Предмет административного права

Административное право в юридической литературе рассматривается как самостоятельная отрасль правовой системы Российской Федерации наряду с такими классическими отраслями право как уголовное и гражданское. Наиболее распространенной остается точкой зрения, в соответствии с которой в рамках административного права регулируются общественные отношения, складывающиеся в сфере организации деятельности органов исполнительной власти. Определяя предмет административного права, А.П.Алехин отмечает, что в рамках данной отрасли регулируются особая группа общественных отношений, возникающие, развивающиеся и прекращающиеся в сфере государственного управления.^[8] Эти отношения связаны с организацией и функционированием системы исполнительной власти на всех уровнях Российской Федерации. Такого рода отношения не только многообразны по своему характеру, но чрезвычайно сложны по своей природе. Разграничивая предмет административно-правового регулирования от сферы правового регулирования других, смеженных отраслей права, нередко приходится сталкиваться с определенной трудностью. Поэтому точное определение круга регулируемых общественных отношений в рамках данной отрасли права имеет не только важное теоретическое, но и непосредственное прикладное значение для правильной организации деятельности органов исполнительной власти, осуществления всего государственного управления, обеспечения должного режима законности и служебной деятельности в процессе реализации государственной службы, а также в подготовке специалистов по юридическому профилю. От того, какими нормами права регулируются те или иные общественные отношения, зависят субъективные права и обязанности участников этих правоотношений; этим определяется и порядок разрешения возникающих в обществе правовых споров и многое другое. Ясное понимание критерия разграничения отраслей права позволяет быстрее найти соответствующую норму права, лучше понять ее содержание, правильно применить нормы права в конкретных случаях. 

В юридической науке общепризнанным является мнение, что отрасли права отличаются друг от друга, прежде всего, предметом и методом правового регулирования. По поводу содержания и структуры предмета административного права на сегодняшний день сложились различные мнения.^[9]

Наиболее часто встречается точка зрения, в соответствии с которой предметом административного права является совокупность общественных отношений, складывающихся в сфере организации деятельности органов исполнительной власти. Подобная точка зрения получила широкое распространение после принятия Конституции РФ, в соответствии с положениями которой ученые попытались определить предмет административного права с помощью термина «исполнительная власть». Так, Д. Н. Бахрах предмет данной отрасли права определяет как «совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности исполнительной власти»^[10]. Что понимается под термином «исполнительная власть»? В административно-правовой литературе исполнительную власть принято характеризовать определенными признаками. Исполнительная власть – это:

- прежде всего, самостоятельная ветвь единой государственной власти РФ;

- неотъемлемая часть государственной власти (единая государственная воля изначально может рассматриваться только в системной целостности, поэтому существование исполнительной власти отдельно, самой по себе лишь теоретическая конструкция. Она может существовать только вместе с законодательной и судебной властями);

- самостоятельна только в функционально–компетентностном смысле (в пределах решения стоящих перед ней задач путем выполнения своих обязанностей и реализации своих прав в рамках делегированных законодательным органом полномочий);

- разновидность государственной власти со всеми вытекающими отсюда последствиями (в процессе ее реализации происходит подчинение своей воле от лица государства вплоть до возможного применения для этой цели мер государственного принуждения);

- в строго правовом, юридическом смысле категория базового характера. Ее нельзя отождествлять с видом государственной деятельности. Это понятие гораздо шире. В понятие исполнительной власти входит система органов, ее осуществляющих; принципы их построения и деятельности; государственные служащие, работающие в этих органах; сама деятельность по осуществлению задач и функций этих органов; и даже материальные средства, принадлежащие этим органам;

- имеет определенное субъективное выражение. Это значит, что реализовать ее может только специальный субъект, наделенный специальными государственно-властными полномочиями (органы исполнительной власти и их должностные лица);

- организуется и осуществляется на началах федерализма и разграничения полномочий (разграничивая полномочия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ в соответствии со ст.72 Конституции РФ)

По мнению Ю.М. Козлова, предмет административного права достаточно разнообразен. Вместе с тем административное право охватывает однотипные общественные отношения, управленческие по своей природе, а именно:

- управленческие отношения, в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти;

- управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры;

- управленческие отношения, возникающие с участием субъектов органов местного самоуправления;

- отдельные управленческие отношения организационного характера, возникающие в сфере «внутренней» жизни общественных объединений и других негосударственных формирований, а также в связи с осуществлением общественными объединениями внешне-властных функций и полномочий.^[11]

 Отношения управленческого характера в зависимости от целей их возникновения можно классифицировать на внутренние (внутриорганизационные, внутриаппаратные, внутрисистемные) и внешние.

 Внутриорганизационные управленческие отношения выражают интересы самоорганизации. Стороны таких отношений, как правило, соподчиненные органы и должностные лица. В процессе таких управленческих отношений решаются именно внутриорганизационные проблемы (повышение эффективности деятельности органов, решение кадровых вопросов, их аттестация, поощрение, продвижение по служебной карьере и т. д.).

Внешние управленческие отношения связаны с воздействием органа (должностного лица) на объект управления, не входящий в этот орган, в целях непосредственной реализации возложенных на орган задач управленческого характера. Бесспорно, предметом административного права будут охватываться и внутриорганизационные и внешние отношения управленческого характера органов исполнительной власти.

В тоже время административное право предусматривает изучение органи­чески сочетающихся административно-правовых норм и регу­лируемых ими специфических (управленческих) общественных отношений, прежде всего, в сфере деятельности органов ис­полнительной власти, государственного управления. Поэтому приведенные определения существенным образом не противоречат друг другу. Вместе с тем, следует понимать, что любая дефиниция носит условный характер и в полной мере не отражает всех особенностей, регулируемых административным правом общественных отношений.

Действительно, вопрос о предмете той или иной отрасли права считается сложным, имеющим важное методологическое значение как для определения особенностей всего механизма правового регулирования соответствующих общественных отношений, так и изучения отдельных ее институтов и теоретических положений в регулируемой отрасли права. Как правило, именно вопрос точного определения предмета правового регулирования вызывает дискуссии в юридической литературе. Это объясняется тем, что различные отрасли права тесно взаимодействуют друг с другом, переплетаются в процессе регулирования общественных отношений и в силу этого возникают познавательные сложности в точном определении элементов механизма правового регулирования.

Нередко одни и те же отношения подвергаются одновременному воздействию норм ряда отраслей права, иногда бывает сложно определить четкие границы действия различных правовых норм. По мнению Ю.А.Тихомирова, административное право есть фундаментальная базовая отрасль права. Ее своеобразное объединение в треугольник «конституционное право – административное право – гражданское право» формирует фундамент всей системы права.^[12] Оно охватывает обширный и очень разнообразный нормативный массив, позволяющий «пронизывать» и регулировать разные стороны государственной и общественной жизни, играть в правовой системе государства системообразующую роль.

Нередко на базе регулятивного потенциала административного права формируются институты других отраслей права, например, финансовое право со своими подотраслями бюджетного и финансового права впитывающих нормы и понятия административного права о компетенции соответствующих органов исполнительной власти в сфере формирования, использования и распределения финансовых средств государства. Вместе с тем, правильное отграничение одной отрасли права от другой имеет большое не только сугубо теоретическое, но и непосредственно практическое значение. От того, какими нормами права регулируются те или иные общественные отношения, зависят субъективные права и обязанности участников этих правоотношений, порядок и последовательность разрешения возникающих в обществе правовых споров, интересов и конфликтов и многое другое.

Ясное понимание критерия разграничения отраслей права позволяет быстрее найти соответствующую норму права, лучше понять ее содержание, правильно применить нормы права в конкретных случаях, тем самым способствует выработке процедурных норм. Админи­стративное право является наиболее объемной отраслью рос­сийского права, отличается высокой динамичностью и комп­лексностью предмета регулирования.

 Предмет любой отрасли права составляет совокупность (множество) каких-либо однородных общественных отношений, урегулированных нормами данной отрасли права. Поэтому, говоря о предмете административного права как отрасли, мы намеренно выделим следующие группы общественных отношений, регулируемых нормами данной отрасли:

- отношения в системе "государство - общество - человек". Для этих отношений в большинстве случаев характерно обязательное участие государства в лице его органов, прежде всего исполнительной власти, и должностных лиц. Во многих случаях эти отношения возникают по инициативе государства, например при привлечении лица к административной ответственности;

- отношения в системе не только государственной власти, прежде всего исполнительной, но и законодательной и судебной ветвей единой государственной власти;

 - особая группа отношений, урегулированных административным правом, составляют отношения, условно говоря, благочиния, обеспечения соблюдения общественного порядка и безопасности. Эти отношения имеют специфику, и, на наш взгляд, было бы некорректно "растворять" их в системе общих отношений в сфере исполнительной власти.

Как и любая отрасль права, административное право выполняет регулирующую и охранительную функции. Это обусловлено самой природой административно правовых отношений. Они призваны поддерживать устойчивость в обществе и государстве, обеспечить их целостность как системные образования. В этой связи именно в рамках административно-правового механизма продолжается поиск соотношения публичного и частного интересов. При этом особенностью регулирующей функции административного права является то, что оно является необходимым условием реального, подчеркнем это слово, существования иных отраслей права, создает своего рода инфраструктуру, в которой реализуются их нормы. Можно сколько угодно декларировать исключительность и важность положений конституционного и гражданского права, однако без системы, при которой декларативные положения названных отраслей станут претворяться в жизнь, и конституционные положения, и гражданско-правовые нормы останутся набором красивых деклараций.

Спорным является вопрос о возможности административно-правовых отношений между гражданами. Традиционным считается, что возникновение подобных отношений невозможно по определению, что для них обязательным условием является наличие специального субъекта (органа или должностного лица исполнительной власти). Однако есть позиция, в соответствии с которой, возникновение таких отношений между гражданами якобы возможно, например, в случае, когда один гражданин требует от другого прекратить нарушение общественного порядка. Разумеется, подобные отношения не являются предметом административно-правового регулирования и не могут рассматриваться как административно-правовыми по своей сущности.   

Административно-правовые нормы как один из основных институтов отрасли публичного права регулируют все жизнен­но важные управленческие отношения, возникающие между физическими и юридическими лицами с одной стороны, и го­сударством в лице его органов исполнительной власти, госу­дарственного управления — с другой, а также регулируют ад­министративно-договорные отношения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, а также органами исполнительной влас­ти и гражданами, например, заключение договора о контракт­ной военной службе.

Термин «администрация» в переводе с латинского языка означает «управление», «организация». Следовательно, административное право – это управленческое, организационное право. Таким образом, для точного и корректного определения предмета административно-правового регулирования необходимо разобраться с понятием «управление».Практика показывает, что понятие «управление» наиболее часто трактуется как организующее целенаправленное воздействие субъектов на те или иные объекты управления. При этом речь идет о целенаправленной человеческой деятельности, осуществляемой людьми в определенном порядке. Управленческое воздействие всегда направлено на какой-либо объект или процесс и имеет своей целью изменение их состояния.

В самом общем виде управленческие отношения можно изобразить в виде следующей принципиальной схемы (рис. 1):

Рис. 1. Схема управленческих отношений

Такая схема управления применима к любой сфере управленческого воздействия, и оно имеет место во всех организованных системах, в том числе в биологических, технических и социальных. Социальное же управление присуще всякому человеческому обществу и представляет собой волевое целенаправленное воздействие одних людей (субъектов управления) на поведение других людей (объектов управления) для достижения определенных целей.

Вместе с тем не любое управление поведением людей составляет круг общественных отношений, регулируемых административным правом. Социальное управление в зависимости от характера субъектов, целей и методов осуществления делится (довольно условно) на три взаимосвязанных вида: семейное (частное), общественное (публичное) и государственное. Административное право регулирует отношения только в одной из частей социального управления: сфере государственного управления.

Не составляют предмет административного права и отношения, складывающиеся в рамках технических систем. Так, процесс технического управления водителем транспортным средством не является предметом административно-правового регулирования. Предметом административного права будут являться лишь те управленческие отношения, которые возникают в социальных системах. Например, административно-правовыми являются отношения, возникающие в сфере дорожного движения на основе соблюдения установленных государством Правил дорожного движения, которые осуществляются в целях обеспечения безопасности дорожного движения в процессе эксплуатации транспортных средств и управления ими.

В юридической науке право рассматривается как универсальный регулятор общественных отношений. В этом качестве оно призвано регулировать поведение людей. Чаще это регулирование осуществляется в форме оказания государственного управленческого воздействия. При этом достигается состояние согласованности, подчинения, организованности в деятельности различных социальных систем требованиям общего правового режима в сфере государственного управления, тем самым обеспечивается режим законности и должного правопорядка. Эта цель достигается установлением общего правового порядка, государственной регистрацией положением вещей, регламентацией их взаимоотношений с субъектами исполнительной власти, осуществлением государственного контроля и надзора за соответствием их деятельности требованием законов, установленных административно-правовых норм и т.д.

Регулятивная роль административного права, по настоящему, проявляется в сфере организации деятельности органов исполнительной власти. Поэтому административное право отчетливо выражает все особенности, присущие государственно – управленческой, властной деятельности, являясь по своему юридическому назначению управленческим правом или правом обеспечивающим управление. Закрепляя соответствующие правила поведения в сфере государственного управления, оно придает управленческим общественным отношениям характер правоотношений. Все это предъявляет к определению предмета и построению системы административного права повышенное требование.

Таким образом, мы можем определить предмет административного права как совокупность общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления. Вместе с тем, такое определение не в полной мере раскрывает природу предмета административного права. Дело в том, что, в административном праве различают два понятия государственного управления: в широком и узком смыслах. В первом аспекте под государственным управлением понимают всю деятельность государственного аппарата (управление государством) по реализации функций государства (чаще охранительной и регулятивной).

В административном праве принято говорить о государственном управлении в узком смысле, рассматривая его как организационную деятельность органов исполнительной власти по реализации возложенных на них задач и функций. Кроме того, предметом административного права будут охватываться и любые другие отношения, хотя и не подпадающие под очерченный круг, но по своей природе соответствующие трем функциональным признакам (сфера государственного управления, наличие субъекта государственного управления, осуществление им функций управленческого характера). Именно поэтому в ряде случаев возможны административно-правовые отношения и без участия субъекта исполнительной власти. Речь идет о внутриорганизационных отношениях управленческого характера, осуществляемых в органах законодательной и судебной власти. Так, например, именно нормами административного права регулируется порядок прохождения государственной службы в судах, органах прокуратуры, а также деятельности по осуществлению контроля, проверок исполнения в указанных сферах и т. п.

Внутриорганизационные общественные отношения, возникающие по данному поводу, будут урегулированы нормами административного права постольку, поскольку в данных общественных отношениях непосредственно функции правосудия и прокурорского надзора не реализуются. Аналогичным образом обстоит дело и с внутриорганизационными отношениями органов законодательной власти. Подготовка материалов, оказание организационной и методической помощи комитетам и комиссиям, а равно другие подобные отношения также будут охватываться предметом административного права.

Таким образом, в системе государственной власти область, в которой могут возникать общественные отношения, охватывающиеся предметом административного права, графически можно изобразить в виде следующей схемы (рис. 2):

Рис. 2. Область возникновения государственно-управленческих отношений

Государственное управление отличается от других видов социального управления, прежде всего, тем, что в ходе его реализации непосредственно выражается государственный интерес, государственно-властная, организующая воля. Отграничение государственно-управленческой деятельности от любой иной общественно значимой деятельности можно определить и тем, что ее осуществляют специальные субъекты – органы государственного управления, а не только органы исполнительной власти.

Однако следует иметь в виду, что не все «управленческое» тождественно «административно-правовому». Управленческие отношения могут обнаруживаться и там, где действуют нормы иных отраслей права (трудового, финансового и даже гражданского). Принимая во внимание изложенное, можно сделать вывод о том, что совокупность общественных отношений, являющихся предметом административного права, определяется тремя основными требованиями к ним:

- они складываются в процессе государственно-управленческой деятельности;

- необходимо наличие специального субъекта – органа государственного управления;

- в процессе этой деятельности специальные субъекты должны совершать определенные властные действия, в некоторых случаях с применением мер административно-правового принуждения.

В общественных отношениях, регулируемых нормами административного права участвует тот или иной орган исполнительной власти. Без него управленческие отношения в точно научном, административно - правовом смысле возникать не могут. Поэтому такого рода отношения не могут возникать между гражданами, между общественными объединениями и внутри них. Таким образом, можно сделать вывод, что предмет административного права достаточно разнообразен и охватывает однотипные общественные отношения, организационно-управленческие по своей сущности. Их можно обобщить следующим образом:

- управленческие отношения, в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти;

- управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной и судебной власти, а также органов прокуратуры;

- управленческие отношения, возникающие с участием субъектов местного самоуправления;

- отдельные управленческие отношения организационного характера, возникающие в сфере «внутренней» жизни общественных формирований и объединений.

 Административное право в рамках своего предмета правового регулирования создает определенный правовой режим организации и функционирования субъектов исполнительной власти в соответствии с их компетенцией и полномочиями.

Изучая предмет административного права, следует отметить, что в современный период меняется само представление об этой отрасли правового регулирования. На формирование институтов административного права значительное влияние оказывают объективные изменения и тенденции развития российского государства. За последние десятилетия в общественной и государственной жизни Российской Федерации произошли коренные правовые, социальные, политические и организационные изменения, которые затрагивают фундаментальные основы организации государственных (публичных) дел, права и свободы граждан, способы защиты различных форм собственности.

Во-первых, если в прошлом административное право преимущественно формировалось на основе понятия «государственное управление», а способы административно-правового регулирования подбирались применительно к функционированию органов управления, то теперь многие элементы механизма публичного управления меняются. Прослеживается явно выраженная тенденция значительного сокращения объема государственного управления и увеличение нормативно – регулирующего воздействия посредством принятия законодательных и подзаконных актов. При этом большой объем общественных отношений получают отражение в федеральных конституционных или федеральных законах РФ. Для объекта административного права происходит определенное «сужение». Происходит переход от прямого администрирования к косвенному, опосредованному управленческому воздействию на экономику и социально-культурные процессы. Вместо управления предприятиями и организациями как объектами государственного управления преимущественно осуществляется управление процессами в сфере экономики. Одновременно меняются и функции управления. Наблюдается явное снижение контрольных и надзорных функций, с одновременным усилением удельного веса таких функций как координация, прогнозирование, комплексное планирование, методической помощи, информационного обеспечения на основе применения современных информационно - телекоммуникационных технологий, кадровое обеспечение.

Во-вторых, наблюдается сужение круга управляемых объектов. Начатый процесс приватизации государственной собственности способствовал появлению различных форм частной собственности, в том числе рафинированных с государством. Этот процесс в свою очередь обусловил переход от прямого управления отраслями народного хозяйства к управлению экономическими процессами, что приводит к отграничению административно-регулятивных, контрольных функций от функций экономического стимулирования. Кроме того, рассматривая предмет административного права нельзя игнорировать, что общенормативный метод управления вместо оперативно-распорядительного дает значительно больший регулятивный и экономический эффект. Одновременно следует помнить, что существенно меняется соотношение централизации и децентрализации в управлении в связи с перераспределением большого объема полномочий с федерального уровня на уровень субъектов РФ. Учет этих обстоятельств имеет важное значение при определение предмета административного права на современном этапе.