Административно-правовой подход к понятию муниципального управления

Понятие «самоуправление» впервые стало употребляться во Франции, выделяя местные органы власти и подчеркивая факт самостоятельности общины по отношению к государству.

Появление же самого термина связано с именем теоретика государственного управления Лоренца фон Штейна, который видел в самоуправлении не только форму участия граждан в управлении делами государства на местном уровне, но и средство пробуждения у людей чувства принадлежности к единому сообществу.

Позже местное самоуправление стали рассматривать как распределение обязанностей по управлению государственными делами между центральными и местными властями. Признав необходимость определен­ной автономии на местах, ученые сконцентрировали свое внима­ние на теоретической разработке отдельных проблем, в частности, раз­граничения компетенции между центральными и местными органами власти. В результате на смену «общинным» теориям местного самоуправления пришла государственная теория местного самоуправления, согласно которой самоуправление — это одна из форм организации ме­стного государственного управления. Все полномочия в области мест­ного самоуправления даны государством, имеют своим источником го­сударственную власть. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ обу­словлена тем, чтобы обеспечить более эффективное решение данных вопросов на местном уровне.

В настоящее время муниципальное управление (или местное самоуправление) в совокупности с государственным управлением представляет собой публичное управление. Местное самоуправление осуществляется в городах, сельских населенных пунктах и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Организация и структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Административно-правовой статус местной администрации в самом общем виде характеризуется следующим.

1. Она отделена от государства, не входит в систему органов государственной власти, взаимодействует с ними на основе права (ст. 12 Конституции РФ). В то же время, с точки зрения административно-правового (или государственно-правового) подхода, господствующего в европейской юридической литературе, и восходящего к учению Лоренца Штейна о «местном государственном управлении», местное самоуправление можно понимать как «опосредованное государственное управление», с помощью которого публичные задачи осуществляются через особые, вычлененные из государства управленческие единицы, действующие за счет собственных финансовых средств.

В правовой науке существует и демократически-парламентарный подход, при котором местное самоуправление определяется как гражданское самоуправление, общественная (публичная, но не государственная) власть, существующая относительно независимо и параллельно с государственной властью. Демократический элемент местного самоуправления трактуется в данном случае чрезмерно широко.

2. Правовое положение, принципы организации, основные варианты организационных форм, а также важнейшие полномочия органов местного самоуправления установлены законом. Правовые нормы, относящиеся к этим вопросам, содержатся в Конституции РФ, в федеральных законах и иных нормативных правовых актах. Они имеются также в законодательстве субъектов РФ о местном самоуправлении.

3. Местная администрация может наделяться законодательством отдельными государственно-властными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (в частности, это касается координационных функций, связанных с профилактикой правонарушений, антитеррористической деятельностью, охраной общественного порядка, вопросов производства по делам об административных правонарушениях, назначения административных наказаний и других). Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

4. В соответствии со статьей 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (в ред. 21.07.2005 г.) “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”[7] именует городское, сельское поселение, иную населенную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, муниципальным образованием. Каждое муниципальное образование имеет необходимые для решения вопросов местного значения муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы самоуправления.

Таким образом, местное самоуправление— это гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения муниципальных образований (непосредственно или через органы местного самоуправления) по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Эта деятельность носит публично-властный характер: решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а также решения органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам своего ведения обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, органами местного самоуправления и гражданами. Поэтому местное самоуправление представляет собой особый, специфический уровень власти в государстве.

Именно на местном, муниципальном уровне право граждан участвовать в управлении может быть осуществлено наиболее непосредственно. Поэтому одной из особенностей власти местного самоуправления является то, что она, согласно Европейской хартии местного самоуправления, обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление.

Таким образом, местное самоуправление (муниципальная власть) и государственная власть — формы единой публичной власти. В то же время из приведенных особенностей административно-правового статуса местной администрации можно видеть, что все ее полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть. Поэтому, с точки зрения административного права, государственное управление как бы вбирает в себя муниципальное управление, приобретая новое содержание, которое определяется термином «государственное управление в широком смысле слова».

Глава 2. Административное право как отрасль права, наука, учебная дисциплина

Алеулов Рашид Рахимулович - 8 905 3759495;  (Казань)

Романюк Владимир Станиславович - 917-254-60-54