Общая характеристика административно-правовой статуса органов исполнительной власти

Орган исполнительной власти — единственный обязательный субъект административных правоотношений. Представление о нем как о субъекте административного права строится на основании нескольких положений методологического свойства.

Исполнительные органы являются основным элементом механизма реализации государственного управления и местного самоуправления. Когда мы говорим об органах исполнительной власти, мы подразумеваем органы государства, осуществляющие от его имени государственно-управленческую деятельность, и тем самым отграничиваем их от иных исполнительных негосударственных органов. В системе разделения ветвей власти они реализуют функции исполнительной власти и являются органами государственного управления, которые отличаются от других органов содержанием деятельности и ее характером. Органы исполнительной власти обладают всеми признаками органа государственной власти, но им присущи собственные признаки, отражающие специфику административно-правового статуса.

Законодательство не содержит понятия органа исполнительной власти. Конституция Российской Федерации в ст. 77, 78, 112 и других закрепляет единую систему органов исполнительной власти на уровне федерации и субъектов федерации, другие нормативные акты регулируют правовые положения отдельных органов исполнительной власти.

Орган исполнительной власти — это структурное подразделение государственного аппарата, представляющее собой государственную организацию, осуществляющую в соответствии с установленной законодательством компетенцией государственное управление в отдельных сферах жизни общества и государства посредством специальных форм и методов деятельности.

Содержание административно-правового статуса органа исполнительной власти состоит из нескольких частей. Один из компонентов статуса охватывает нормативное регулирование порядка образования, легализации, реорганизации и ликвидации органа исполнительной власти, их подчиненности и порядка переподчинения, права на изменение своей структуры, процедур деятельности и права на официальные символы. Основным элементом административно-правового статуса является компетенция, которая включает юридические права и обязанности, цели, задачи и функции. Законодательство, как правило, достаточно полно регулирует функции, то есть основные направления деятельности и соответствующие формы деятельности органов исполнительной власти. Компетенция охватывает права и обязанности, связанные с осуществлением власти, в том числе и право издавать правовые акты. К компетенции относится подведомственность — правовое закрепление круга объектов, предметов, дел, на которые распространяются властные полномочия органа.

Признаки, отражающие особенности органов исполнительной власти в системе субъектов административного права и их административную правосубъектность, могут быть представлены следующим образом.

1. Орган исполнительной власти, являясь частью государственного аппарата, обладает всеми признаками государственного органа. Наличие в системе государственной власти исполнительных органов является следствием реализации принципа разделения властей.

2. Органы исполнительной власти, являясь одним из видов органов государственной власти, осуществляют задачи и функции государства и выступают от его имени, наделены государственными властными полномочиями. Эти полномочия состоят в праве органа издавать юридические акты от имени государства, являющиеся обязательными для тех, кому они адресованы, и в обеспечении их исполнения имеющимися в их распоряжении организационными и юридическими средствами (включая средства административного, т.е. внесудебного, принуждения).

Они отличаются от других органов (законодательных и судебных) назначением, содержанием своей деятельности и ее характером. Исполнительные органы осуществляют практическую реализацию задач и функций исполнительной власти, непосредственное, повседневное оперативное руководство в социально-политической, социально-культурной, хозяйственной и межотраслевых сферах.

3. Органы исполнительной власти представляют собой разновидность государственных некоммерческих организаций. В отличие от последних они являются носителями государственно-властных полномочий, выполняют функции по реализации исполнительной власти.

Внутреннее построение органа предполагает наличие совокупности государственных должностей (штаты), распределение между ними обязанностей и ответственности, определение объема полномочий каждого работника (должностного лица), занимающего соответствующую государственную должность. Государственные служащие и государственные должностные лица составляют основу штата органов исполнительной власти (исполнительных органов). Необходимо учитывать, что практически от их имени действуют и, соответственно, представляют их в конкретных управленческих отношениях должностные лица.

Государственная организация обладает определенным штатом людей (государственных служащих и государственных должностных лиц). В структуру органа, во внутреннее его строение входят: руководство (начальник, его заместители, коллегия); подразделения (штабы, аппараты), осуществляющие функции общего управления, отраслевые, функциональные, вспомогательные подразделения и службы. Структура отражается в штатном расписании — перечне структурных подразделений и должностей.

4. Административно-правовой статус органа исполнительной власти определяется также его конкретным назначением, местом и ролью в системе управления, подотчетностью и подконтрольностью нижестоящих органов вышестоящим в той или иной системе управления, обязательностью распоряжений вышестоящих органов для нижестоящих. При этом органы государственного управления могут действовать в рамках двойного подчинения — вертикального и горизонтального. В тех отраслях управления, где требуется высокая степень централизации, двойное подчинение отсутствует (управление обороной, железнодорожным транспортом и др.).

5. Органы исполнительной власти обладают оперативной самостоятельностью, границы которой устанавливаются закрепленной за ними компетенцией.

6. Деятельность органов исполнительной власти носит подзаконный характер. В соответствии со своим специфическим, т.е. исполнительным назначением эти органы осуществляют повседневную деятельность исполнительного и распорядительного характера. Орган исполнительной власти подчиняется вышестоящему органу исполнительной власти и вместе с тем имеет право самостоятельно осуществлять распорядительные полномочия, издавать приказы и распоряжения, обязательные для исполнения подчиненными органами исполнительной власти, должностными лицами и гражданами. Главная задача органа исполнительной власти — исполнение действующих законов и иных нормативных правовых актов, а также обеспечение их выполнения всеми субъектами права. С правовой точки зрения, деятельность этих органов является подзаконной.

7. Содержание деятельности органов исполнительной власти имеет управленческий, организующий, исполняющий, контрольный и распорядительный характер. В содержание деятельности органов исполнительной власти входят: исполнительно-распорядительная деятельность; контрольно-надзорная деятельность; действия юридического характера и принятие решений, вызывающих важные правовые последствия; нормотворческая деятельность; правоохранительная (юрисдикционная) деятельность. Органы государственного управления обладают разнообразными управленческими функциями.

8. Органы исполнительной власти наделены государством особыми государственно-властными полномочиями, которые реализуются в специальных правовых формах, отличающихся от правовых форм деятельности органов других ветвей власти. Исполнительные органы совершают юридически значимые действия: нормотворческие (установление правил поведения), правоисполнительные (обеспечение реализации законодательных и подзаконных правил поведения) и правоохранительные (контроль за правильностью проведения в жизнь правовых норм). Правовые акты органов исполнительной власти — это, с одной стороны, важнейшая правовая форма управленческих действий, а с другой — результат административного нормотворчества в системе государственного управления. Акты управления являются подзаконными правовыми актами.

9. Орган исполнительной власти обладает собственной компетенцией. Компетенция определяет основы правового положения органа исполнительной власти. Она устанавливается нормами Конституции РФ (например, Правительство РФ) либо нормами конституций и уставов субъектов РФ, либо нормами федерального и регионального законодательства, либо, наконец, нормами индивидуальных положений о них, утверждаемых в установленном порядке. Каждый орган исполнительной власти имеет определенный для него действующим законодательством территориальный масштаб деятельности, учитывающий особенности федеративного устройства РФ. Компетенция органа исполнительной власти включает: задачи органа, его функции (направления деятельности), обязанности и права, ответственность, формы и методы деятельности.

10. Органы исполнительной власти образуются, реорганизуются и ликвидируются в порядке, установленном законодательством РФ и ее субъектов, Президентом РФ, Правительством РФ, главами исполнительной власти субъектов федерации, территориальными федеральными органами исполнительной власти.

11. Орган исполнительной власти в отличие от органов представительной и судебной власти действует постоянно, непрерывно. Всегда функционируют его отдельные структурные подразделения.

12. Органы исполнительной власти имеют атрибутивные признаки: наименование; место нахождения; геральдику.

Орган исполнительной власти обладает правами юридического лица, несет ответственность в соответствии со своим особым правовым статусом. Финансируется из федерального бюджета или бюджета субъекта федерации.