ТЕМА 13. ОСОБЕННОСТИ РЕГИОНАЛЬНОЙ СТРУКТУРЫ УПРАВЛЕНИЯ

Непосредственной реализацией государственной федеральной социально-экономической политики в регионах, а также решением собственных социально-экономических задач с учетом территориальных интересов занимаются региональные органы государственной власти и управления.

Органы законодательной (представительной) власти обеспечивают, реализуют государственную власть в регионах посредством принятия законов и других нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с законодательством РФ они наделены государственно–властными полномочиями в пределах предметов ведения субъектов федерации, а также предметов совместного ведения федерации и субъектов федерации.

Количественный состав и структура органов законодательной власти (равно как и название) определяются ими самостоятельно с учетом местных особенностей и традиций. Как правило, основными структурными подразделениями органов законодательной власти являются комитеты, курирующие различные сферы региона, например:

- комитеты по бюджетно-финансовой политике; налогам, сборам, использованию государственной собственности;

- по экономической политике;

- по социальным вопросам;

- по природным ресурсам;

- и другие.

Каждый комитет рассматривает и подготавливает определенный круг вопросов, относимый к компетенции органа законодательной власти.

Например, комитеты по бюджетно-финансовой политике, налогам, сборам, использованию государственной собственности готовит предложения для обсуждения в органе представительной власти, касающиеся проекта бюджета региона, введения и отмены региональных налогов и сборов, использования объектов, находящихся в государственной собственности субъекта федерации.

Деятельность комитетов по экономической политике заключается в рассмотрении проектов программ, прогнозов социально-экономического развития региона, подготовке заключений по ним для обсуждения на заседаниях органа представительной власти.

Комитеты по социальной политике подготавливают предложения и проекты по вопросам социальной защиты населения региона, обеспечению занятости, вопросам развития образования, здравоохранения, культуры.

Комитеты по природным ресурсам занимаются вопросами, связанными с владением, распоряжением, пользованием земельными, ископаемыми, лесными, водными и другими природными ресурсами региона, обеспечивают подготовку их нормативного обеспечения для органа представительной власти региона.

Помимо этого, могут создаваться и другие комитеты, и подкомитеты в соответствии со специфическими особенностями экономической системы конкретного региона. Таким образом, характерным отличием региональных органов представительной власти является их разнообразие по численности, названиям, структуре, выполняемым функциям, поскольку эти вопросы находятся в компетенции субъектов федерации, а федеральное законодательство определяет лишь общие принципы организации органов государственной власти субъектов федерации.

Органы исполнительной власти субъектов РФ обеспечивают, реализуют власть в регионе посредством преимущественно государственного регулирования производственно-экономической и финансовой сфер региона, управления социальной сферой (см. выше). Органы исполнительной власти наделены государственными полномочиями и осуществляют управление всеми сферами региональной экономической системы на основе решений, постановлений, законов, принятых федеральными и региональными органами представительной власти. В пределах своей компетенции они принимают решения, издают постановления и распоряжения, обязательные к исполнению всеми хозяйствующими субъектами региона.

Органами исполнительной власти в регионе являются администрации, правительства, руководство которыми осуществляет глава администрации, губернатор или председатель правительства. Наименование органа исполнительной власти, и его структура устанавливаются субъектом федерации в соответствии с местными традициями и особенностями. Региональные органы исполнительной власти руководят хозяйственным, социально-культурным строительством, организуют управление объектами государственной собственности региона, разрабатывают организационную структуру управления регионом, осуществляют полномочия в сфере экономики, ее отдельных отраслей, в бюджетно-финансовой сфере, ценообразования, торгового, бытового, социально-культурного обслуживания населения и др.

Органы исполнительной власти в соответствии со своими полномочиями решают задачи обеспечения социально-экономического развития региона в непосредственном взаимодействии с органами представительной власти. Основой формирования структур регионального управления является примерная структура, определенная Правительством РФ, вместе с тем, при создании структурных подразделений региональных органов исполнительной власти, определении их состава учитываются особенности конкретного региона. Таким образом, для региональных органов исполнительной власти (также, как и для представительной власти) характерно значительное разнообразие структур, состава и численности.

Органы регионального управления можно разделить на две основные группы.

1. Территориальные органы федеральных органов управления (например, территориальные органы министерства по налогам и сборам, министерства по антимонопольной политике, территориальные управления Центрального Банка и др.). Эти органы не входят в структуры региональных администраций и правительств, не подчиняются главам региональных органов представительной и исполнительной власти. Они реализуют федеральные функции управлении на территории данного региона в соответствии со своей компетенцией с целью обеспечения исполнения общефедеральных интересов, реализации федеральной политики в регионе. Свою деятельность они осуществляют во взаимодействии с региональными органами представительной власти и региональными администрациями (правительствами).

2. Органы регионального управления, непосредственно входящие в состав региональных администраций (правительств). Эти органы управляют всеми составляющими региональной экономической системы, в целях обеспечения интересов региона.

Поскольку регионы РФ имеют не только особенное, но и много общего в составе региональных экономических систем и, несмотря на значительное разнообразие региональных структур управления, в них можно выделить типовые, общие для всех регионов структуры управления.

В структуре органов управления производственно-экономической и бюджетно-финансовой сферах региона обычно выделяются:

- финансовое управление;

- управление экономики (экономики и прогнозирования, экономического развития, экономического развития и торговли и т.д.);

- комитет по управлению имуществом (имущественным отношениям и др.);

- управление по внешнеэкономическим связям;

- комитет по инвестициям;

- управление цен;

- департамент транспорта;

- департамент промышленности;

- департамент агропромышленного комплекса;

- управление ЖКХ;

- другие.

В управлении социальной сферой:

- управление здравоохранения;

- управление образования (образования и науки);

- управление культуры;

- комитет по физкультуре и спорту;

- управление по делам молодежи;

- управление социальной защиты населения;

- комитет по труду;

- департамент занятости

- другие.

В управлении инфраструктурой региона:

- управление капитального строительства;

- управление архитектуры и градостроительства;

- управление автодорог;

- государственный архитектурно-строительный надзор;

- другие.

В управлении ресурсной сферой региона:

- комитет по земельным ресурсам;

- комитет по охране окружающей среды и природным ресурсам;

- управление лесами;

- управление водного хозяйства;

- другие.

Указанные управленческие структуры в соответствии с федеральным и региональным законодательством осуществляют весь процесс управления соответствующей сферой или отраслью экономики региона - анализ потенциальных возможностей региона в данной сфере или отрасли; прогнозирование направлений развития; определение целей, приоритетов, задач развития; выработку стратегии развития; разработку и реализацию планов, целевых комплексных программ развития сферы или отрасли, разработку методов управления, непосредственных управленческих воздействий, организацию финансирования.

ТЕМА 14. СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ КАК ИНСТРУМЕНТ РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Стратегический план – документ, содержащий концептуальные положения о развитии конкурентоспособности региона и сочетающий долгосрочное стратегические видение с конкретными мероприятиями и предложениями по реализации стратегии на практике. Стратегический план затрагивает наиболее важные проблемные зоны региона, фокусируясь на выделении приоритетных направлений его развития с учетом сильных и слабых сторон, внешних и внутренних угроз. Стратегический план – ключевой инструмент стратегического регионального планирования как непрерывного процесса, включенного в систему управления регионом.

Стратегическое планирование для региональной экономики – это сравнительно новое явление. Объективная необходимость в нем по явилась в результате того, что в условиях не стабильной внешней среды циклическое планирование оказалось неприемлемым, и, чтобы справиться со «стратегическими сюрпризами» в виде неожиданных угроз и возможностей, стратегические решения должны приниматься достаточно быстро. В условиях рыночной экономики стратегическое региональное планирование позволяет:

– использовать конкурентные преимущества региона;

– определять «точки роста», развитие которых принесет наибольший эффект;

– сконцентрировать инвестиционные ресурсы на приоритетных направлениях;

– создать базу для обоснованной разработки рациональной схемы территориального планирования;

– продемонстрировать стремление региональной власти к использованию современных методов управления.

Идея стратегического планирования региона несет в себе, во-первых, передачу ответственности за настоящее и будущее территории самим жителям и выбранным ими органам власти; во-вторых, - распределение деятельности стратегического планирования между различными уровнями органов власти (федеральной, региональной, местной); в третьих, - поддержку инициативы и повышение самостоятельности местных сообществ в деятельности, направленной на решение социально-экономических проблем и развитие территорий.

По содержанию стратегическое планирование – это, прежде всего, выбор целей и ориентиров, прорисовка желаемого будущего территории, определение стратегии и направлений развития, обеспечивающих конкурентоспособность территории в целом как места для жизни, хозяйственной деятельности и временного пребывания, а также отдельных отраслей региональной экономики и социальной сферы.

Стратегический план должен включать хорошо продуманную, специфичную миссию, четкие формулировки целей, относительно небольшой набор задач и конкретных стратегических проектов. Стратегический план, в отличие от комплексного плана, должен затрагивать только самое главное для адаптации и устойчивого развития города в конкурентной рыночной среде. Несколько элементов, используемых при формировании стратегического плана:

а) современный облик региона – описание территории в текущий момент времени, чтобы его выполнить, производится анализ преимуществ и недостатков как экономики в целом, так и отдельных кластеров, и отраслей. Понимание сравнительных преимуществ и недостатков позволяет заглянуть вперед поверх сегодняшних трудностей и критически оценить будущее;

б) перспективный облик региона – описание территории в будущем (в долгосрочной перспективе) как результата стратегического управления. Это видение включает, как правило, ряд бесспорных элементов – высокий жизненный стандарт, основанный на высокой производительности труда, рост занятости, диверсифицированная сильная экономика, хорошее качество жизни. Перспективный облик не может дать точной и детальной картины будущего вследствие нестабильности внешнего окружения и долгосрочности периода планирования;

в) внутренняя среда региона – анализ внутренней среды направлен на выделение «сильных и слабых сторон», проводится анализ имеющихся острых социально-экономических проблем и выделение порождающих их условий, анализируются имеющиеся социальные, экономические и культурные ресурсы, выделяются возможные направления и «точки» роста;

г) внешняя среда региона – анализ внешней среды направлен на выделение в окружающем мире тенденций, потенциально благоприятных или угрожающих будущему территории, создающих возможные угрозы или предпосылки развития;

д) стратегия – система действий по достижению желаемого состояния региона в долгосрочной перспективе. Стратегия учитывает имеющийся потенциал региона, существующие предпосылки для его реализации. Эти элементы включаются в стратегический план региона, состоящий из трех крупных блоков и соответствующих разделов.

Первый блок - аналитический, ежегодно или раз в два года обновляемый раздел, фиксирующий основные параметры и характеристики развития территории, значимые для выбора стратегических направлений и мониторинга процессов реализации стратегии. Формулирует основные проблемы развития.

 Второй блок – собственно стратегия, т.е. описание: стратегических целей и приоритетов развития; направлений деятельности по реализации поставленных стратегических целей; ресурсов управления, имеющихся на территории для реализации стратегии.

Третий блок – механизм реализации стратегии. Здесь собираются средне- и долгосрочные управленческие программы, признанные приоритетными для достижения стратегических целей. Конкретные мероприятия, связанные с реализацией различных стратегических программ, осуществляемые подразделениями администрации или с использованием ресурсов территории, сводятся в двухгодичный план мероприятий по реализации стратегии. Таким образом, этот блок обеспечивает увязку стратегических целей и текущей деятельности администрации по реализации социально-экономической политики.

Стратегия регионального развития – это способ, средство достижения намеченных целей, форма управления хозяйственной деятельностью и территориальной организацией (жизни) общества.

Правильный выбор стратегии позволяет сконцентрировать усилия и ресурсы на реализации потенциала экономического развития и тем самым обеспечивать эффективное развитие регионов в рыночных условиях. В ходе разработки стратегии выявляются место, роль и функции регионов в новых условиях хозяйствования, определяются стратегические приоритеты развития региона в трансформируемой экономике, обосновываются экономические, финансовые и организационные механизмы реализации стратегии в новой институциональной среде. Безусловно, стратегия развития отдельного региона должна органически вписываться в стратегию развития страны и составлять с ней единое целое.

Формирование системы целей регионального развития является важнейшим этапом стратегического планирования. По существу, данный этап – это определение желаемого к соответствующему сроку состояния региона во всех важнейших аспектах его функционирования.

Процедура целеполагания начинается с процесса выявления и упорядочения сложных проблем развития региона. Основным методом их выявления является экономико-статистический анализ, направленный на выявление диспропорций в региональной экономике, выработку мер по их устранению в условиях рыночных отношений. Анализу подвергается вся региональная подсистема страны, все ее составляющие. При анализе отраслевой структуры выявляются соотношения и динамика развития промышленности, сельского хозяйства, строительства, транспорта. В качестве основных показателей выступают объемы производства и потребления, ввоза и вывоза продукции, занятости населения по возрастно-половой и профессионально-квалификационной структуре. Анализ ведется по всем видам региональной собственности.

ТЕМА 15. ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ ПОДХОД В УПРАВЛЕНИИ РЕГИОНАЛЬНЫМ РАЗВИТИЕМ

В течение длительного периода времени программно-целевое планирование и управление в России было сосредоточено на построении и осуществлении целевых программ федерального уровня. Политические и социально-экономические реформы 1990-х гг. привели к смещению программных разработок на уровень субъектов Российской Федерации, что было следствием развития демократии и федерализма, перехода от преимущественно отраслевого к территориальному управлению, повышения роли регионов в проведении экономической политики и решении социально-экономических проблем.

В России с ее громадными расстояниями и неравномерностью хозяйственного освоения территории и расселения особое место в экономической, социальной и политической жизни занимает организация управления регионами. Именно регионы скрепляют огромные пространства России, обеспечивающие ее единство и целостность. Одним из немногих инструментов, способствующих решению большого круга задач, является программно-целевое управление, направленное на решения сложных проблем социально-экономического характера, возникающих при реализации крупномасштабных народнохозяйственных, межотраслевых и межрегиональных целей в ограниченные сроки.

В экономике социально-экономические программы служат средством поддержания планомерности в государственном управлении экономическими объектами, процессами, отношениями, они являются инструментом проведения государственной политики, государственного регулирования рынка. Программы призваны содействовать ускоренному решению наиболее назревших, острых, неотложных проблем посредством сосредоточения ресурсов и координации действий исполнителей разной ведомственной подчиненности. На целевые программы возлагается задача повышения качества и эффективности государственного управления. Программно-целевое управление, будучи по своей природе стратегическим, призвано ослабить или устранить недостатки ситуационного, инерционного, «ручного» государственного управления экономикой.

Программное планирование и управление непосредственно связано с факторами региональной природы. Цели развития территорий, решение региональных проблем занимают достойное место в ряду целевых ориентиров социально-экономического развития.

Территориальная природа объективно присуща целевой программе, ибо ее действие происходит в территориальном пространстве, а объекты программных мероприятий расположены на определенных территориях. Неизбежная потребность каждой целевой программы в использовании земельных, водных, лесных ресурсов, недр и других природных богатств также свидетельствует о территориальной привязке программы, она определяется и потребностями в трудовых ресурсах, наличие которых также связано с территориями. К крупным региональным программам, которые были приняты и осуществлены в середине и конце прошлого века относятся программа создания угольно-металлургической базы Урала и Сибири, развитие нефтегазового комплекса в Сибири и районах Крайнего Севера, строительство Байкало-Амурской магистрали в России, освоение и развитие природного потенциала Аляски в США.

Территориальный фактор накладывает ощутимый отпечаток на цели и задачи программ вне зависимости от их вида и масштаба. В особенности это касается программ социальной ориентации, которые по своей сути не могут быть внетерриториальными. Природа социальных программных потребностей проистекает из состава и структуры населяющих территорию людей и складывается под влиянием географических, климатических, исторических условий, теснейшим образом обусловленных расположением и потенциалом региона.

В этом смысле любые целевые программы могут быть названы территориальными, так как они порождены территориальными проблемами, используют территориальные ресурсы и реализуются на определенных территориях. В связи с этим затруднительно выделить признаки, в соответствии с которыми одни целевые программы правомерно относить к классу региональных, а другие не стоит. Включение в название программ слов «региональная», «муниципальная» часто отражает не столько территориальную зону действия программ, сколько заинтересованность в ее реализации и выделении средств на выполнение программы со стороны региональных, городских, местных органов управления.

Территориальность программ допустимо связывать с источниками материальных, трудовых, финансовых ресурсов, используемых для разработки и выполнения программы. Так если основными, определяющими источниками ресурсного обеспечения программы служат ресурсы региона (региональные, муниципальные бюджеты, средства региональных участников программы, кредиты, предоставляемые этим участникам под гарантии территориальных органов власти, иностранные вложения в региональные объекты), то есть основания считать такие программы территориальными.

Управление территориальными программами, функции и компетенции управления, ответственность за качество и эффективность управления должны быть возложены на государственные и местные органы территориального управления.

Масштабы и интенсивность программно-целевого подхода при решении территориальных проблем зависят от системы управления экономикой страны в целом, от реализуемой в стране социально-экономической стратегии и вытекающей из нее региональной экономической политики.