Тема 6. Институциональные аспекты государственного регулирования

Мы не можем обойтись без государства, но и не можем сосуществовать с ним. Как сделать так, чтобы государство выступало в виде бес­пристрастной третьей стороны? Дуглас Норт

Исследования концептуальных основ природы государства и государственного регулирования занимают в неоинституцио­нальной теории особое место. Объясняется это тем, что на современном этапе развития мировой хозяйственной системы обеспечение прав собственности, играющих важнейшую роль в определении пути экономического развития и формировании экономической основы того или иного государства, зависит от существующей политической структуры, наделенной монополи­ей налагать определенные ограничения в сфере собственности, следить за соблюдением этих ограничений и применять насилие в случае нарушения этих ограничений.

Таким образом, государство играет огромную роль в форми­ровании системы формальных правил в обществе и тем самым оказывает решающее воздействие на изменение институцио­нальной среды.

Институциональная природа государства

Эволюция человеческого сотрудничества от простых форм соглашений и обмена до сложных форм, отличающих современные процветающие экономики, происходила отнюдь не автоматически.

На протяжении большей части экономической истории господствовал тип обмена, характеризующийся персонифицированными отношениями сторон в процессе мелкого производства и местной торговли. Такой обмен отличается повторяемостью, культурной гомогенностью (то есть наличием общего набора ценностей) и отсутствием контроля и принуждения со сторо­ны третьих лиц (в чем не было особой необходимости, так как трансакционные издержки персонифицированного обмена были невелики). Ограничения, которые испытывали участники такого обмена, возникали из наличия кровных связей, залогов, обмена заложниками и т.д.

С развитием общества обмен становился разнообразнее, больше происходило актов обмена, выходящих за рамки ра­нее установленных ограничений. Такой обмен — неперсонифицированный — позволил расширить рынок и реализовать выгоды более сложного производства и сделок, выходящих за пределы небольших географических или этнических единиц. Более сложные соглашения, заключаемые между сторонами, способствовали формированию дополнительных институтов. Высокие издержки неперсонифицированного обмена, в свою очередь, явились причиной создания более эффективных форм организации, что привело к формированию государств и росту роли специализированных институтов в защите купцов и приня­тии торговых кодексов.

Таким образом, появляется третья форма обмена — неперсо нифицированный обмен с контролем, осуществляемым третьей стороной. Обеспечение третьей стороной условий соглашения никогда не бывает идеальным и совершенным и связано с большими затратами для участников обмена. На начальной стадии развития государства его деятельность можно охарак­теризовать с двух сторон: с одной оно служило источником защиты и обеспечения прав собственности, а с другой — часто осуществляло данные функции с большими трансакционными издержками для участников обмена. Однако самостоятельное обеспечение соглашений сторонами было связано с еще боль­шими издержками, поскольку в сложных обществах становятся выгодными такие формы поведения, как оппортунизм (обман, мошенничество)¹.

Приведенным выше этапам развития государства соответс­твуют следующие виды государственного устройства:

1) сообщество, в котором отсутствуют законодательные, судебные и правоохранительные органы и нет общих правил;

2) общество, в котором имеются общие правила, специфицируюшие исключительные права, законодательный орган, суды, но отсутствует полиция или армия, и тем самым принуждение к соблюдению закона носит частный характер;

3) сообщество, в котором государство устанавливает правила, выполняет функции третейского суда при конфликтах и обес­печивает исключительные права².

Сущность и определение государства

Что же такое государство? В соответствии с институциональ­ным подходом раскрыть его основную сущность становится возможно, используя такую категорию, как «трансакционные издержки».

По определению Д. Норта, государство — это организация со сравнительными преимуществами в осуществлении насилия, распространяющимися на географический район, чьи границы оп­ределены его способностью облагать налогом подданных³. Чем же определяются эти преимущества?

Действительно, любое гарантирование обмена, в конечном счете, сводится к чисто силовому осуществлению защиты иму­щества либо к угрозе применить насилие. В этом смысле насилие — экономически — не отличается от других видов хозяйственной деятельности.

1.Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. — М: Фонд экономической книги «Начала», 1997. — С. 54-55.

2.Эггертссон Т. Экономическое поведение и институты. — М.: ДЕЛО, 2001. — С. 75-76.

³North D. Structure and Change in Economic History. — New York: Norton, 1981. —P. 21.

Помимо того, что трансакиионные издержки влияют на эффективность экономической системы, они являются одним из базовых критериев при сравнении эффективности функ­ционирования различных структур, как экономических, так и политических, и социальных, на основе которого строятся агентские отношения во всех сферах деятельности общества, в том числе и государственного устройства. Таким образом, выбор и развитие той или иной структуры обусловлены минимальными трансакционными издержками.

Итак, власть суверена (государства) ограничена издержками агентских отношений и сдерживается конкуренцией¹. Про­ясним данную ситуацию. Если поддержание общественного порядка и осуществление функций государства происходят по непомерно высоким ценам, то это приведет к появлению конкурирующих структур (как официальных, действующих в рамках закона, так и неформальных) как внутри государства, так и за его пределами.

Возможности облагать налогом также определены рядом ограничений, связанных с издержками агентских отношений и издержками измерения (определение и измерение налогообла­гаемой базы и издержками сбора налогов).

Таким образом, государство — теоретически наиболее эф­фективный орган принуждения, причем его эффективность находится в прямой зависимости от его легитимности, то есть признания «облагаемыми налогом подданными» наличия у государства права осуществлять насилие. Ведь если такое при­знание — соответствующее общественное мнение — имеется, то государство как организация, рационально использующая ограниченные ресурсы для реализации своих функций и целей, может не расходовать свои возможности на преодоление сопро­тивления со стороны населения выполнению этих функций и целей, каковы бы они ни были².

1.Эггертссон Т. Экономическое поведение и институты. — М.: ДЕЛО, 2001. -С. 77.

2.Тамбовиев BJ1. Государство и переходная экономика: Пределы управля­емости. - М.: МГУ - ТЕИС, 1997. - С. 34.

Функции государства

Потрясения мировой хозяйственной системы 1970-х тт. дали стимул новым дискуссиям о роли государства в экономике и природе самого государства.

Чем определяются границы государственного вмешательства экономические процессы? Не является ли само присутствие государства в экономической сфере причиной кризиса и тор­мозом для экономического развития? Если государственное вмешательство не является достаточно эффективным, каким образом это можно исправить? Поисками ответов на эти, а также многие другие вопросы, касающиеся роли государства, занят целый ряд экономистов различных школ и направлений.

Дискуссионным является вопрос о сферах государственного регулирования, ответ на который мы постараемся найти в этом параграфе.

Еше во второй половине XVIII века Адам Смит очертил круг основных обязанностей государя (государства):

— во-первых, ограждать общество от насилий и вторжения других независимых обществ;

— во-вторых, ограждать, по мере возможности, каждого члена общества от несправедливости и угнетения со стороны других его членов, или установить хорошее отправление правосудия;

— в-третьих, создавать и содержать определенные обществен­ные сооружения и общественные учреждения, создание и содер­жание которых не может быть в интересах отдельных лип или небольших групп, потому что прибыль от них не сможет никогда оплатить издержки отдельным липам или небольшой группе, хотя и сможет часто с излишком оплатить их большому обществу¹.

Несмотря на прошедшие два с лишним века, данная класси­фикация отражает основной смысл ключевых сфер деятельности государства.

Современные представители неоинституциональной шко­лы видят экономическое обоснование государственного ин­тервенционизма в провалах или несостоятельности рынка. В современной интерпретации неоинституционал истов функции государства, с точки зрения минимизации трансакционных издержек экономических субъектов, следующие¹:

— спецификация и защита прав собственности: при условии ненулевых трансакционных издержек распределение прав собс­твенности оказывает влияние на эффективность использования ресурсов:

— создание каналов обмена информацией: равновесная цена формируется на базе развитой информационной инфраструктуры рынка, позволяющей его участникам обмениваться информацией с минимальными издержками и минимальными искажениями;

— разработка стандартов мер и весов: деятельность государ­ства в этом направлении позволяет снизить издержки измере­ния качества обмениваемых товаров и услуг, а в более широком смысле к разработке универсальных мер относится и организа­ция государством денежного обращения;

— создание каналов и механизмов физического обмена товарами и услугами: инфраструктура рынка включает в себя не только ка­налы обмена информацией, но и каналы физического движения товаров и услуг (транспортная сеть, места для торговли и т.д.);

— правоохранительная деятельность и выполнение роли третьей стороны в конфликтах: возникновение непредвиденных обстоя­тельств при исполнении контрактов требует вмешательства третьей стороны (суда) для создания гарантий от оппортунистического поведения сторон контракта в условиях указанных обстоятельств;

— производство чистых общественных благ порождает про­блему «безбилетника», что требует использования государством принуждения для финансирования их производства (в первую очередь, такого чистого общественного блага, как национальная оборона, в меньшей степени здравоохранения и образования как смешанных общественных благ).

Опираясь на инструментарий неоинституциональной тео­рии и исследовав этапы формирования и развития государства, становится возможным выявить институциональные причины выбора ключевых сфер государственного управления.

1.Олейник А. Институциональная экономика. — М.: ИНФРА-М, 2000. С. 344-345.

Устанавливая правила и нормы, определяющие взаимоот­ношения между членами общества, влияя на развитие инсти­туциональной, а следовательно, и экономической системы, государство призвано выступить как общественное благо, ми­нимизирующее трансакционные издержки. Влияние государства на развитие институциональной структуры, а также на эконо­мические результаты схематично изображено на рис.

Государство, представленное тремя ветвями власти — законодательной, исполнительной и судебной, — с помощью формальных правил оказывает воздействие на развитие инс­титуциональной системы общества. В свою очередь, развитие институциональной системы во многом зависит от траектории предшествующего развития, то есть культурных и исторических ценностей. Институциональная система формирует побудитель­ные стимулы для членов общества поступать в соответствии с формальными и неформальными правилами. Государство высту­пает третьей силой, контролируя поведение членов общества. В зависимости от степени соблюдения ими существующих норм и правил поведения и суровости системы наказания определяется величина издержек функционирования институциональной системы. В совокупности с уровнем технологического развития общества трансакционные издержки определяют степень со­блюдения и эффективность заключаемых контрактов.

По определению Дж. Бьюкенена, государство — это простой набор приемов, машина, которая делает возможным осущест­вление коллективных действий. (Коллективные действия — дей­ствия индивидов, решивших достичь некоторой цели в составе коллектива, а не индивидуально)¹. В рамках данного подхода государство — один из возможных гарантов обмена, достаточ­но часто выступающий базовым, или «конечным», арбитром в системе, используемой для надежной защиты сделок. 1.Бьюкенен Дж.. Таллок Г. Расчет согласия. Логические основания кон­ституционной демократии / Нобелевские лауреаты по экономике. Джеймс Бьюкенен. — М.: Таурус Альфа, 1997. — С. 49.