Правительство Российской Федерации

Правовое положение Правительства РФ. Правовую основу организации и деятельности Правительства РФ составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, Указ Президента РФ «О Правительстве Российской Федераций»^[63] от 17 декабря 1997 г.

Правительство РФ возглавляет единую систему исполнительной власти в РФ. Данная система образуется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации в пределах ее ведения, а также полномочий по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации.

Согласно ст. 110 Правительство РФ осуществляет исполнительную власть РФ. Правительство РФ — это высший орган исполнительной власти, хотя слово «высший» применительно к этому федеральному органу в Конституции РФ не употребляется. Правительство РФ является коллегиальным органом в РФ.

В пределах своих полномочий Правительство РФ организует исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров РФ, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ; принимает меры по устранению нарушений законодательства РФ.

Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в Российской Федерации, а также принимает акты, не имеющие правового характера, и дает поручения федеральным органам исполнительной власти, соответствующим должностным лицам.

Состав Правительства РФ и обеспечение его деятельности. Состав Правительства РФ зависит от структуры федеральных органов исполнительной власти, т. е. системы этих органов, предопределяемой целями и задачами деятельности исполнительной власти в соответствующий период времени.

Правительство РФ состоит из членов Правительства РФ — Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров.

Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы, а освобождается от должности также Президентом РФ по заявлению Председателя Правительства РФ об отставке либо, в случае невозможности исполнения им своих полномочий, Президент РФ уведомляет Совет Федерации и Государственную Думу об освобождении от должности Председателя Правительства РФ в день принятия решения. Освобождение от должности Председателя Правительства РФ одновременно влечет за собой отставку всего Правительства РФ. Президент РФ вправе до назначения нового Председателя Правительства РФ поручить исполнение его обязанностей одному из заместителей Председателя Правительства РФ на срок до двух месяцев. В случае временного отсутствия Председателя Правительства РФ его обязанности исполняет один из его заместителей в соответствии с письменно оформленным распределением обязанностей.

Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ.

Для членов Правительства РФ устанавливаются определенные обязанности и ограничения. Например, они обязаны в установленном порядке представлять в налоговые органы сведения о полученных и являющихся объектами налогообложения доходах, ценных бумагах, а также об имуществе, принадлежащем им на праве собственности. Члены Правительства РФ не вправе, например: занимать другие должности в органах государственной власти, органах местного самоуправления; получать гонорары за публикации и выступления в качестве члена Правительства РФ; заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности (ст. 11 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством РФ, образуется Аппарат Правительства РФ, который взаимодействует с Администрацией Президента РФ и аппаратами палат Федерального Собрания.

Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. №260 было утверждено Положение об Аппарате Правительства Российской Федерации

Организационная структура Аппарата Правительства РФ включает в себя руководство Аппарата и его подразделения — департаменты, управления, секретариаты Председателя Правительства РФ, его заместителей и Руководителя Аппарата Правительства РФ. В составе департаментов и управлений создаются отделы. Руководитель Аппарата Правительства РФ назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Руководитель Аппарата Правительства РФ имеет заместителей.

Аппарат Правительства РФ является государственным органом, образованным для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти принятых им решений. Аппарат Правительства РФ работает под руководством Председателя Правительства РФ и возглавляется Руководителем Аппарата Правительства РФ — заместителем Председателя Правительства РФ или федеральным министром.

Работа Аппарата Правительства РФ организуется в соответствии с Регламентом Правительства РФ, Положением об Аппарате Правительства РФ, Инструкцией по делопроизводству в Аппарате Правительства РФ, а также в соответствии с утвержденными Руководителем Аппарата Правительства РФ основными вопросами сфер ведения департаментов, управлений и самостоятельных отделов, а в случае необходимости — с положениями об этих подразделениях, положениями о секретариатах Председателя Правительства РФ, его заместителей и Руководителя Аппарата Правительства РФ, приказами и поручениями Руководителя Аппарата Правительства РФ.

Полномочия Правительства РФ. Правительство РФ руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству РФ и ответственны перед ним за выполнение порученных задач.

Правительство РФ решает следующие общие вопросы руководства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, а именно:

а) распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете;

б) устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете;

в) назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства Российской Федерации, и их заместителей, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, по представлению федеральных министров, руководителей органов и организаций при Правительстве Российской Федерации и их заместителей, руководителей органов и организации при правительстве Российской Федерации;

г)  вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов;

д) вправе учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве РФ.

К общим полномочиям Правительства РФ относятся:

• организация реализации внутренней и внешней политики РФ;

• осуществление регулирования в социально-экономической сфере;

• обеспечение единства системы исполнительной власти в РФ, направление и контроль деятельности ее органов;

• формирование федеральных целевых программ и обеспечение их реализации;

• реализация права законодательной инициативы.

По соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ Правительство РФ может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ, ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» и федеральным законам. Оно осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов РФ на основании соответствующих соглашений.

Полномочия Правительства РФ:

- в сфере экономики, осуществление регулирования экономических процессов; обеспечение единства экономического пространства и свободы экономической деятельности, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; прогнозирование социально-экономического развития страны, разработка и осуществление программы развития приоритетных отраслей экономики; выработка государственной структурной и инвестиционной политики и ее реализация; управление федеральной собственностью; общее руководство таможенным делом;

- в сфере бюджетной, финансовой. кредитной и денежной политики: обеспечение проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики; разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета и обеспечение его исполнения, а также представление отчета об исполнении федерального бюджета; разработка и реализация налоговой политики; руководство валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами;

- в социальной сфере: обеспечение проведения единой государственной социальной политики, реализации конституционных прав граждан в области социального обеспечения, содействие развитию социального обеспечения и благотворительности; разработка программ сокращения и ликвидации безработицы и обеспечение реализации этих программ; обеспечение проведения единой государственной миграционной политики; осуществление мер по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы;

- в сфере науки, культуры, образования: разработка и осуществление мер государственной поддержки развития науки; обеспечение проведения единой государственной политики в области образования; развитие системы бесплатного образования; обеспечение государственной поддержки культуры;

- в сфере природопользования и охраны окружающей среды: обеспечение права граждан на благоприятную окружающую среду и экологическое благополучие; координация деятельности по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф;

- в сфере обеспечения законности, прав и свобод граэюдан, борьбы с преступностью: осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями; осуществление мер по обеспечению деятельности судебной власти;

- в сфере обеспечения обороны и государственной безопасности РФ: организация оснащения вооружением и военной техникой, обеспечение материальными резервами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований РФ; принятие мер по охране Государственной границы РФ, руководство гражданской обороной;

- в сфере внешней политики и международных отношений: осуществление мер по обеспечению реализации внешней политики РФ, регулирования и государственного контроля в области внешнеэкономической деятельности, международного научно-технического и культурного сотрудничества.

Правительство РФ осуществляет иные полномочия, которые возлагаются на него Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента РФ. Особенности деятельности Правительства РФ при введении режима военного или чрезвычайного положения определяются федеральными конституционными законами.

Для того чтобы исполнять данные Правительству РФ полномочия, оно определяет порядок принятия своих решений — постановлений и распоряжений Правительства РФ. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ, а акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ. Постановления и распоряжения Правительства РФ подписываются Председателем Правительства РФ, публикуются в установленном порядке в официальных изданиях и обязательны к исполнению в РФ. Датой официального опубликования постановления или распоряжения Правительства РФ считается дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий РФ.

Постановления Правительства РФ, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее пятнадцати дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно.

Постановления Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями Правительства РФ не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Распоряжения Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания.

Акты Правительства РФ могут быть обжалованы в суд. Правительство РФ вправе принимать также обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового характера.

Организация деятельности Правительства РФ. Председатель Правительства Российской Федерации возглавляет Правительство Российской Федерации, определяет в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации основные направления деятельности Правительства Российской Федерации и организует его работу.

Председатель Правительства Российской Федерации имеет следующие полномочия:

• представляет Правительство Российской Федерации в Российской Федерации и за пределами территории Российской Федерации;

• ведет заседания Правительства Российской Федерации, обладая правом решающего голоса;

• подписывает акты Правительства Российской Федерации;

• представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и об освобождении от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении;

• распределяет обязанности между членами Правительства Российской Федерации.

Председатель Правительства Российской Федерации систематически информирует Президента Российской Федерации о работе Правительства Российской Федерации.

Заместители Председателя Правительства РФ:

• участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства Российской Федерации, в выработке и реализации политики Правительства Российской Федерации;

• участвуют в подготовке постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, обеспечивают их исполнение;

• координируют в соответствии с распределением обязанностей работу федеральных органов исполнительной власти, дают им поручения;

• предварительно рассматривают предложения, проекты постановлений и распоряжений, внесенные в Правительство Российской Федерации;

• осуществляют иные полномочия, предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.

Федеральные министры:

• участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства Российской Федерации;

• принимают участие в подготовке постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, обеспечивают их исполнение;

• принимают участие в выработке и реализации политики Правительства Российской Федерации;

• обладают установленными законодательством Российской Федерации полномочиями руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти;

• координируют и контролируют деятельность федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств;

• назначают на должность и освобождают от должности заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, по представлению руководителей этих органов.

Правительство Российской Федерации решает вопросы с обязательным участием федеральных министров или представителей федеральных министерств, к ведению которых отнесены эти вопросы.

При осуществлении своих полномочий федеральные министры подотчетны Правительству Российской Федерации, а по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами к полномочиям Президента Российской Федерации, и Президенту Российской Федерации.

Основная форма работы правительства — заседания. Заседания Правительства РФ проводятся не реже одного раза в месяц. Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры должны участвовать в заседаниях лично. В случае невозможности их участия в заседании они информируют об этом Председателя Правительства РФ. В заседаниях Правительства РФ вправе принимать участие представители палат Федерального Собрания, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Счетной палаты РФ, Центрального банка РФ и иные лица, если это предусмотрено российским законодательством. Правительство РФ может рассматривать отдельные вопросы на своих закрытых заседаниях.

Вопросы, относящиеся к полномочиям Правительства РФ, рассматриваются не только на заседаниях Правительства, но и на заседаниях Президиума Правительства, Председателем Правительства и его заместителями (в соответствии с распределением обязанностей), на заседаниях, образуемых Правительством координационных и консультативных органов с участием представителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций.

Подготовка и проведение заседаний Правительства РФ осуществляется в соответствии с Регламентом Правительства РФ, который был утвержден постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260'. Регламент Правительства РФ устанавливает основные правила организации деятельности Правительства РФ по реализации его полномочий.

Исключительно на заседаниях Правительства РФ принимаются следующие решения:

- принимаются решения о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета об исполнении федерального бюджета, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- рассматриваются проекты программ экономического и социального развития, связанных с созданием свободных экономических зон;

- устанавливается номенклатура товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование цен;

- устанавливаются объемы выпуска государственных ценных бумаг;

- принимаются решения о внесении Правительством РФ законопроектов в Государственную Думу;

- рассматриваются проекты программ приватизации федеральной государственной собственности;

- рассматриваются вопросы предоставления дотаций, субсидий, оказания иной поддержки на безвозвратной основе за счет средств федерального бюджета, а также вопросы оказания финансовой поддержки на возвратной основе при сроке возврата более двух лет;

- рассматриваются вопросы приобретения государством акций;

- рассматриваются вопросы заключения подлежащих ратификации международных договоров РФ;

- принимаются решения о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов РФ;

- образуется Президиум Правительства РФ;

- утверждаются положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти;¶устанавливается порядок создания и обеспечения деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;

- утверждается Регламент Правительства РФ и Положение об Аппарате Правительства РФ.

Президиум Правительства РФ образуется по предложению Председателя Правительства РФ для решения оперативных вопросов. Заседания Президиума Правительства РФ проводятся по мере необходимости, а его решения принимаются большинством голосов от общего числа членов этого Президиума. Его решения не должны противоречить решениям, принятым на заседаниях Правительства РФ, которые вправе отменить любое решение Президиума Правительства РФ. На заседаниях Президиума рассматриваются любые вопросы, относящиеся к сфере деятельности Правительства, в том числе предварительно, — принципиальные вопросы, выносимые на заседания Правительства РФ, и принимаются решения, за исключением тех, которые могут быть приняты только на заседаниях Правительства. В случае рассмотрения Президиумом Правительства проектов актов нормативного характера на заседание приглашается министр юстиции РФ.

Координационные органы, образуемые Правительством РФ для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти в решении определенного круга задач, называются комиссиями или коллегиями (это не коллегии министерств и пр.). Совещательные и консультативные органы, образуемые Правительством РФ для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки соответствующих предложений, носящих рекомендательный характер, называются советами и являются постоянно действующими совещательными органами.

Образование, реорганизация и ликвидация комиссий и советов, утверждение их руководителей, состава и определение задач осуществляются Правительством РФ. Решения комиссий и советов оформляются протоколами, а при необходимости — в виде проектов постановлений и распоряжений Правительства РФ, которые вносятся в Правительство РФ в установленном порядке.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2004 г. № 215 «Об упорядочении состава координационных, совещательных, иных органов и групп, образованных Правительством Российской Федерации», действуют, к примеру, следующие органы:

1. Комиссия Правительства Российской Федерации по военно-промышленным вопросам;

2. Правительственная комиссия по противодействию нарушениям в сфере интеллектуальной собственности;

3. Морская коллегия при Правительстве Российской Федерации;

4. Комиссия Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности;

5. Правительственная комиссия по проведению административной реформы;

6. Комиссии Российской Федерации по делам ЮНЕСКО;

7. Комиссии по вопросам религиозных объединений при Правительстве Российской Федерации;

8. Совет по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве Российской Федерации;

9. Комиссия по вопросам экономической интеграции.

Взаимоотношения Правительства РФ и Федерального Собрания. Правительство РФ, обладая законодательной инициативой, участвует в законодательной деятельности путем внесения законопроектов и поправок к находящимся на рассмотрении в Думе законопроектам.

Помимо законов и поправок к рассматриваемым законопроектам Правительство дает письменные заключения на законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты.

Правительство может также направлять в палаты Федерального Собрания официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах, которые подлежат обязательному оглашению или распространению на заседаниях палат. Члены Правительства вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат.

Для представления в палатах Федерального Собрания внесенного Правительством законопроекта назначается официальный представитель (официальные представители) Правительства. Для защиты позиций Правительства по заключениям, поправкам и официальным отзывам по поручению Председателя Правительства или быть направлен специальный представитель, полномочия которого определяются в поручении. Представители Правительства РФ присутствуют на заседаниях палат при рассмотрении федеральных законов и законопроектов, где им предоставляется слово в соответствии с регламентами палат.

Члены Правительства РФ обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания вправе направлять письменные обращения по вопросам своего ведения членам Правительства РФ и руководителям федеральных органов исполнительной власти. Ответы о результатах рассмотрения письменных обращений и о принятых мерах сообщаются в согласованные с комитетами, комиссиями сроки.

Председатель Правительства РФ вправе поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ. В этом случае Государственная Дума вправе выразить недоверие Правительству РФ.

Правительство РФ взаимодействует с органами судебной власти.

Правительство РФ в пределах своих полномочий:

а) производит финансирование судов только из федерального бюджета и обеспечивает возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом;

б) обеспечивает исполнение судебных решений.

Взаимоотношения Правительства РФ и органов государственной власти субъектов РФ. В федеративном государстве важную роль играют отношения между федеральным Правительством и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Правительство РФ в пределах своих полномочий, в целях обеспечения сочетания интересов РФ и субъектов РФ по предметам их совместного ведения в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ. Правительство РФ рассматривает в срок не более одного месяца внесенные в Правительство РФ предложения законодательных (представительных) или исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, а также сообщает указанным органам о результатах рассмотрения внесенных предложений. Правительство РФ направляет указанным органам субъектов РФ проекты своих решений по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

Правительство РФ в пределах своих полномочий осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам, отнесенным к ведению РФ и полномочиям РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ. Правительство РФ обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов РФ, способствует взаимодействию указанных органов.

Правительство РФ в пределах своих полномочий должно разрешать споры и устранять разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. В этих целях создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон.