Державний кредит і державний борг

Програмні питання:

7.1 Сутність державного кредиту

7.2 Сутність, види та джерела фінансування дефіциту бюджету

7.3 Державний борг (с.в.)

7.4 Боргова політика держави. Управління державним боргом

7.5 Центральні органи влади України в управлінні державним боргом

7.1

При розгляді попередніх тем, ми встановили, що однією із функцій фінансової системи, яка функціонує в національній економіці, є можливість кредитування. Широко, під кредитуванням розуміється форма фінансового забезпечення витрат з боку суб'єктів господарської діяльності, закладів, установ, органів державної влади за рахунок залучених вільних коштів на засадах, по-перше, платності за користування цими коштами, по-друге, строковості такого користування і, по-третє, повернення цих коштів після закінчення оговореного терміну користування. Виконання цих умов означає, що кредит надається тільки такому користувачеві, який здатний забезпечити ефективне економічне його використання. Тобто в кінці оговореного терміну, внаслідок використання кредиту, користувачу необхідно отримати фінансовий результат, достатній не тільки для забезпечення умов кредитування а ще й отримання доходу.

Держава для фінансування своїх видатків також може залучати вільні кошти домогосподарств, підприємницьких структур, які стають, у цьому разі, кредиторами. В окремих випадках, зокрема у сфері міжнародних фінансів, а також при необхідності підтримки окремих національних пріоритетних програм, кредитором може виступати і держава.

Широко під державним кредитом розуміють фінансові інструменти, пов'язані із наданням бюджетних коштів на відповідних умовах для потреб реалізації пріоритетних національних програм, гарантуванням поверненості коштів (роль держави як гаранта) при отриманні окремими державними підприємствами, установами кредитів на виконання важливих національних проектів, а також залученням коштів на відповідних умовах на потреби фінансування бюджетного дефіциту.

Переважний зміст сфери державного кредиту визначає залучення державою коштів на потреби фінансування дефіциту державного бюджету. Такі запозичення можуть відбуватись як на внутрішньому, так і на зовнішніх фінансових ринках. Особливістю є те, що джерелом повернення запозичених коштів і сплати відповідних відсотків є доходи бюджету. Це означає, що державні запозичення передбачають ефективне використання коштів, причому виключно у державному секторі економіки. Внаслідок їх використання доходи бюджету повинні достатньо зрости для повернення отриманого кредиту та зменшення дефіциту бюджету.

Існування можливості держави в необхідних випадках залучати кошти для забезпечення своїх потреб, неминуче супроводжується формуванням певного обсягу непогашених поточних зобов'язань. Крім цього, як зазначалось, держава може виступати й у ролі гаранта при отриманні окремими державними підприємствами, установами, кредитів на виконання важливих національних проектів (прикладом може бути закупівля для національної економіки газу національною акціонерною компанією «Нафтогаз України»). У випадку, якщо ці підприємства, установи з певних обставин не в змозі вчасно віддати кредит, держава, як гарант, повинна виплачувати необхідні кошти із доходів бюджету. Все це сукупно призводить до появи державного боргу. Державний борг– це загальна на поточний момент сума зобов'язань з державних позик та наданих державних гарантій.Окремі дослідники додатково вводять поняття державної заборгованості. Вони означують її як загальну величину суми обсягу державного боргу та обсягу всіх інших видів пролонгованих державних виплат та компенсацій.

7.2

Як часто показує світова практика, бюджет із видатками, які рівні доходам, виявляється неефективним щодо забезпечення стабільного економічного зростання та уникнення циклічності в розвитку національної економіки. Тому, багатьма державами існуючу недосконалість стараються усунути шляхом управління економічними процесами, зокрема через використання інструменту фінансування частини видатків бюджету за рахунок залучення заощаджень від суб'єктів приватного сектора. Перевищення доходів над видатками бюджету, яке у цьому разі має місце, називається дефіцитом бюджету, протилежна ситуація називається профіцитом бюджету. В науковій літературі термін «дефіцит бюджету» закріпився як характеристика співвідношення між доходами та видатками і часто ототожнюється із терміном "сальдо бюджету".

Дефіцит бюджету за своєю сутністю мас двояку природу: з одного боку, це різниця між традиційними доходами та витратами, з іншого – це сума заощаджень суб'єктів внутрішнього приватного сектора, та нерезидентів, що залучаються державою для фінансування незабезпечених доходами видатків. Форма та спосіб залучення капіталу, а також вид інституційного сектора економіки, чий капітал залучається на фінансування дефіциту бюджету, мають при однаковому дефіциті бюджету різні економічні наслідки. Тому джерела фінансування дефіциту поділяють на:

· внутрішні (їх надають інші органи державного управління; центральний банк; депозитні та недепозитні фінансові установи; нефінансові установи; домогосподарства);

· зовнішні (їх надають органи державного управління; міжнародні організації; фінансові установи, що не є міжнародними організаціями; інші нерезиденти);

· інші (у випадку касового виконання бюджету фінансування дефіциту бюджету може здійснюватись за рахунок касових залишків утворених в минулому році; надходжень від приватизації тощо).Особливістю касового методу виконання бюджету є те, що усі операції фіксуються в момент виникнення права на отримання платежу чи зобов'язання щодо його здійснення. У цьому разі можливе утворення «технічних» джерел фінансування дефіциту бюджету, зокрема за рахунок залишку коштів на бюджетних рахунках, покриття дефіциту за рахунок зміни валютних курсів і т.д.

У міжнародній практиці переважно використовуються два шляхи розмежування внутрішніх та зовнішніх запозичень: за ознакою резидентності інвестора та за валютою здійснення запозичення. Ознака резидентності використовується як методологічна основа Міжнародним валютним фондом, Світовим банком, Базельським комітетом міжнародних розрахунків та більшістю розвинутих країн світу. Натомість валютна ознака при розподілі запозичень на внутрішні і зовнішні використовується досить рідко, зокрема в Австралії, Франції, Бельгії та практично всіма країнами, що не належать до розвинутих.

В окремих випадках, при відсутності інших можливостей, як джерело фінансування дефіциту бюджету уряди використовують емісійне фінансування, яке залучається від центрального банку (сеньйораж). Емісійне джерело формально не є частиною внутрішніх заощаджень приватного сектора, однак воно впливає на їх реальну вартість внаслідок підсилення інфляції і, фактично, здійснюється за рахунок заощаджень приватного сектора внаслідок їх знецінення. На відміну від інших джерел фінансування, емісійне фінансування не має добровільного характеру. У більшості країн світу існують законодавчо встановлені норми, які забороняють центральному банку здійснювати подібне фінансування дефіциту бюджету. Однак на практиці існує достатньо способів, щоб обійти ці заборони. Серед них: збільшення обсягів перевищення доходів над витратами центрального банку, що не пов'язані з цілями грошово-кредитної політики і спрямовуються в дохідну частину бюджету; проведення центральним банком квазіфіскальних операцій; неформальні тристоронні угоди між урядом, центральним банком та визначеним комерційним банком щодо рефінансування центральним банком такого банку під заставу придбаних в уряду державних цінних паперів.

Як бачимо, спільною рисою усіх джерел фінансування дефіциту бюджету, окрім емісійного, є те що вони є фінансовими заощадженнями приватного сектора економіки, та нерезидентів, що сформувалися після першого розподілу валової доданої вартості (заробітна плата, дохід від власності та прибуток) та перерозподілу за допомогою фіскального механізму, і акумулюються державою на певних умовах. Ще однією особливістю цих надходжень є їх добровільний характер на відміну від, наприклад, податкових надходжень. При цьому, інші умови залучення цих активів можуть суттєво різнитися: у випадку запозичень у приватного сектора основними умовами є поворотність і платність; у випадку приватизаційних надходжень - умовою є обмін цих фінансових активів на реальні.

Таким чином, дефіцит бюджету– це обсяг бюджетних видатків, здійснених за рахунок внутрішніх і зовнішніх фінансових заощаджень інших секторів економіки в тому числі і міжнародної, акумульованих урядом на добровільних засадах протягом поточного чи минулих періодів та, у виняткових випадках, за рахунок обсягу первинної емісії центрального банку.

Крім традиційного показника дефіциту бюджету для більш повної характеристики фінансової збалансованості державних фінансів використовуються й інші показники. Основними з них є такі.

1. Чистий поточний баланс – обсяг операцій, в результаті яких змінюється вартість активів уряду.

2. Первинне сальдо – різниця між доходами та видатками бюджету за мінусом виплати відсотків за обслуговування існуючого боргу. Визначається з метою виявлення впливу здійснюваного фінансування дефіциту бюджету на економічних агентів, які не є кредиторами держави, тобто на реальний сектор економіки.

3. Валові заощадження – різниця між поточними доходами та видатками бюджету за мінусом чистих капітальних трансфертів, в обсяг яких включаються чисті капітальні гранти і податки на капітал.

4. Скоригований дефіцит бюджету – різниця між доходами та видатками бюджету із якої виключені всі або деякі гранти, крупні і рідкісні, неперіодичні операції, які можуть викривити бюджетний аналіз та реальну фіскальну позицію уряду.

Окремими авторами виділяється активний та пасивний дефіцит бюджету. Активний дефіцит бюджету– та частина дефіциту бюджету, фінансування якої здійснюється для забезпечення інвестиційних потреб національної економіки, пасивний– на покриття поточних видатків (соціальні трансферти, виплата зарплати у бюджетній сфері тощо).

Окремі дослідники вивчали дефіцит бюджету в контексті фаз зростання національної економіки, ними приводиться класифікація дефіциту залежно від чинників, що його зумовлюють. Так дефіцит бюджету, який відображає різницю між поточними державними витратами, скоригованими на зміну обсягу допомоги з безробіття і доходами, які надійшли б до бюджету за умови збереження потенційного обсягу виробництва та незмінної податкової системи, називають структурним дефіцитом. Різниця між фактично спостережуваним дефіцитом і структурним дефіцитом є показником циклічного дефіциту бюджету. Виникнення останнього зумовлене дією автоматичних стабілізаторів законодавчо вмонтованих у бюджетно-податкове законодавство. Чим вища частка еластичних податків у структурі доходів бюджету і більші розміри допомоги з безробіття, тим більшими є коливання циклічної складової сальдо бюджету.

Дефіцит бюджету є багатогранним інструментом, при його фінансуванні використовуються об'єктивні ринкові закони щодо мобілізації фінансових ресурсів. Створюваний дефіцит дозволяє здійснювати пріоритетну державну політику з додаткового стимулювання внутрішнього сукупного попиту у визначених сферах та визначений момент, навіть якщо це не дозволяють наявні доходи бюджету, але є обґрунтовані підстави вважати, що майбутні фінансові ресурси будуть достатніми для повернення запозичень.

7.4

Найбільш пріоритетним завданням реалізації фінансової політики держави є забезпечення ефективного механізму управління державним боргом. Його метою є отримання найкращого результату від вкладення позичених урядом коштів.

Управління державним боргом– сукупність державних заходів з визначення умов залучення коштів, їх розміщення і повернення, забезпечення необхідної платоспроможності держави. Такі державні заходи передбачають підготовку до випуску і розміщення державних цінних паперів, регулювання ринку державних цінних паперів, ефективне спрямування запозичених коштів на законодавчо визначені цілі, здійснення обслуговування і погашення державного боргу.

Політика управління державним боргом ґрунтується на наступних принципах:

- безумовність виконання взятих державою зобов'язань перед кредиторами;

- оптимальність структури боргових зобов'язань держави;

- мінімально можливі ризики за урядовими борговими цінними паперами при коливанні показників світового фінансового ринку;

- зниження вартості обслуговування державного боргу при наступних запозиченнях;

- заміна короткострокових запозичень на довгострокові, забезпечення рівномірності та уникнення значних пікових боргових виплат;

- відкритість і прозорість інформації про залучення, використання і погашення позикових коштів.

Управління державним боргом має відбуватися з урахуванням політики державних запозичень (боргової політики). Боргова політика– це напрямок діяльності уряду, що реалізується через визначений комплекс заходів і спрямований на раціональну та ефективну мобілізацію, розподіл, використання та повернення державою запозичених фінансових ресурсів. Вона у свою чергу акумулює в собі розробку і реалізацію таких взаємопов'язаних та взаємообумовлених елементів, як:

- розроблення стратегії державних зовнішніх і внутрішніх запозичень;

- встановлення обґрунтованого ліміту обсягу державного боргу в цілому, а також внутрішнього та зовнішнього, зокрема;

- визначення тривалості боргового циклу на основі раціоналізації управління динамікою сукупного, внутрішнього і зовнішнього державного боргу;

- вибір найбільш прийнятних у конкретний відрізок часу форм фінансування внутрішніх і зовнішніх державних запозичень (урядові, банківські чи комерційні кредити, державні цінні папери), ступеня концентрації боргових зобов'язань України по окремих кредиторах (міжнародні фінансові організації, уряди зарубіжних країн, іноземні приватні кредитори, вітчизняні юридичні та фізичні особи), рівня диверсифікації запозичень за валютним складом (спеціальні права запозичення (СПЗ), долар США, євро тощо) з урахування ефективного розподілу пов'язаних з цим інвестиційних ризиків;

- розгляд питання щодо можливості (або неможливості) капіталізації частини державного боргу (з відповідною пропозицією кредиторам погашення певної частки боргу державною власністю);

- заходи щодо здешевлення державних запозичень і зниження ризику їх обслуговування (при визначенні вартості обслуговування кредитів слід враховувати оцінку можливого зниження потенційного рівня та погіршення умов. Однією з головних характеристик для формування боргової політики держави єспіввідношення суми державного боргу до ВВП (критичний рівень: 60-100%).

Для характеристики ліквідної позиції економіки країни широко використовується співвідношення запланованих платежів з обслуговування боргу до експорту. Цей показник дає оцінку платоспроможності на найближчу перспективу (критичний рівень: 20-25%).

Для оцінки довгострокової платоспроможності часто використовується показник співвідношення дисконтованої вартості боргу до експорту (критичний рівень: 200-250%).

Для виміру навантаження на бюджет використовується показник співвідношення запланованих платежів з обслуговування боргу до суми бюджетних доходів, критичним рівнем для цього встановлено діапазон 25-30%.

Країни з високими темпами росту експорту мають можливість підтримувати відносно вищий рівень боргу щодо обсягів експорту та виробництва. Однак, ці країни стають уразливими у випадку підвищення відсоткових ставок зовнішніх позик внаслідок зміни економічних умов в країнах-кредиторах або ж внаслідок рішень кредиторів щодо небажання з певних причин підтримувати в подальшому досягнутий рівень кредитування.

Для забезпечення платоспроможності держави в процесі управління державним боргом можливим є застосування різноманітних методів коригування боргової політики. Найбільш поширеними серед них є рефінансування та реструктуризація державного боргу.

Рефінансування державного боргу– це погашення основної суми боргу та відсотків по ньому за рахунок коштів, отриманих від розміщення нових позик. Рефінансування боргів може бути ефективним лише у тому випадку, якщо країна-позичальник має високу кредитну репутацію на світовому фінансовому ринку.

Реструктуризація державного боргу– це відстрочення сплати часткової або повної суми боргу країною-позичальником. За такого варіанта можливий також обмін боргових сум на акції або спеціальні облігації для вкладення їх в національну економіку.

Методами управління державним боргом є:

1. Конверсія боргових зобов'язань визначається як зміна норми прибутковості кредиту, при якій держава-позикодавець може зменшити розмір належних до сплати відсоткових сум по кредиту. На практиці застосовуються такі варіанти конверсії зовнішнього боргу:

- обмін типу «борг на борг», при якому країна-позичальник обмінює власні борги перед іншими державами на борги інших держав перед нею;

- обмін типу «борг на експорт», при якому борги покриваються за рахунок експорту готової продукції;

- обмін типу «борг на власність», при якому боргові зобов'язання покриваються за рахунок пакетів акцій підприємств, землі, нерухомості, інших капітальних об'єктів;

- обмін типу «борг на національну валюту», при якому держава-позичальник практично отримує добровільну допомогу для розвитку власної економіки. Кошти, одержані внаслідок такої конверсії, спрямовуються на фінансування освітніх та медичних державних програм.

2. Консолідація державного боргу– це метод, що реалізується як продовження термінів дії випущених державою-боржником позик.

3. Уніфікація позик визначається як обмін кількох раніше випущених боргових зобов'язань держави на одне нове зобов'язання, тобто об'єднання кількох державних позик в одну.

4. Відстрочення погашення позик визначається як продовження терміну погашення боргових зобов'язань держави-позичальника.

5. Анулювання боргових зобов'язань держави застосовується кредиторами у випадку фінансової неспроможності держави погасити одержані позики. Така неспроможність, в свою чергу, може бути спричинена як економічними, так і політичними кризами боржника.

У разі накопичення у держави-боржника значної суми зовнішніх кредитних зобов'язань, на практиці можливе застосування таких варіантів розв'язання її боргових проблем:

- у разі досягнення профіциту державного бюджету країни-боржника, вона може поступово розрахуватися за основною сумою боргу, а також по нарахованим відсоткам. Такий варіант можливий лише за умови здорової економіки та стійкого позитивного сальдо держави.

- погашення державного боргу можливе також за рахунок залучення нових іноземних кредитів. В такому випадку суми зовнішніх боргів держави будуть поступово накопичуватися, що в кінцевому рахунку, призведе до її абсолютної неплатоспроможності. Кредитор за таких умов може вдатися до повного або часткового списання позикових сум. Альтернативним варіантом при цьому може стати відмова країни-позичальника сплачувати борги, що спричинить виникнення істотних втрат для неї через зменшення прибутків від міжнародної торгівлі, арешт активів тощо.

- якщо сума нових іноземних позик боржника не перевищує суми, сплаченої в рахунок погашення кредиту, то країна-позичальник може вчасно виплачувати відсотки по позикам, а обсяг зовнішнього боргу надовго заморожується.

7.5

Правовою основою управління державним боргом є Конституція України, в якій передбачено, що виключно законами України встановлюються порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргів; порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види та типи.

Згідно з Конституцією України Верховна Рада України уповноважена затверджувати:

Ø Державний бюджет України та вносити зміни до нього в частині зовнішнього та внутрішнього боргів;

Ø рішення про надання Україною позики та економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням. Управління державним боргом здійснюється при тісній взаємодії і співпраці різних міністерств та відомств, які несуть відповідальність за розробку та реалізацію ефективної боргової стратегії держави. В управлінні державним боргом України беруть участь: Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів України, Національний банк України, Державне казначейство України.

Кабінет Міністрів України в частині управління державним боргом виконує такі функції:

Ø визначає порядок та умови здійснення державного запозичення та надання державних гарантій;

Ø змінює умови угод щодо державного запозичення та державних гарантій. Міністерство фінансів України розробляє програму державного запозичення,яка подасться Кабінету міністрів України на розгляд та затвердження Верховною Радою України.

На Департамент державного боргу Міністерства фінансів України покладено такі функції:

Ø розробка стратегії та боргової політики;

Ø розрахунок планових показників, що свідчать про заборгованість держави, а також проведення моніторингу державного боргу;

Ø визначення доцільності залучення коштів на внутрішніх та зовнішніх ринках капіталів;

Ø аналіз та супроводження кредитних проектів та визначення доцільності укладання гарантійних угод.

Відповідно до наказу Міністерства фінансів України №42 від 22.01.2001 р. «Про порядок ведення Міністерством фінансів України державного боргу та операцій, пов'язаних з ним»Департамент є відповідальним за:

Ø оперативний облік та надання оперативної звітності щодо стану державного боргу;

Ø підготовку та обґрунтування розрахунків до проекту державного бюджету за операціями, пов'язаними з державним боргом. Національний банк України здійснює обслуговування операцій Міністерства фінансів України щодо випущених облігацій на підставі договору, відповідно до якого він:

Ø відкриває та веде рахунки Міністерства фінансів України у цінних паперах, а також окремий рахунок стосовно викуплених ним облігацій;

Ø зберігає глобальні сертифікати;

Ø контролює обсяг облігацій та їх кількість в обігу;

Ø надає за запитом виписки про стан рахунку Міністерства фінансів України в цінних паперах та виконання операцій з ними;

Ø надає довідкову інформацію стосовно проведених операцій за облігаціями;

Ø здійснює кліринг, по-перше, взаємних боргових зобов'язань між учасниками торгів за придбані облігації, по-друге, з Міністерством фінансів України при сплаті доходів або погашенні облігації за умови, що строки проведення платежів збігаються;

Ø здійснює платежі по сплаті доходу та погашення облігацій за дорученням та за рахунок коштів Державного казначейства України.

На Державне казначейство України в системі управління державним боргом покладається виконання таких функцій:

Ø разом з Національним банком України та Міністерством фінансів України здійснює управління внутрішнім державним боргом і проведення його обслуговування відповідно до чинного законодавства;

Ø фінансує витрати з Державного бюджету з обслуговування державного боргу в терміни згідно з графіком;

Ø забезпечує фінансування витрат з Державного бюджету щодо погашення державних цінних паперів і сплати доходу по них;

Ø веде облік випуску та погашення державних цінних паперів за термінами обігу згідно з вимогами бюджетної класифікації;

Ø нараховує проценти та здійснює облік за кредитами, отриманими на покриття дефіциту бюджету;

Ø здійснює контроль за відшкодуванням збитків бюджету по юридичних особах, які отримали іноземні кредити під гарантії Уряду України;

Ø інформує Міністерство фінансів та Національне агентство України з реконструкції та розвитку про суми, відшкодовані державному бюджету підприємствами-позичальниками, які одержали кредити в іноземній валюті під гарантії Уряду України, та про застосовані до них санкції.

Відповідно до наказу Міністерства фінансів України №42 від 22.01.2001 р. 2Про порядок ведення Міністерством фінансів України державного боргу та операцій, пов'язаних з ним»Державне казначейство України на підставі розпоряджень Департаменту державного боргу та первинних документів здійснює відображення операцій, пов'язаних з державним боргом та використанням залучених коштів у бухгалтерському обліку виконання державного бюджету.

Тема 8

Місцеві фінанси

Програмні питання:

8.1 Сутність місцевих фінансів, їх структура та функції

8.2 Доходи та видатки місцевих бюджетів (с.в.)

8.3 Управління місцевими фінансами

8.1

Поняття «місцеві фінанси» є синонімом поняття «фінанси місцевих органів влади». Синонімами останнього поняття можуть бути такі визначення, як муніципальні (комунальні) фінанси, фінанси міста, області, району, селища, села тощо. Ці визначення свідчать, що місцеві фінанси функціонують в різних формах залежно від територіального й адміністративного устрою країни.

В Україні формами місцевих фінансів є комунальні фінанси, фінанси Автономної Республіки Крим, фінанси міст Києва і Севастополя, фінанси області, фінанси району, фінанси міста, фінанси району в місті, фінанси селища та фінанси села.

Яка ж сутність поняття місцеві фінанси? Такі визначення, як місцеве фінансове господарство, сукупність ресурсів для виконання функцій чи система економічних відносин, про які вже йшлося, не можуть повною мірою відобразити зміст цього складного фінансового явища.

У сучасних правових державах місцеві органи влади входять до загальної системи організації державної влади, а їхня компетенція визначається центральною владою. Однак залишається перелік таких справ, які держава вважає за доцільне передати для розв'язання місцевим органам влади. Для цього потрібні відповідні ресурси. Це і є об'єктивною причиною для функціонування місцевих фінансів. Їх необхідно розглядали лише в контексті ролі та функцій, що покладаються на місцеві органи влади.

В Україні триває пошук межі між завданнями центральної й місцевої влади. Фінанси місцевих органів влади України перебувають нині в процесі свого формування.

Процес формування місцевих фінансів України супроводжується значними труднощами, пов'язаними з численними факторами. Один із них – необхідність ліквідації деформацій у фінансовій системі, що сформувалися в попередній період. Інший фактор, який стримує формування місцевих фінансів, – відсутність сучасного управлінського досвіду організації фінансової системи, сформованого правового поля, політичної культури і традицій, без яких не можуть існувати фінанси місцевих органів влади. Склад місцевих фінансів характеризується рис. на 8.1.1.

Рис. 8.1.1. Склад місцевих фінансів

Аналіз проблем, пов'язаних із поняттям «місцеві фінанси», дає змогу сформулювати його визначення. Місцеві фінанси–це система формування, розподілу й використання грошових та інших фінансових ресурсів для забезпечення місцевими органами влади покладених на них завдань і функцій.

Фінанси місцевих органів влади як системи охоплюють кілька основних взаємопов'язаних структурних елементів. Це – видатки, доходи, способи їх формування, місцеві фінансові інститути, суб'єкти й об'єкти системи та відносини між суб'єктами системи, системою й іншими ланками фінансової системи держави.

Видатки місцевих органів влади, залежно від їх завдань, поділяють на декілька видів. Насамперед розрізняють обов'язкові видатки, тобто видатки, спрямовані на виконання обов'язкових завдань, покладених на органи місцевої влади з метою забезпечення певних стандартів послуг у масштабах країни. До обов'язкових видатків належать також видатки місцевих органів влади, пов'язані з їх борговими зобов'язаннями за кредитами.

Крім цього розрізняють поточні, або адміністративні видатки, які фінансуються із поточного бюджету і капітальні, або інвестиційні, які фінансуються з бюджету розвитку.

Наявність видатків місцевих органів влади є причиною утворення доходів цих органів влади. Їх можна класифікувати за джерелами й економічною природою.

За джерелами доходи місцевих органів владиподіляютьна податкові, неподаткові (платежі, доходи від оренди майна, що належить місцевій владі, та від господарської діяльності підприємств комунальної форми власності), доходи за рахунок кредитів і позик, трансферти від центральної влади та органів влади вищого територіального рівня.

За економічною природою доходи місцевих органів влади поділяють на власні й передані. До власних доходів належать доходи, мобілізовані місцевою владою самостійно на основі власних рішень і за рахунок джерел, визначених місцевим органом влади. Це – місцеві податки і збори, доходи від майна, що належить місцевій владі, та від господарської діяльності комунальних підприємств, комунальні платежі, доходи за рахунок комунальних кредитів і позик.

До переданих доходів належать доходи, які передаються місцевій владі центральною владою або органами влади вищого територіального рівня.

В Україні за економічною природою доходи місцевих органів влади, згідно із законодавством, поділяються на власні, закріплені й регульовані. Природа закріплених доходів місцевих органів влади відрізняється від природи власних доходів. Закріплені доходи– це одна з форм переданих доходів місцевим органам влади на стабільній, довгостроковій основі. Перелік закріплених доходів визначений законодавством про місцеве самоврядування та про бюджетну систему.

Регульовані доходи– це також одна з форм доходів, що передаються центральною владою місцевим органам влади або з бюджетів територій вищого адміністративного рівня до бюджетів територій нижчого адміністративного рівня. Порядок передавання та розміри регульованих доходів в Україні щороку встановлюються в Законі «Про Державний бюджет».

Чинне законодавство України визначає, що власні та закріплені доходи є основою самостійності місцевих бюджетів. Однак, частка цих доходів ще досить низька. З метою зміцнення доходної бази місцевих органів влади слід значно збільшити частку власних доходів.

Стан і рівень доходів місцевих органів влади визначаються способами їх формування. Способи формування доходів, своєю чергою, залежать від характеру й особливостей економічної системи країни. Закономірним явищем є те, що в більшості розвинених країн основним способом формування доходів місцевих органів влади є місцеві податки та збори. Велику роль відіграють комунальні платежі, доходи від комунального майна та землі, залучення кредитних ресурсів і комунальних позик, дотації та інші трансферти.

В Україні основним способом формування доходів місцевих органів влади нині є відрахування від регульованих доходів. Місцеві податки та збори, кредити й інші джерела формування доходів місцевих органів влади в Україні відіграють незначну роль.

Із видатками, доходами та способами їх формування тісно пов'язане функціонування певних фінансових інститутів.

Під інститутами в системі місцевих фінансів слід розуміти, з одного боку, сукупність норм права, звичаїв, традицій. З іншого – це сукупність організаційних структур, які забезпечують функціонування місцевих фінансових систем.

Становлення фінансів місцевих органів влади в Україні є процесом становлення особливої системи фінансових відносин. Утвердження згаданих відносин безпосередньо пов'язане з діяльністю суб'єктів цих відносин. Головним суб'єктом таких відноси в Україні є територіальна громада та органи місцевого самоврядування, правовий статус яких закріплений в Конституції України. Це територіальна громада села, селища або міста; сільська, селищна, міська ради та їхні виконавчі органи, сільський, селищний або міський голова; також обласна та районна ради. Ще один суб'єкт таких відносин – держава в особі її органів: обласної, районної, міської (міст Києва та Севастополя) місцевої державної адміністрації та центральних органів державної влади (Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України).

Об'єктами такої системи відносин є фінансові ресурси, які мобілізуються, розподіляються й використовуються місцевими органами влади для виконання покладених на них функцій. Фінансові ресурси місцевих органів влади створюються як у фондовій, так і в не фондовій формах. Основними фінансовими фондами місцевих органів влади є місцеві бюджети, резервні, позабюджетні валютні та цільові фонди. Ресурси, що залучаються місцевими органами влади у вигляді банківських кредитів, перебувають у не фондовій формі.

Місцеві бюджети як економічна категорія відображають грошові відносини, що виникають між місцевими органами влади та суб'єктами розподілу частини вартості валового внутрішнього продукту з приводу формування фондів грошових ресурсів для забезпечення соціально-економічного розвитку регіонів та поліпшення добробуту їх населення. Вони мають трирівневу структуру, яка складається відповідно до Бюджетного кодексу України.

Розглянемо вплив фінансів місцевих органів влади на економіку та соціальну сферу держави.

По-перше, до фінансових систем місцевих органів влади мобілізується значна частина валового внутрішнього продукту. Через них здійснюється розподіл і перерозподіл цієї частини валового внутрішнього продукту. Отже, місцеві фінанси є інструментом регулювання економічного й соціального розвитку держави.

По-друге, місцеві фінанси виконують фіскальну функцію. Це дозволяє забезпечувати фінансовими ресурсами розв'язання завдань, покладених на місцеві органи влади.

Місцеві органи влади мають право в межах чинного законодавства встановлювати місцеві податки та збори, надавати пільги зі сплати податків, що надходять до місцевих бюджетів.

Створюючи пільговий режим оподаткування, місцева влада залучає додаткові кошти, сприяє новому будівництву, створенню спеціальних економічних зон. Досвід інших країн показує, що чим менше розвинена та чи інша територія, тим більші податкові пільги надають її органи влади з метою подолання відставання.

По-третє, місцеві фінанси є інструментом забезпечення економічного зростання країни. Вплив фінансів місцевих органів влади на економічне зростання здійснюється через капітальні витрати, діяльність на ринках позичкового капіталу, нерухомості, землі.

Важливим чинником економічного зростання є діяльність місцевих органів влади на ринку позичкового капіталу. Позики, що розміщуються місцевими органами влади, а також банківські кредити, отримані ними, використовуються лише на інвестиційні програми та придбання обладнання.

На економічну ситуацію значно впливає діяльність місцевих органів влади на ринку землі й нерухомості. Здійснюючи різні операції із землею та нерухомістю – здаючи в оренду, відчужуючи та резервуючи, – місцеві органи влади впливають на рівень ділової активності підприємницьких структур, які використовують землю й нерухомість.

Надзвичайно важливою є роль фінансів місцевих органів влади у сфері надання громадських послуг. В Україні місцеві органи влади фінансують основну частину державних соціальних видатків. Державні видатки на житлово-комунальне господарство майже повністю фінансуються з місцевих бюджетів.

Ще одна соціальна сфера, де значний вплив мають фінанси місцевих органів влади, - це зайнятість населення. Місцеві органи влади є одним із найбільших роботодавців на ринку праці. У 2004 р. на підприємствах комунальної власності працювало близько 17% усіх зайнятих у народному господарстві України.

Таким чином, фінанси місцевих органів влади в економічній системі держави є важливим інструментом регулювання економічного зростання, забезпечення громадських послуг і виконання фіскальних функцій.

8.3

Управління місцевими фінансами здійснюють місцеві представницькі та виконавчі органи влади, зокрема їх фінансові підрозділи.

В Україні існує два основні види місцевих фінансових органів– фінансові органи місцевого самоврядування та місцеві фінансові органи виконавчої влади.

До фінансових органів місцевого самоврядування відносять фінансові відділи виконавчих комітетів та інших виконавчих органів місцевого самоврядування. Фінансові відділи в системі самоврядування діють у містах, які мають статус обласного підпорядкування, та в районах цих міст. В Україні налічується 163 міста обласного підпорядкування. Міста Київ та Севастополь не мають власних фінансових органів у системі місцевого самоврядування.

До місцевих фінансових органів у системі виконавчої влади відносять Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим, фінансові управління та відділи обласних, Київської та Севастопольської міських, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій, місцеві органи Державної податкової адміністрації, Головного контрольно-ревізійного управління, Державного Казначейства України. Місцеві органи перелічених вище управлінь діють в областях, у містах Києві та Севастополі, в районах цих міст, у містах обласного підпорядкування, в районах, районах міст обласного підпорядкування. Названі підрозділи не входять до складу місцевих державних адміністрацій і мають центральне підпорядкування.

Важливою складовою системи управління місцевими фінансами є компетенція місцевих органів влади. Закон «Про бюджетну систему України» передбачає, що до відання органів державної виконавчої влади та виконавчих органів місцевих рад належить складання проекту бюджету відповідно до основних напрямів бюджетної політики, регламентованих Верховною Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим та місцевими радами. До їх відання належить також виконання бюджетів і контроль за цільовим, економним та ефективним витрачанням виділених бюджетних коштів.

Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» деталізував конституційні положення про визначення компетенції місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади у сфері складання, затвердження й виконання місцевого бюджету. Згідно із Законом, втручання державних органів у процес складання, затвердження й виконання місцевих бюджетів не допускається, за винятком випадків, не передбачених законом. Закріплено положення про збалансування доходів і видатків місцевих бюджетів, що забезпечується як органами місцевого самоврядування наданих їм законом повноважень та для забезпечення населення послугами не нижче від рівня мінімальних соціальних потреб. Закріплено, що вільні залишки бюджетних коштів при збалансуванні місцевих бюджетів не враховуються.

Законодавчо компетенцію місцевих органів влади у сфері бюджетного процесу визначено Законом України «Про бюджетну систему». Відповідно до нього Кабінет Міністрів України доводить до місцевих рад та їх виконавчих органів інструктивні листи про порядок складання розрахунків до проектів бюджетів на наступний рік. Виконавчі органи Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя надають інструкції про розроблення проектів бюджетів виконавчим органом рад нижчого рівня.

Кабінет Міністрів України доводить до виконавчих органів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя проекти нормативів відрахувань та сум контингентів цих доходів, розміри дотацій і субвенцій, передбачених державним бюджетом, та їх цільове призначення, перелік видатків, що передаються з державного бюджету на фінансування бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя. Виконавчі органи рад вищого рівня доводять відповідні показники до виконавчих органів рад нижчого рівня.

За прогнозними показниками розвитку територій уряд Автономної Республіки Крим і виконавчі органи місцевих рад розроблюють проекти відповідних місцевих бюджетів і подають на розгляд Верховної Ради Автономної Республіки Крим та місцевих рад щорічно до 10 грудня. Для міст районного підпорядкування, селищних і сільських рад термін подання проектів бюджетів визначено до 25 грудня. Проекти розглядаються і затверджуються відповідними комісіями Верховної Ради Автономної Республіки Крим та місцевих рад.

Виконання місцевих бюджетів здійснюється Радою Міністрів Автономної Республіки Крим та виконавчими органами місцевих рад. Ці ж органи забезпечують надходження усіх передбачених бюджетом доходів та ефективне їх використання.

Контроль за виконанням місцевих бюджетів покладається на місцеві ради, які самостійно визначають його організаційні форми. Органи виконавчої влади та виконавчі органи місцевих рад разом з органами Міністерства фінансів України здійснюють контроль за станом надходжень доходів відповідного бюджету і правильністю використання виділених з бюджету коштів підприємствами.

Крім того, органи виконавчої влади та виконавчі органи місцевих рад вищого рівня здійснюють нагляд за ходом виконання бюджету за допомогою виконавчих органів рад нижчого рівня. Предметом такого контролю є дотримання вимог чинного законодавства, рішень органів виконавчої влади, рішень місцевих рад та виконавчих органів вищого рівня, прийнятих у межах їх компетенції.

Важливим елементом системи управління місцевими фінансами є організація касового виконання місцевих бюджетів, тим більше організація прийому, зберігання та видачі бюджетних коштів, ведення обліку і звітності в процесі виконання місцевих бюджетів.

Існують банківська, казначейська та мішана системи касового виконання місцевого бюджету. В Україні склалася банківська система. Це означає, що кошти місцевих бюджетів акумулюються, зберігаються і видаються банківськими установами в межах коштів, які реально надійшли на рахунки відповідних бюджетів в установах банків.

Законом «Про бюджетну систему України» передбачено Положення про касове виконання місцевих бюджетів, згідно з яким касове виконання всіх бюджетів здійснюватимуть установи Державного бюджетного банку. Але й досі такий банк в Україні не створено. Реально касове виконання місцевих бюджетів в Україні здійснюється як установами Національного банку України, так і окремими комерційними банками.

Наступним важливим елементом системи управління місцевими фінансами є організація контролю та аудиту. В Україні його здійснюють Міністерство фінансів України, Головне контрольно-ревізійне управління, Головне управління державного казначейства, Державна податкова адміністрація України, місцеві державні адміністрації. Загальний фінансовий контроль здійснює Верховна Рада України та Рахункова палата Верховної Ради України.

Діють також ревізійні комісії, що створюються представницькими органами місцевого самоврядування для контролю за використанням коштів бюджету, позабюджетних, валютних і цільових фондів. Окремі контрольні функції виконують самі представницькі органи місцевого самоврядування та їх комісії.

Системи спеціального державного фінансового контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування в Україні поки що немає. Діє загальний контроль за використанням бюджетних коштів і обов'язковий аудит підприємств та організацій, включаючи й комунальний сектор.

Таким чином, система управління місцевими фінансами відіграє важливу роль у процесі їх розвитку. В Україні існує об'єктивна потреба у створенні нової системи управління місцевими фінансами в умовах становлення фінансової автономії місцевого самоврядування. Процес становлення такої системи управління місцевими фінансами ще не завершився. Потребує уточнення компетенція місцевої влади в цій сфері, розмежування повноважень різних рівнів влади, держави й місцевого самоврядування, представницьких і виконавчих структур місцевої влади у сфері управління місцевими фінансами.

Тема 9