Прохождение государственной службы

Под прохождением государственной службы понимается си­стема юридических факторов, вызывающих возникновение, из­менение и прекращение государственно-служебных отношений:

- прием (зачисление) на государственную службу;

- аттестация государственных служащих;

- перемещение по службе;

- стимулирование служебной деятельности служащих;

- ответственность государственных служащих;

- прекращение государственной службы.

Порядок прохождения государственной службы определяет­ся законами и иными правовыми актами с учетом вида государ­ственной службы, ее особенностей и категорий должностей государственной службы.

Право по­ступления на государственную службу, как правило, имеют граждане, достигшие возраста 18 лет. Должности государствен­ных служащих замещаются в порядке назначения, выборов, конкурса, по контракту.

Гражданин не может быть принят или продолжать на­ходиться на государственной службе в случаях:

1) признания его недееспособным или ограниченным в дееспособности решением суда, вступившим в законную силу;

2) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей на государственной службе Российской Федерации, в соответствии с приговором суда, вступившим в законную силу, а также в случае наличия судимости;

3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну;

4) наличия заболевания, препятствующего поступлению на государственную службу или ее прохождению, подтвержденного заключением медицинского учреждения;

5) близкого родства или свойства с государственным служащим, если замещение должности государственной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

6) несоблюдения требований к служебному поведению;

7) утраты гражданства Российской Федерации;

8) наличия гражданства другого государства (государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

9) представления заведомо ложных сведений при поступлении на государственную службу.

Назначение на должность производит компетентный госу­дар­ст­венный орган или должностное лицо путем издания соот­ветствующего юридического акта (приказа). С момента издания акта о назначении на должность на служащего возлага­ется осуществление должностных функций, обязанностей и прав. В порядке назначения замещается большинство должно­стей государственных служащих.

Конкурс как способ замещения должностей государственной службы состоит в оценке профессиональных качеств среди подавших заявление об участии в конкурсе и избрании из них наиболее квалифицированных работников. Конкурс на замещение должности проводится конкурсной комиссией в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Контрактная форма поступления на службу состоит в том, что орган (руководитель органа) заключает с гражданином в письменной форме контракт (договор, соглашение) на определенный срок. В контракте указываются условия службы, обязанности и права сторон. На основании контракта издается приказ о назначении гражданина на должность. Контрактная форма применяется, в частности, при поступлении на службу в органы внутренних дел, в Вооруженные Силы и др.

Для гражданина, впервые назначенного на должность государственной службы, устанавливается испытательный срок от трех месяцев до года.

Для ряда категорий государственных служащих вступление в должность сопровождается обязательным принесением присяги.

Государственным служащим, занимающим определенные должности, присваиваются классные чины, воинские или специ­альные звания (например, федеральная го­сударственная служба, военная служба, служба в органах внутрен­них дел и др.).

Гражданин, поступающий на службу, знакомится с условиями службы, которые включают в себя внутренний распорядок, продолжительность рабочего времени, заработная плата, отпуск, социальное страхование, льготы, гаран­тии и компенсации.

Гражданин, принятый в установленном порядке на службу, приобретает статус государственного служащего и субъекта государственно-власт­ных служебных отношений.

В целях определения соответствия государственных служащих предъявляемым требованиям проводится их аттестация. Она может быть очередной и внеоче­редной. Очередная аттестация проводится через определенные промежутки времени (как правило, не реже одного раза в три-четыре года). Внеочередная аттестация проводится в свя­зи с возобновлением контракта, переводом на вышестоящую или иную должность, а также в целях присвоения разряда для оплаты труда и др. Аттестации не подлежат государственные служащие, замещающие должности государственной службы категорий «руководители» и «помощники», с которыми заключен срочный служебный контракт.

Аттестация осуществляется аттестацион­ной комиссией, формируемой руководителем государственного органа. Главный итог аттестации — оценка работы служащего. При аттестации рассматриваются вопросы о соответствии или несоответствии государственного служащего занимаемой должности, о возможно­сти продвижения по службе, о материальном стимулировании служебной деятельности. По результатам аттестации руководи­тель органа принимает решение с учетом рекомендации аттеста­ционной комиссии.

Нормативными правовыми актами, регулирующими прохождение государственной службы, перемещение по службе производится на должность:

- вышестоящую — в порядке продвижения по службе с согласия работника;

- равнозначную — с согласия служащего, при необходимости замещения другой должности либо для более целесообразного использования служащего с учетом его деловых, личных качеств и профессиональной подготовки, а также по семейным обстоятельствам, состоянию здоровья или возрасту;

- нижестоящую — при сокращении штатов или занимаемой должности при невозможности перемещения на равнозначную должность, с согласия служащего; по состоянию здоровья; по личной просьбе; по служебному несоответствию — в аттестационном порядке; в дисциплинарном порядке — в связи с совершением грубого дисциплинарного проступка и др.

Действующая система прохождения государственной службы создает благоприятные условия и возможности для осуществления любым гражданином конституционного права на равный доступ к государственной службе. Оформляя гражданина на службу, каждая из сторон приобретает права и принимает на себя соответствующие обязанности. Служебные отношения носят длящийся характер. Однако, любое правоотношение независимо от его длительности, в конечном итоге, прекращается. Прекращение служебных отношений представляет собой завершающий этап прохождения государственной службы.

Прекращение служебных правоотношений допускается только в случаях и по основаниям, предусмотренным в законе.

Прекращение государственной службы можно представить как нормативно установленный порядок прекращения государственно-служебных правовых отношений между государственным служащим и государственным органом, которые возникли при поступлении гражданина на государственную службу и в процессе выполнения им должностных обязанностей.

Прекращение государственной службы возможно только по основаниям, установленным в нормативных правовых актах, регламентирующих прохождение государственной службы.

На практике в подавляющем большинстве случаев государственные служащие прекращают службу в связи с увольнением.

Глава 8. Органы местного самоуправления как субъекты
административного права

Алексеев Алексей Павлович - 8 (961) 087-73-09

Современная модель местного самоуправления формируется в соответствии с концепцией, установленной Конституцией РФ 1993 г. В ней в статье 12 впервые было закреплено положение о том, что «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно», а «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». В развитие положений Конституции России 1993 г. был принят Федеральный закон от 28 августа 1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[70], а позднее, 6 октября 2003 г., - новый закон с аналогичным названием[71]. В законе местное самоуправление определяется как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 2 ст. 1).

В то же время, по мнению многих ученых, выведение органов местного самоуправления из сферы государственной власти «породило немало сложностей в реализации полномочий исполнительной власти и создало комплекс проблем, требующих решения как в нормативном, так и в организационном планах»[72]. Как отмечает Л.П. Волкова, «несмотря на то что Конституция РФ отделила местное самоуправление от государственного управления, провести четкую грань, отграничивающую сферы деятельности государственных и муниципальных органов исполнительной власти, по многим параметрам не представляется возможным»[73]. Учеными-административистами в научной литературе обращается внимание на то, что «однозначное отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти невозможно не только с теоретической точки зрения, но и с практической»[74].

На местном уровне действуют два института – «местное самоуправление» и «местное государственное управление». Оба они входят в болееширокое понятие «местное управление». Последнее «охватывает все единицы управления ниже общенационального уровня в унитарных государствах и ниже уровня субъекта федерации в федеративных государствах»[75].

Некорректным является вопрос о том, где заканчивается государственное управление и начинается местное самоуправление. Территория, на которой осуществляется местное самоуправление, является территорией государства, местные жители являются гражданами государства. Государственное управление пронизывает всю территорию государства. На уровне отдельных муниципальных образований органы государственной власти действуют параллельно с органами местного самоуправления. Согласно ч. 1 ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Так, система органов внутренних дел в России предполагает организацию городских и районных отделов (управлений) внутренних дел.

В нашей стране местное самоуправление отделено от государственного управления лишь организационно. Параллельное функционирование органов государственной и муниципальной власти означает, что органы местного самоуправления не могут формироваться государственными органами, недопустимы прямые указания органам местного самоуправления со стороны государственных органов. Все это, однако, не означает функциональной обособленности местного самоуправления и государственного управления. Они действуют в рамках общегосударственной политики, участвуют в осуществлении различных государственных программ, включены в общую правовую систему государства[76].

Как справедливо отмечает Ю.Н. Старилов, «поскольку исполнительная власть, управленческая деятельность и само управление характерны практически для всех сфер общественной и государственной жизни, то административное право можно с полным основанием характеризовать как центральную отрасль в правовой системе, которая воздействует на многие другие отрасли права и испытывает на себе влияние со стороны иных правовых отраслей»[77]. В полной мере эти слова можно отнести к муниципальному праву, в котором центральным понятием является особый вид публичного управления - местное самоуправление. С управленческой точки зрения структура организации и функционирования исполнительных органов, используемых форм и методов управления, публично-служебные отношения, использование правовых средств обеспечения законности управления позволяют говорить о схожих административно-правовых характеристиках регулируемых административным и муниципальным правом отношений[78].

Муниципальное право тесно взаимодействует с административным правом. Органы местного самоуправления в соответствии с законодательством обладают административной правосубъектностью. В соответствии с изменениями, внесенными в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ, органы местного самоуправления могут быть наделены законом субъекта РФ возможностью создания административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов РФ. Так, например, в соответствии со ст. 2.1 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности, к числу органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, отнесены комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в муниципальных районах, городских округах Волгоградской области и районах городского округа город-герой Волгоград (муниципальные комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав), а согласно ч. 4 ст. 2.9 кодекса к числу должностных лиц, которым предоставлено право составлять протоколы об административных правонарушениях, кодекс относит  должностных лиц  органов местного самоуправления[79].

Основным элементом системы местного самоуправления, осуществляющим повседневную деятельность по реализации функций местного самоуправления, являются органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, а также решают иные вопросы местного значения. Их создание в муниципальном образовании «является непременным условием надлежащего функционирования указанной системы и обусловлено объективной необходимостью, а не только требованиями законодательства»[80].

В силу того, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, непосредственно субъектами административного правав соответствии с действующим законодательством органы местного самоуправления могут выступать в трех случаях:

- при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

- при привлечении органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности перед государством;

- в одном из случаев временного осуществления органами государственной власти субъектов РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления.

В первом случае органы местного самоуправления выступают одновременно в качестве как управляемых, так и управляющих субъектов. Управляемыми они будут по отношению к государству (Российской Федерации) или к государствоподобным образованиям (субъектам Российской Федерации), управляющими - в отношении тех субъектов, на которых направлено применение переданных отдельных государственных полномочий. Как отмечает Г.В. Костикова, «через понятие «отдельные государственные полномочия» определяется возможность привлечения местного самоуправления к управлению государственными делами»[81].

Во втором случае органы местного самоуправления выступают исключительно как управляемая сторона.

Орган местного самоуправления – организационно и хозяйственно обособленный элемент системы местного самоуправления, создаваемый в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования в соответствии с требованиями законодательства, представляющий собой коллектив людей (должностное лицо), наделенный полномочиями публично-властного характера по решению определенной части публичных дел в границах муниципального образования с учетом интересов проживающего в нем населения и ответственный перед этим населением, государством, физическими и юридическими лицами.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Причем, наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования. Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) должны устанавливаться законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Центральное место в системе органов местного самоуправления принадлежит представительному органу – выборному органу местного самоуправления, обладающему правом представлять интересы населения и принимать от его имени общеобязательные решения, действующие на территории муниципального образования.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с законом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В соответствии с уставом муниципального образования он может быть избран как непосредственно населением на муниципальных выборах, так и представительным органом муниципального образования из своего состава. В случае избрания на муниципальных выборах глава муниципального образования либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию. Если глава муниципального образования избирается представительным органом, он является его председателем представительного органа муниципального образования. Глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации[82].

Деятельность главы муниципального образования тесно связана с деятельностью исполнительного аппарата местного самоуправления. Создание исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления по новому закону является обязательным. Формирование исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления обусловлено объективными потребностями управления общественной системой на муниципальном уровне. Имея разные наименования, структуру, порядок формирования, они выполняют одну и ту же общую функцию: обеспечивают исполнение решений населения, представительного органа местного самоуправления, а также реализацию действующего законодательства РФ[83].

Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации. Главой местной администрации является либо глава муниципального образования, либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Рассмотрим более подробно статус органов местного самоуправления как субъектов административного права в указанных выше случаях.

На места могут передаваться только те отдельные государственные полномочия, которые не составляют исключительную компетенцию органов государственной власти.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями – вид делегирования полномочий с одного уровня власти на другой. Предметом наделения выступают любые публично-властные полномочия, не относящиеся к вопросам местного значения.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов РФ, отдельными государственными полномочиями субъектов РФ - законами субъектов РФ. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами (например, Постановлением Правительства РФ) не допускается. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ законами субъектов РФ допускается, если это не противоречит федеральным законам.

Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта РФ. Соответственно, по общему правилу, органы местного самоуправления других видов муниципальных образований (городских и сельских поселений и внутригородских территорий двух городов федерального значения) не могут наделяться отдельными государственными полномочиями.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Федеральные законы, законы субъекта РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

- вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

- перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

- способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

- перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

- порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

- порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

- условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Закон субъекта РФ, предусматривающий наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти субъекта РФ, также должен содержать положения, определяющие:

- права и обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), связанные с осуществлением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий РФ, аналогичные правам и обязанностям федеральных органов исполнительной власти, предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов РФ, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам;

- права и обязанности органов местного самоуправления, связанные с осуществлением переданных им государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов РФ, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам.

Положения федеральных законов, законов субъектов РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

Федеральные законы, законы субъектов РФ, предусматривающие передачу отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, могут содержать положения, предусматривающие обязанность органов местного самоуправления использовать по определенному назначению передаваемые в муниципальную собственность материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий.

Согласно ст. 20 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.

Признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов РФ, иных нормативных правовых актов РФ, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным требованиям Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий.

Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Федеральные законы, закрепляющие право органов местного самоуправления участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», могут содержать положения, предусматривающие:

- порядок согласования участия органов местного самоуправления в осуществлении указанных полномочий, а также особенности такого участия;

- возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти указанных полномочий.

Органы местного самоуправления участвуют в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в случае принятия представительным органом муниципального образования решения о реализации права на участие в осуществлении указанных полномочий.

Органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий, не переданных им в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами.

Органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Финансирование указанных полномочий не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы РФ.

Согласно ст. 21 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны в соответствии с требованиями Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий.

В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

За счет наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями их компетенция может быть существенным образом расширена[84]. Особенно это расширение будет ощутимо влиять на объем компетенции органов местного самоуправления в тех муниципальных образованиях, где отсутствуют соответствующие территориальные органы государственной власти. Например, согласно ч. 2 ст. 8 Федерального закона «О воинской обязанности и воинской службе»[85] полномочия Российской Федерации на осуществление воинского учета на территориях, на которых отсутствуют военные комиссариаты, передаются органам местного самоуправления поселений и органам местного самоуправления городских округов. Данная норма предусматривает достаточно широкий круг прав, обязанностей и полномочий органов местного самоуправления тех муниципальных образований, в которых отсутствуют военные комиссариаты, и значительно расширяют компетенционный блок этих органов. Органы местного самоуправления муниципальных образований, на территориях которых отсутствуют органы записи актов гражданского состояния, могут наделяться полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния[86].

Наделение отдельными государственными полномочиями может происходить не только в связи с отсутствием территориальных органов государственной власти специальной компетенции. Так, согласно ч. 1 ст. 1 Закона Астраханской области 26 декабря 2005 г. № 85/2005-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов Астраханской области отдельными государственными полномочиями Астраханской области» органы местного самоуправления муниципальных районов Астраханской области наделяются отдельными государственными полномочиями Астраханской области по реализации мероприятий по поддержке сельскохозяйственного производства[87]. В Ставропольском крае действуют соответствующие законы, наделяющие органы местного самоуправления края отдельными государственными полномочиями в области социальной защиты населения, образования, архивного дела, физической культуры и спорта, сельского хозяйства, в сфере оказания специализированной медицинской помощи[88]. Перечень сфер, в которых происходит подобное наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в целом в различных субъектах совпадает[89], не исключая региональной специфики[90].

Объем правового регулирования наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями различен в субъектах Российской Федерации. Так, например, в Красноярском крае принято 36 таких законов, в Новгородской области и Камчатском крае - по 23 закона. Обширная практика принятия соответствующих законов существует также в Республике Алтай, Республике Саха (Якутия), Красноярском крае, Новгородской области, Ямало-Ненецком автономном округе и др. В то же время, например, в Республике Карелия принят только один такой Закон[91], это же относится к Ивановской и Белгородской областям. В ряде субъектов Федерации вообще отсутствует законодательная практика наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (Республика Северная Осетия - Алания, Ингушская и Чеченская Республики, Архангельская и Свердловская области). Таким образом, налицо явные диспропорции в определении объема передаваемых органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий в различных субъектах Федерации.[92].

В федеральных законах и законах субъектов РФ, регулирующих отношения в различных сферах публичного управления, по-разному определяется субъект компетенции. В качестве субъекта компетенции законы упоминают муниципальное образование, местное самоуправление, но в большинстве законов в качестве субъекта компетенции называются органы местного самоуправления без уточнения вида и статуса этих органов, поскольку федеральные законы и законы субъектов федерации не могут указывать конкретный вид органа местного самоуправления, которому эти полномочия адресованы.

Компетенция конкретных органов местного самоуправления закрепляются уставом муниципального образования. Они определяются федеральными и региональными законами и служат, таким образом, основой для закрепления полномочий каждого конкретного органа местного самоуправления.

Практика договорного определения компетенции органов местного самоуправления в настоящий момент невелика. Примерами могут послужить Нижегородская область, в которой на основе постановлений губернатора утверждаются формы типовых соглашений областной администрации с органами местного самоуправления о взаимодействии и социально-экономическом сотрудничестве в вопросах улучшения экологической безопасности[93], а также Волгоградская область, где было заключено соглашение между Комитетом по охране окружающей среды Администрации Волгоградской области и Администрацией Быковского района Волгоградской области[94]. Вместе с тем, такое определение компетенции органов местного самоуправления представляется одним из приоритетных направлений. Заключение таких договоров позволяет в большей степени учитывать местные интересы и особенности.

Дальнейшее развитие института местного самоуправления приведет к постепенному усложнению и дифференциации задач и функций этого вида публичного управления. Это потребует постоянного совершенствования компетенционых элементов субъектов муниципальной власти, их уточнения и конкретизации, выявления и структуризации их функциональных связей.

Как было отмечено выше в случае привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности перед государством органы местного самоуправления выступают исключительно как управляемая сторона. При этом следует иметь в виду, что отношения административно-правового характера могут возникнуть только при привлечении к ответственности главы муниципального образования или главы местной администрации. Ответственность представительного органа местного самоуправления носит исключительно муниципально-правовой характер.

В соответствии со ст. 74 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случае:

- издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда, либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

- совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.

Глава муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать данный правовой акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования.

Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

В соответствии с Федеральным законом от 7 мая 2009 г.[95] введен новый вид ответственности, которого не было в первоначальной редакции закона - удаление главы муниципального образования в отставку. Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе выступить с инициативой об удалении главы муниципального образования в отставку. Однако, в данном случае будут иметь место не административно-правовые отношения, а исключительно отношения муниципально-правового характера, поскольку принятие окончательного властного решения об ответственности в виде удаления главы муниципального образования в отставку входит в компетенцию представительного органа местного самоуправления.

В то же время, закон подразумевает случай, когда такое решение принимается совместно представительным органом местного самоуправления и высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Если при рассмотрении инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку предполагается рассмотрение вопросов, касающихся обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ, и (или) решений, действий (бездействия) главы муниципального образования, повлекших (повлекшего) наступление последствий, предусмотренных пунктами 2 и 3 ч. 1 ст. 75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», решение об удалении главы муниципального образования в отставку может быть принято только при согласии высшего должностного лица субъекта РФ. При осуществлении такого рода процедуры привлечения к ответственности можно говорить о комплексном характере возникающих при этом отношений – административно-правовых и муниципально-правовых одновременно.

Отношения административно-правового характера могут возникать и в одном из случаев временного осуществления органами государственной власти субъектов РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления.

Согласно ст. 75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации может быть принято решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления с одновременным изъятием соответствующих субвенций.