Система и источники административного права

В юридической литературе распространенной остается точка зрения, в соответствии с которой понятие «административное право» рассматривается в трех ипостасях.

Во-первых, административное право рассматривают как самостоятельную отрасль правовой системы Российской Федерации, имеющей свой предмет и метод правового регулирования. В этом аспекте административное право представляет собой систему правовых норм, издаваемых органами исполнительной власти и другими органами для организации и функционирования государственного управления, регулирования деятельности органов исполнительной власти, их должностных лиц, а также обеспечения юрисдикционной, охранительной и регулятивной деятельности, различных административно-правовых режимов и ограничений, и участия граждан в публичных делах. Не следует административное право смешивать с административным законодательством, представляющим систему взаимосвязанных законодательных актов, регулирующих данную сферу.  

Во-вторых, административное право выступает как специальная юридическая учебная дисциплина, изучаемая в образовательных учреждениях в соответствии с установленными образовательными стандартами. В государственных образовательных стандартах высшего профессионального образовании сформулированы требования по основным базовым положениям административного права, и этот учебный предмет предусмотрен в качестве обязательной учебной дисциплины (федеральный компонент). Поэтому точное определение круга регулируемых общественных отношений в рамках данной отрасли права имеет не только важное теоретическое, но и непосредственное прикладное значение для правильной организации деятельности органов исполнительной власти, осуществления всего государственного управления, обеспечения должного режима законности и служебной деятельности в процессе реализации государственной службы, а также в подготовке специалистов по юридическому профилю. Как самостоятельная учебная дисциплина административное право представляет собой систему теоретических знаний, расположенных в определенной последовательности в соответствии с педагогическими требованиями в рамках специального курса. Предметом изучения курса «административное право» вступают теоретические положения об общих закономерностях и принципах формирования, функционирования и развития органов исполнительной власти, о механизме административно-правового регулирования общественных отношений, об административно-правовых формах и методах государственного управления, о способах обеспечения законности в сфере организации деятельности органов исполнительной власти, об административных правонарушениях и об административной ответственности, а также об особенностях привлечения физических и юридических лиц к административной ответственности. Основными задачами курса «административное право» являются;

-обогащение студентов современными теоретическими знаниями о закономерностях, принципах и правовых основах организации и функционирования федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, административно-правовых понятиях и категориях, об административно-правовых средствах и методах регулирования отношений в данной сфере;

-формирование у студентов практических навыков понимания и анализа различных административно-правовых ситуаций, применения мер административно-правового принуждения, в том числе мер административно-процессуального обеспечения.

 В–третьих, административное право рассматривается как сфера научного познания, направленная на установление системы научных взглядов, представлений, специальных знаний, теоретических положений о закономерностях, существующих в сфере организации деятельности органов исполнительной власти, принципов, форм и методов их деятельности, способов обеспечения законности в сфере государственного управления, а также развития институтов самой отрасли административного права. Наука административное право является теорией и методологической основой изучения, анализа и разработки концепций и рекомендаций по проблема организации государственного управления, деятельности органов исполнительной власти, обеспечения законности в государственном управлении и организации государственной службы.

Для обеспечения единства и одновременно дифференциации административно-правовых норм необходима их систематизация. Единство правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения, достигается путем их группировки в самостоятельные правовые институты. Рассматривая предмет административного права, мы пришли к выводу о том, что административное право регулирует широкий круг общественных отношений. В административном праве их много классифицировать по определенным критериям (институты субъектов административного права, государственной службы, правовых актов управления, административного принуждения и др.).

Таким образом, система административного права – это единство и дифференциация административно-правовых норм, однородные группы которых образуют взаимосвязанные административно-правовые институты. Иными словами, система административного права как отрасли права предполагает такое распределение нормативного материала, которое позволяет обеспечить единство и дифференциацию административно-правовых норм, их логическую последовательность.

Вместе с тем, сами правовые институты также можно группировать. Поскольку есть группы норм административного права, регулирующие управленческие отношения связанные с особенностями какой-либо сферы деятельности государства, и группы норм, устанавливающих общие принципы государственного управления и реализации исполнительной власти, характерные для всех административно-правовых отношений, постольку институты административного права можно систематизировать и по этому признаку.

В соответствии с названным признаком в юридической литературе принято разделять две части административного права: Общую и Особенную. По проблеме отнесения правовых институтов к Общей или Особенной части в административном праве существуют дискуссионные проблемы. Не вдаваясь в их существо, отметим, что к Общей части относятся группы норм, закрепляющие:

а) основные принципы государственного управления;

в) основы государственной службы;

г) формы и методы государственно-управленческой деятельности и реализации исполнительной власти;

д) способы и порядок обеспечения законности в государственном управлении;

е) административные правонарушения и административная ответственность.

К Особенной части относятся три большие группы норм, осуществляющие:

а) государственное управление в административно-политической сфере (обороны, внутренних дел, государственной безопасности, юстиции, борьбы с преступностью, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности и т. д.)

б) государственное управление в социально-культурной сфере (образование, культура, наука, здравоохранение, социальное обеспечение и т. д.);

в) государственное управление в отдельных отраслях хозяйственной деятельности (агропромышленной, строительной сфере, тяжелой и легкой промышленности и т.д) ;

Учеными-административистами выдвигаются предложения и об отдельной систематизации административно-процессуальных норм, которые в настоящее время «растворены» в Общей и Особенной частях, т. е. о создании третьей части административного права – процессуальной. Однако пока данное предложение своего законодательного закрепления не нашло. Ряд авторов, в частности, Ю.А.Тихомиров предлагает наряду с нормами и институтами материального права включить самостоятельные главы и разделы применительно к административному процессу и административно-процессуальному праву. Представляется, что включение подобных разделов в главы учебников по административному праву не является бесспорным. Проблема административного процесса это самостоятельная, весьма сложная и дискуссионная тема, требующая ответа на многие теоретические и методологические вопросы и они требуют отдельного изучения. Разумеется, не стоит отрицать существование органической связи между материальным и процессуальным административным правом. Современная концепция административного права не сводится лишь к поиску правовых основ государственного управления. Она охватывает поиск современных правовых и организационных средств регулирования, поддержки, стимулирования и правовой защиты, как публичных интересов так и граждан.  

 Сегодня принят ряд нормативно-правовых актов (административные регламенты оказания государственных услуг), регламентирующих лишь отдельные виды административных производств, другие подобные акты находятся в стадии разработки.

Систематизация административного права имеет не только теоретическое, но и практическое значение: она помогает правильному пониманию содержания административно-правовых норм, способствует решению задач унификации и кодификации административного права.

Разница систематизации административного права как отрасли права и административного права как науки заключается в том, что при систематизации административного права как отрасли права «кирпичиками», подлежащими систематизации, являются непосредственно нормы административного права. При систематизации же административного права как науки в роли таких «кирпичиков» выступают наши знания в этой сфере.

В связи с проведением административного реформирования органов исполнительной власти особую актуальность приобретает административное право как наука. Прежде всего, она должна быть направлена на поиск новых теоретических положений о познании предмета правового регулирования административного права, о закономерностях, действующих в сфере государственного управления, механизме административно-правового регулирования. На основе анализа точек зрения, имеющихся в теории права и отраслевых юридических науках, обобщения административного законодательства и практики его применения можно сделать вывод, что предмет познания науки административного права охватывает предмет отрасли права, административно-правовые категории, практику деятельности органов исполнительной власти, способы обеспечения законности и служебной дисциплины, административные деликты и систему административной ответственности.

Наука административного права значительное внимание уделяет административно-правовым категориям, тем самым разрабатывает понятийный аппарат. Кроме того, выявляются объем реализуемых органами исполнительной власти полномочий, задач и функций, органами государственного управления, особенности прохождения государственной службы в различных сферах деятельности, компетенции должностных лиц. В последние годы наука административного права добилась значительных результатов в сфере административных правонарушений и административной ответственности.

Как и любая другая наука, наука административное право призвана решать четыре взаимосвязанные функции: описательную, объяснительную, конструктивную и прогностическую.

В рамках описательной функции административного права осуществляется описание тех процессов, явлений и закономерностей, которые происходят в сфере практической реализации государственного управления, организации деятельности органов исполнительной власти. Грамотное их описание с использованием общепринятых в научном мире терминов и понятий имеет важное значение для правильного понимания имеющих место в этой сфере человеческой деятельности причинно-следственной обусловленности. Установление и объяснение этих связей и составляет суть объяснительной функции науки административного права. Конструктивная задача административно-правовой науки заключается в поиске наиболее рациональных организационных структур построения органов исполнительной власти, форм, методов и принципов их функционирования. Проводимое реформирование органов внутренних дел в значительной степени является результатом научно обоснованных рекомендаций и обобщений, сформулированных ведущими специалистами в этой сфере.

Что касается прогностической функции административного права, то следует признать, что она во многих случаях реализуется не в полном объеме.

На развитие административного права и науки административного права России значительное влияние оказал опыт развития административного права в зарубежных странах. Исторический экскурс показывает, что интерес к проблеме управления заметен еще с древних времен. Поддержание должного порядка и послушание подданных, благоустройство, организаций войск, строительство различных коммуникаций занимали в историческом аспекте значительное время жителей Египта, Греции и Рима. Управление в государстве всегда была актуальной задачей. Томас Гоббс и Джон Локк в «Двух трактатах о правлении» (1690г) критиковали феодально-теократическую концепцию божественного происхождения власти короля. В их произведениях обосновывается концепция «естественного состояния» и естественного права. Состояние полной изначальной свободы и равенства людей означают, что власть производна от сообщества людей и не имеет божественного происхождения. Оливер Кромвель признавал управление делами общества согласно решения народных представителей. Значительный вклад в познание природы государства и управления делами государства внес Ш.Монтескье, который в своем труде «О духе законов» обосновал новую концепцию устройства государства. Он полагал, что в свободном обществе каждый должен управлять сам, но в крупных государствах это невозможно. Он предложил выбирать народных представителей, которые должны этим заниматься на постоянной профессиональной основе. Именно он предложил принцип разделения единой государственной воли на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Одним из заметных специалистов в сфере административного права считается немецкий ученый Лоренц Штейн, который в своих трудах рассматривал необходимость законодательного закрепления выполняемых органами исполнительной власти функций. В теорию управления значительный вклад внес Макс Вебер, главная идея которого состоит в экономической рациональности при осуществлении государственно-публичных дел. Именно ему принадлежит идея о рациональной бюрократии, основанной на строгой регламентации всех сфер государственной деятельности.

Развитие науки административного права трудно представить без изучения ее истории, ранее применявшегося законодательства, прежних концепций по соответствующим проблемам. Российская наука административного права имеет богатые традиции. Значительный вклад в разработку теоретических и теоретико-прикладных проблем административного права внесли А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, В.М. Лазарев, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, Л.Л. Попов,   Ю.А. Тихомиров, М.С. Студеникина, А.П. Шергин,  И.И. Веремеенко,

Д.М. Овсянко,   Н.С. Салищева,  Д.Н. Сорокин,   Ю.Н. Старилов, В.В. Россинский, В.С.Четвереков и другие ученые административисты.  

Наиболее тесно административное право взаимодействует с конституционным правом. Именно конституционное право определяет понятие, основные принципы организации и функционирования исполнительной власти, правовые основы их взаимодействия с другими видами государственной власти; именно конституционное право закрепляет права и свободы человека и гражданина, реализация значительной части которых осуществляется в рамках административно-правовых отношений.

Вместе с тем административное право тесно соприкасается с гражданским правом, также в ряде случаев регулируя имущественные отношения или используя гражданско-правовые методы. Прослеживается тесная взаимосвязь административного права с трудовым – по урегулированию отношений, касающихся государственной службы. Где проходит граница административного права с финансовым, земельным, природоохранительным, определить очень сложно, поскольку правоотношения в этих областях зачастую регулируются нормами административного права и административно-правовыми средствами. По своей сути административное право взаимодействует практически со всеми отраслями права правовой системы России. Это объясняется прежде всего широким кругом правоотношений, регулируемых нормами административного права.

В теории права под источниками обычно понимают формы выражения правовых норм.^[13] Нередко ошибочно полагают, что основным источником административно-правовых норм выступает Кодекс РФ об административных правонарушениях. В указанном нормативном акте содержатся лишь административно – деликтные правила поведения. Более того, административно-правовые отношения регулируются не только чисто административно-правовыми актами, но и более юридически значимыми актами, например, Конституцией РФ, уставами и Конституциями субъектов РФ, федеральными конституционными законами.

Многогранность, многоаспектность, сложность и многообразие административно – правовых отношений обусловливает значительное разнообразие источников их регулирования. В связи с этим, под источниками административного права понимая формы выражения административно-правовых норм, к основным источникам рассматриваемой отрасти права можно отнести:

1. Конституцию РФ которая выступает в качестве фундаментальной основы формирования как всей системы российского права, всего правового механизма регулирования возникающих общественных отношений с помощью правовых средств и методов, так и его отдельных отраслей. Значительная часть правовых норм, содержащихся в Конституции, имеют ярко выраженную административно-правовую направленность, по своему характеру являются источником административного права. В качестве аргумента можно назвать ст.110-117, 77 ч.2, ст.78.ч.1,2,3 определяющие принципы организации и функционирования органов исполнительной власти. Разумеется, нормы, закрепленные в Конституции РФ, прежде всего являются нормами конституционного права. Однако, в силу заложенного социально-регулятивного потенциала их следует рассматривать в качестве источников формирования и административного права. При этом конституционно-правовые нормы в рамках организации деятельности органов исполнительной власти играют различные роли. В одних случаях они закрепляют основные, фундаментальные общепризнанные мировым сообществом гуманитарные принципы, которых следует придерживаться в процессе деятельности органов исполнительной власти, например, ст.2. Нередко конституционно-правовые нормы задают правила поведения для должностных лиц и государственных служащих органов исполнительной власти. В тоже время нормы Конституции определяют основы организационно-структурного построения и функционирования органов государственного управления. При изучении административного права все эти особенности норм Конституции следует учитывать. С принятием в Конституции (уставов ) субъектов РФ источники административного права значительно расширились.

2. Важным источником административного права выступают законы РФ, в первую очередь федеральные конституционные законы и федеральные законы. К федеральным конституционным законам следует отнести те законодательные акты, принятие которых прямо предусмотрено самой Конституцией РФ. Например, федеральный конституционный закон «О Правительстве РФ» от 17 декабря 1997 года. Федеральные законы РФ содержат административно-правовые нормы, направленные на регулирование общественных отношений в сфере государственного управления. В качестве примера можно назвать Федеральный закон «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» от 13 октября 1995 года; Федеральный закон « Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации от 3 апреля 1995 г.; Федеральный закон «О внешней разведке» от 10 января 1996 года и другие. В настоящее время законодательная форма источников административного права значительно расширена. Это связано с тем, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст.6,76) законодательные акты принимаются не только на федеральном и республиканском уровнях , как это было и раньше , но и представительными органами государственной власти всех субъектов Федерации (края, области , автономной области, автономного округа, городов федерального значения).

3. Источниками административного права являются нормативные указы Президента Российской Федерации(ст.90 Конституции РФ), а также утверждаемые его указами положения (например, Положение о проведении аттестации федерального государственного служащего).

Принципиальное значение имеют указы президента РФ : «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 17 мая 2006 года и другие на основе которого формируются и функционируют все федеральные органы исполнительной власти.

4. К числу источников административного права относятся также нормативные постановления Правительства Российской Федерации(ст.115 Конституции РФ). Примеров нормативных актов Правительства могут служить : постановления «О ведении государственного учёта лесного фонда»; утверждённое им Положение о государственном учёте жилищного фонда в Российской Федерации и т.п. Правительство утверждает также положения о федеральных законах исполнительной власти, различного рода правила. Так, 13 августа 1997 года им были утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (№1009).Вместе с тем следует подчеркнуть, что вопреки конституционного принципа разделения властей, постановления Правительства ошибочно относят к числу законодательных актов, что не соответствует их юридической природе.   

5. В межотраслевом и отраслевом масштабе в качестве источников административного права служат нормативные акты федеральных министерств и федеральных служб и др.

6. На республиканском уровне роль источников административного права выполняют Конституции республик, их законы, президентские (там, где таковые избраны) и правительственные нормативные акты, такого же рода акты министерств и ведомств.

7. В краях, областях, городах федерального значения , автономных областях и округах источниками административного права служат уставы , законы субъектов Федерации, а также издаваемые органами государственной власти этих образований иные нормативные правовые акты.

8. Источниками административного права являются также нормативные акты органов местного самоуправления в случае наделения этих органов законом необходимыми правообразующими полномочиями.

9. Административно-правовые нормы могут найти своё выражение в межгосударственных соглашениях, которые в таких случаях следует рассматривать в качестве источников административного права.

10. Наконец, источниками административного права внутриорганизационного характера можно назвать нормативные акты руководителей государственных предприятий, учреждений, иных организаций. Действие содержащихся в них норм ограничено рамками данного формирования.

 Многообразие административно-правовых норм и источников административного права остро ставит проблему его систематизации и кодификации. Административное право относится к числу самых хаотичных отраслей правовой системы Российской Федерации. Во многом это объясняется его многопрофильностью и многоаспектностью. По существу, сейчас кодифицирован лишь один институт действующего российского административного права. Имеется ввиду Кодекс РФ об административных правонарушениях, объединивший нормы материального и процессуального административного права. Однако полная, всеобъемлющая кодификация административно-правовых норм вряд ли возможна в принципе. В силу этого на первый план выдвигается задача систематизации административно-правовых норм, приведения их в соответствие с потребностями сегодняшнего дня, с институтами, закреплёнными в Конституции РФ. Сейчас многие управленческие проблемы регламентированы в кодификационных актах других отраслей российского права (например, в Водном, Таможенном кодексах РФ). Их можно свести в единый кодификационный акт типа Основ административного законодательства РФ, на базе которых была бы возможной проблемная (отраслевая) кодификация типа той, которая осуществлена в отношении норм по борьбе с административными правонарушениями. Но ситуация усложняется в связи со значительным расширением объёма и масштабов законотворческой деятельности. При этом Конституция РФ относит административное и административно-процессуальное право к совместному ведению РФ и ее субъектов ( ст.72). Налицо многоступенчатость законодательства, что не может не сказаться на попытках сформировать единые для всей страны правовые основы государственно-управленческой деятельности. С учётом разделения властей было бы обоснованным отказаться от фрагментарного включения в законы, посвященные организации и деятельности представительных органов государственной власти, норм, относящихся к органам исполнительной власти.