всемир­ного банка. М., «Прайм -ТАСС». С. 25.

² Поппер К. Открытое общество и его враги. М., 1992. T.I. C.8.

Роль государства в рыночной экономике

341

ние было во многом подготовлено работами американского экономиста Кеннета Эрроу и шотландского экономиста Дункана Блэка¹, которые разви­вали математический подход к экономической теории. Вместе с тем, они ставили своей задачей применение принципов экономического анализа (из­держки - выгоды) к процессам принятия политических и экономических решений правительством. Это направление развивалось в дальнейшем в тесной связи с неоклассическими и неоинституциональными моделями.

Основной предмет теории общественного выбора - исследование взаимозависимости политических и экономических явлений.В рамках этой теории исследуется механизм принятия политиками макроэкономи­ческих решений. Поэтому нередко можно увидеть в западных экономичес­ких словарях термин «политическая экономия» или «новая политическая экономия» как синонимы теории общественного выбора.

Характерные вопросы, рассматриваемые теорией общественного выбо­ра - государственные финансы, процедуры голосования, процессы приня­тия правительственных решений, деятельность так называемых групп дав­ления и т. п. В числе ее ведущих представителей - лауреат Нобелевской премии по экономике и автор таких работ, как «Демократия в дефиците» (1977), «Расчет согласия» (1962), «Основание правил» (1985), «Границы свободы» (1975)^э, американский экономист Джеймс Бьюкенен, видные представители современного институционализма Дуглас Норт, Манкур Ол-сон и др. В США издается специальный журнал «Public Choice» («Обще­ственный выбор»), что говорит о распространении влияния этой теории.

Дж.Бьюкенен высказывал предположение о том, что принцип рацио­нального экономического поведения применим и при исследовании поли­тических процессов. Сама политическая сфера рассматривается как разно­видность рынка, но в данном случае политического. Это означает, что че­ловек, занявший государственную должность, не обязательно будет руко­водствоваться исключительно соображениями общественного благополу­чия и проведения в жизнь решений, отражающих мнение всех его избира­телей. Так, если обычный рядовой потребитель заинтересован в максими­зации полезности, бизнесмен - в максимизации прибыли, то и представи­тель государственных органов будет стремиться к максимизации своей ча­стной выгоды. А эта выгода состоит в реализации желания быть переизб­ранным, получить как можно больше голосов на выборах. Как отмечал Людвиг фон Мизес, известный представитель неолиберлизма, «... в управ­лении государственными учреждениями приходится использовать принци­пы, совершенно отличные от тех, которые применяются в системе, ориен-' Arrow, Kenneth J. Social Choice and Individual Values. New York: Wiley, 1951; Black, Duncan, Theory of Committees and Electons. Cambridge: Cambridge University Press, 1958.

² Первые три работы написаны в соавторстве с Р.Вагнером, Г.Туллоком и Г.Бренаном соот­ветственно.

342

Глава 17

тированной на прибыль... Бюрократическое управление- это метод, при­меняемый при ведении административных дел, результаты которых не име­ют денежной ценности на рынке».¹ В этой ситуации не всякое решение, принятое государственными органами, например, законодателями, будет оптимальным с экономической точки зрения. Ведь законодатели - живые люди, и в процессе принятия политических решений их частные интересы будут непременно ими учитываться. Американский экономист П.Хейне приводит занимательный график (рис. 17.2), иллюстрирующий принцип ра­ционального экономического поведения государственного деятеля:²

Рис. 17.2. Рациональное экономическое поведение государственного деятеля

В шутливой форме на этом графике отражена важнейшая идея теорети­ков общественного выбора: государственное должностное лицо так же, как и другие субъекты рыночной экономики, стремится уравнять свои личные предельные издержки и предельные выгоды, или МС должны быть равны MR. Общественные же интересы не обязательно могут при этом прини­маться во внимание.

Особенность подхода теории общественного выбора к политическим процессам заключается в том, что частный интерес рассматривается как основной побудительный мотив не только в повседневной жизни и в биз­несе, но и в общественной жизни. Любое решение, принимаемое обще­ством, зависит от экономических оценок участников голосования своих зат­рат и выгод в связи с его реализацией. Важнейшие решения, которые дол­жны принимать правительственные организации, связаны с производством

¹ Мизсс Л. Бюрократия. Запланированный хаос. Антикапиталистическая ментальность.
М., 1993. С. 42.

² Хейне П. Экономический образ мышления. М., 1991. С. 433.

Роль государства в рыночной экономике

343

общественных благ, о чем уже шла речь в § 1. Политическая система, в ус­ловиях которой принимаются решения, может быть организована в демок­ратических странах в виде прямойи представительной демократии.

Прямая демократияпредполагает, что каждый налогоплательщик по закону имеет возможность проголосовать по любому конкретному вопро­су. В современных странах с развитым рыночным хозяйством осуществля­ется практика не прямой, а представительной демократии:все, имеющие право голоса, периодически избирают своих представителей в законода­тельные органы, а уже избранные законодатели проводят в жизнь те или иные решения, в том числе, связанные с финансированием общественных благ, предоставлением субсидий, введением таможенных тарифов и т. п.

Представители теории общественного выбора акцентировали внимание на том, что даже в условиях такой демократической процедуры, как приня­тие решений простым большинством голосов, возможны неэффективные с точки зрения общества результаты выбора.

Рассмотрим пример принятия решения о производстве товара коллек­тивного пользования, или общественного блага, - дорожных знаков в горо­де N. В условиях прямой демократии возможны следующие ситуации.

Предположим, что существуют три группы населения (см. табл. 17.1 ): А, В, С, из которых лица, входящие в группу А, получают от данного ме­роприятия наибольшую индивидуальную предельную выгоду, так как они чаще других пользуются автомобилем, за ними следуют представители груп­пы В, и, наконец, наименьшую предельную выгоду получают лица из группы С, которые вообще не имеют личных автомобилей и участвуют в уличном дви­жении лишь как пешеходы. При этом общественная предельная выгода опре­деляется как сумма индивидуальных предельных выгод (суммирование цифр по строке в столбце 4 равно соответствующей цифре в столбце 3).

Предельные издержки для каждого дополнительного дорожного знака одни и те же - 50 ед.

Для общества оптимальный объем производства - четыре знака (рис. 17.3 ). Но за какое количество будут голосовать наши жители?

Это зависит от соотношения затрат и выгод. Здесь возможны три слу­чая (I, II, III).

I. Если затраты распределяются в той же пропорции, что и выгоды, то голосование приведет к идеальному результату. Все группы будут голосо­вать за установление четырех знаков, поскольку в таком случае их предель­ные выгоды будут равны предельным затратам (издержкам).

Но, скорее всего, такой идеальной ситуации не будет. Возможны два вида отклонений.

П. Если затраты распределяются поровну между группами (каждая группа платит по 1/3 от 50, т. е. 16,6 ед., а выгоды - в заданной пропорции, т. е. неравномерно), картина будет иная. Такие затраты превышают пре­дельную выгоду группы С даже при установлении второго знака (16,6 >

344                                                                                                                              Глава 17

Таблица 17.1