Методы правового регулирования земельных отношений

Ф.П. Румянцев

Земельное право

Утверждено редакционно-издательским

советом университета в качестве

учебного пособия

Нижний Новгород - 2006

ББК 67.99(2)5

Р 86

Румянцев Ф.П. Земельное право: Учебное пособие. – Н.Новгород: Нижегород. гос. архит.-строит. ун-т, 2006. – 82 с.

ISBN 5-87941-442-6

В пособии раскрыты особенности земельных правоотношений, их элементов, оснований возникновения и прекращения; характеристика отдельных видов прав на землю и управления земельными ресурсами; текущая регламентация земельных платежей; вопросы правового регулирования оборота земельных участков и правового режима отдельных категорий земель; основания, условия и порядок привлечения к ответственности за правонарушения в области использования и охраны земель, а также способы защиты земельных прав граждан и юридических лиц.

Предназначено для студентов, обучающихся по специальности 030501.65 «Юриспруденция».

ББК 67.99(2)5

ISBN 5-87941-442-6

© Румянцев Ф.П., 2006

                                                                                        © ННГАСУ, 2006       

Понятие, предмет и система земельного права

Понятие и предмет земельного права

Земельный строй РФ – это совокупность земельных отноше­ний, сложившихся в обществе на основе существующих в нем форм собственности на землю (частной, государственной, муниципаль­ной и иных), и соответствующие им формы владения, пользования и распоряжения землей.

Земля – основа жизни и деятельности любого человеческого общества. Она выполняет роль незаменимого средства производства для сельского и лесного хозяйства, является пространственно-территориальным базисом всего движимого и недвижимого имущества. Земля выполняет важнейшие экологические функции, как основной компонент окружающей среды. Земля как объект общественных отношений всегда будет оставаться объектом природы. В этом и заключается одна из основных особенностей земли.

Земельное право как отрасль представляет собой систему норм, направленную на регулирование обще­ственных отношений по поводу рационального использования и охраны земель.

Предмет земельного права – совокупность общественных отношений, возникающих в области государственного управления, использования и охраны земель, урегулированных нормами земельного права.

В предмет земельного права входят элементы админи­стративных, имущественных, налоговых и других отношений из-за специфики объекта правового регулирования – земли. Например, при решении вопроса о взыскании убытков, возникающих при изъятии земель, наряду с нормами ЗК РФ применяются соответствующие нормы гражданского законодательства. Отношения платного ис­пользования земель регулируются налоговым и земельным законо­дательством.

 Согласно п. 3.ст. 3 ЗК РФ имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению зе­мельными участками регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательствами, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Система земельного права

Система земельного права представляет собой совокупность взаимосвязанных земельно-правовых институтов, расположенных в определенной последовательности в зависимости от выполняемой им роли в регулировании земельных отношений.

Место каждого элемента в системе земельного права определя­ется не произвольно, а диктуется его значением и конкретной ролью в этой системе.

Принято различать систему отрасли права и систему науки, учеб­ной дисциплины и отрасли законодательства.

Под системой земельного права как отрасли права следует пони­мать научно обоснованную последовательность расположения инсти­тутов и образующих их норм в зависимости от их значимости, роли и содержания, обусловленного характером регулируемых общественных отношений.

Земельное право состоит из ряда институтов, каж­дый из которых посвящен регулированию однородных и взаимосвязан­ных общественных отношений. По своей структуре земельное право подразделяется на Общую и Особенную части.

Общая частьземельного права включает в себя следующие ин­ституты: право собственности на землю; права на землю лиц, не являющихся собственниками земельных участков; управление в сфере использования и охраны земель; правовая охрана земель; правовое регулирование платы за землю; ответственность за нарушения земельного законодательства

Особенная частьземельного права представляет собой систему институтов земельно-правового регулирования, обособленных по ка­тегориям земель: сельскохозяйственного назначения; земель поселений; земель промышленности, энергетики, транс­порта, связи, радиовещания, телевидения, информатики; земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасно­сти и земель иного специального назначения; земель особо охраняемых территорий; земель лесного фонда; земель водного фонда; земель запаса.

Земельное право имеет смежные связи с иными отраслями права: конституционным, административным, гражданским, уголовным, налоговым и экологическим.

Методы и принципы земельного права

Методы правового регулирования земельных отношений

Метод правового регулирования представляет собой способ воздействия на участников общественных отношений.

Специфика предмета правового регулирования определяет специфику метода правого регулирования в земельном праве. Она состоит в том, что в земельном праве сочетаются отдельные элементы методов правового регулирования других отраслей права и они выражаются в специфическом сочетании императивного и диспозитивного методов.

 В сфере организации использования и охраны земель отношения строятся вподавляющем большинстве случаев с использованием императивного метода, т.е. метода власти и подчинения. Например, для ведения государственного земельного контроля должностные лица вправе беспрепятственно посещать земельные участки, давать юридическим лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания по вопросам охраны земель, устранения нарушений земельного законодательства. Императивное требование целевого использования земельных участков заключается в том, что осуществляя строительство на земельном участке, всякий землеполь­зователь обязан руководствоваться градостроительными стандартами и правилами, согласовывать это строительство с землеустроительны­ми, пожарными, санитарными, природоохранительными и иными орга­нами, осуществляющими государственный контроль за этой сферой хозяйственной деятельности. 

Государственное принуждение к соблюдению норм земельного законодательства выражается в привлечении к ответственности правонарушителей, например согласно ст. 62 ЗК РФ убытки, причиненные нарушением прав собственников земельных участков. Если нарушается обязан­ность по целевому использованию земель, то может быть прекращено не только такое использование, но и само право на землю (ст. 44, 45 ЗК РФ). Например, за самовольное строительство, к которому относятся нарушение строительных норм и несогласова­ние строительства с соответствующими органами, установлена адми­нистративная ответственность для граждан и юридических лиц (ст. 9.4, 9.5 кодекса РФ об административных правонарушениях).

Диспозитивный метод используется при регулировании взаимоотношений собственников земельных участков между собой по поводу использования земли. Все собственники земли, использующие землю в тех или иных целях, равны между собой. Собственники земельных участков по своему усмотрению в праве распоряжаться землей как видом своего недвижимого имущества: продать, подарить, сдать в аренду или заложить и совершить иные незапрещенные законом сделки.

Принципы земельного права

В ст. 1 ЗК РФ сформулированы основные принципы земельного законодательства, которые могут быть сгруппированы следующим образом:

1) принципы охраны и использования земель;

2) принципы, связанные с правом граждан и их объединений на землю;

3) принципы государственного управления землей;

4) принципы, связанные с землей как объектом недвижимости.

К принципам охраны и использования земель следует отнести следующие: 1) учет значения земли как основы жизни и деятельности человека; 2) приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйствах перед использованием земли в качестве недвижимого имущества; 3) приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий.

К принципам, связанным с правом граждан и их объединений на землю, можно отнести: 1) приоритет охраны жизни и здоровья человека; 2) участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю; 3) сочетание интересов общества и законных интересов граждан.

К принципам государственного управления землей относятся следующие: 1) платность использования земли; 2) деление земель по целевому назначению на категории; 3) дифференцированный подход к установлению правового режима земель.

Источники земельного права

Источник зе­мельного права–этодокумент установленной формы, изданный уполномоченным на то государственным органом, содержащий в себе земельно-правовые нормы, действующий на определенной тер­ритории, определенное время и среди определенного круга лиц, яв­ляющийся элементом системы земельного законодательства.

Система права предполагает, прежде всего, иерархию составляющих ее элементов. Применительно к нормативно-правовой системе эта иерархия выражается в соподчиненности нормативно-правовых актов. Иерархия земельно-правовых нормативных актов представляет следующие уровни:

1. Международно-правовые договоры, подписанные и ратифици­рованные Российской Федерацией, содержащие земельно-правовые нор­мы (ст. 4 ЗК РФ).

В ч. 4 ст. 15 Конституции РФ сказано, что общепризнанные прин­ципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международ­ным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом РФ, то применяются правила международного договора.

Использование норм международного договора для правового уре­гулирования имеет важное значение потому, что в качестве субъекта земельных правоотношений могут выступать иностранные юридиче­ские и физические лица.

2. Конституция РФ – основной источник земельного права, как и всех от­раслей права.

Многие из содержащихся в Конституции РФ общих норм имеют земельно-правовую направленность. Конституция РФ ставит землю в особое положе­ние по сравнению с другими объектами правового регулирования, от­мечая ее уникальность и неповторимость.

3. Федеральные законы. Основополагающим федеральным законом в области регулирования земельных отношений является ЗК РФ от 25 октября       2001 г. №136-ФЗ. Он обладает приоритетом в регулировании земельных отношений. Его принятие стало важным событием в жизни Российской Федерации. ЗК РФ восполнил пробелы, существовавшие в земельном законодательстве в предшествующие годы, а также создал ряд новых правовых норм. В частности, урегулированы отношения собственности на землю, изменены порядок и условия предоставления земельных участков в постоянное бессрочное пользование, введено понятие делимых и неделимых земельных участков. Важное место занимают положения, предусматривающие основания и порядок прекращения прав на землю. К кодифицированным источникам земельного права следует отнести и Гражданский кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ.

4. Действует целый ряд федеральных законов специального характера. Так вопросы осуществления ведения государственного земельного кадастра регулируются Федеральным законом от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре». Правовые режимы земель, предоставленных гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, а также гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства регулируют соответственно Федеральные законы: от 11 июня 2003 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»; от 7 июля 2003 г. № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве»; от 15 апреля 1998 г.        № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических, дачных и иных некоммерческих объединениях граждан».

Особенности правового режима земель сельскохозяйственного назначения определены в Федеральном законе от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

 Порядок, требования и условия к изменению целевого назначения земель определены в Федеральном законе от 21 декабря 2004 г. «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». Отношения, связанные с государственной регистрацией прав на земельные участки, регулируется Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

5. Указы Президента РФ – данный вид подзаконных нормативных актов играл важную роль в период с принятия Конституции РФ 12 апреля 1993 г., после приведения в соответствии с которой значительная часть норм ЗК РСФСР была упразднена, т.к. нормативная база вплоть до принятия ЗК РФ была представлена многочисленными, часто противоречивыми Указами Президента. Они были изданы по самым разнообразным проблемам правового регулирования земельных отношений в период проведения земельной реформы в России и до и после принятия Конституции. Наиболее важные из них – Указ Президента РФ от 27.10.93 № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной ре­формы в России»; от 7 марта 1996 г. № 337 « О реализации конституционных прав граждан на землю»; от 17 мая 1997 г. № 485 « О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами» и ряд других.

В настоящее время указы, регулирующие отношения с землей, принимаются крайне редко и касаются как правило признания утратившими силу принятых ранее указов либо изменения их отдельных норм.

6. Постановления Правительства РФ всфере регулированияземельных отношений принимаются на основании и в исполнении Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ. В настоящее время приняты постановления Правительства РФ по большинству вопросов, отнесенных ЗК РФ к его компетенции. В частности, Постановление Правительства РФ от 19 ноября 2002 г. № 833 «О государственном земельном контроле»; от 2 октября 2002 г. № 830 «Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота»; от 19 августа 2004 г. № 418 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости».

7. Акты министерств и иных государственных органов феде­ральной исполнительной власти. В межотраслевом и отраслевом масштабах источниками земельного права служат нормативные акты государственных комитетов, министерств и служб РФ – нормативные приказы, инструкции и др. По общему правилу, эти акты обязательны только для учреждений и должностных лиц данного ведомства. Одна­ко в тех случаях, когда данное ведомство в силу закона или поста­новления Правительства РФ получило право на издание обязательного акта, а также если этот ведомственный акт был утвержден Поста­новлением Правительства РФ, он получает общеобязательную силу.

Для упорядочения ведомственного правотворчества Министерство юстиции РФ осуществляет государственную регистрацию всех этих актов на предмет их полного соответствия действующему законода­тельству.

8. Нормативно-правовые акты субъектов РФ. Согласно ст. 72 и 76 Конституции РФ земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. По предметам ведения издаются федеральные законы, в соответствии с которыми принимаются нормативно-правовые акты субъектов РФ. Так, на территории Нижегородской области действует целый ряд законов, принятых областным законодательным собранием, направленный на конкретизацию правового регулирования земельных отношений с учетом специфики области. Так, закон от 13 декабря 2005 г. № 192-З «О регулировании земельных отношений в Нижегородской области» регулирует полномочия органов государственной власти Нижегородской области по распоряжению земельными участками, находящимися в собственности Нижегородской области и реализацию отдельных полномочий органов государственной власти Нижегородской области в сфере земельных отношений, определенных ЗК РФ. 

9. Нормативно-правовые акты органов местного самоуправле­ния. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ в Российской Федера­ции признается и гарантируется местное самоуправление, которое является самостоятельным в пределах своих полномочий. Органы само­управления не входят в систему органов государственной власти. Например, в соответствии с Федеральным законом от 6 марта 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации» главаместной ад­министрации в пределах своей компетенции издает постановления и распоряжения, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации издают приказы, которые, имея общенорматив­ное значение, являются источниками земельного права: о порядке использования земель общего назначения в населенных пунктах; о порядке использования земель городской, сельской застройки и т.п.

10. Постановления Пленума Верховного Суда РФ и ре­шения Высшего арбитражного суда РФ. Данные виды норматив­ных актов специфичны тем, что они имеют обязательную силу для судов указанных систем при разрешении ими конкретных дел. В пра­вовом регулировании они не могут быть использованы в качестве непосредственных источников общественных отношений.

Руководящие постановления пленумов Верховного Суда РФ и ре­шения Высшего арбитражного суда РФ устраняют пробел правовых норм в сфере земельного законо­дательства, применяя при разрешении конкретных дел аналогию зако­на или аналогию права. Затем, на основании обобщения данных дел, выносятся обобщающие, наработанные судебной практикой новые нормативные правила, которые в дальнейшем становятся базой для совершенствования, действу­ющего земельного законодательства.

Земельные правоотношения