Модели размещения государственного заказа

Основной задачей системы управления государственными и муниципальными закупками является решение на различных уровнях проблемы современного и эффективного обеспечения потребности в качественных товарах, работах и услугах, необходимых для полноценного выполнения всеми органами власти своих государственных (муниципальных) функций и обязанностей по отношению к гражданам Российской Федерации. На современном этапе происходят существенные корректировки и совершенствование процесса расходования бюджетных средств, по результатам анализа достижений и проблем существующей системы государственных закупок.

Как уже говорилось выше развитие системы государственных и муниципальных закупок в современной России осуществляется поэтапно. Можно выделить 3 основных этапа её развития.

Первый этап приходится на время коренных преобразований в российской экономике. В период системного кризиса, когда в стране преобладали коррупция и разрушительная деятельность криминальных структур, первыми шагами к стабилизации ситуации явились введение единого финансового контроля за денежными потоками в государственных структурах и единого порядка организации закупок продукции для федеральных нужд, а в качестве рекомендации – для обеспечения иных государственных и муниципальных нужд. Однако отсутствие единого законодательства по государственным и муниципальным закупкам приводило к путанице и проявлению различных трактовок и толкований существующих законодательных актов, а также нарушению принципа единства правового пространства, затруднению развития конкуренции на рынке государственных закупок.

На втором этапе развития система государственных и муниципальных закупок в первую очередь характеризуется упорядочением и регламентацией действий государственных и муниципальных заказчиков при размещении заказов. Главным результатом преобразований явилось то, что конкурсные торги, которые проводятся гласно и публично, стали повседневной практикой работы государственных органов.

На современном (третьем) этапе происходит законодательное реформирование системы государственных и муниципальных заказов с целью выделения специфических требований для отдельных областей закупок и сфер деятельности государственных и муниципальных заказчиков, рационализации стандартных закупок.

На организацию и функционирование системы государственных закупок в рамках отдельных субъектов РФ оказывают влияние следующие основные факторы:

· численность населения данного субъекта, а также его возрастно-половая структура;

· удалённость региона от центра и его природно-климатические условия;

· уровень развития социальной инфраструктуры;

· уровень деловой активности региона.

В настоящий момент можно утверждать, что государственные закупки в России являются упорядоченным процессом, имеющим нормативно-правовое регулирование и методическую базу, представляющую собой совокупность методов, правил и механизмов, направленных на решение поставленных задач.

Рисунок 4 - Централизованная модель размещения госзаказа

Задачи, функции и структура государственного заказчика могут оказывать существенное влияние на организацию закупок в организации. Существуют три наиболее распространённые модели организации закупок:

- централизованная модель, или модель объединённых закупок, при которой размещение заказов на закупку осуществляется специализированной организацией или единым структурным подразделением органа исполнительной власти – организатором закупок (рис. 4);

- децентрализованная модель, при которой каждый государственный заказчик самостоятельно осуществляет размещение заказов на закупку в рамках своей специализации (рис. 5):

Рисунок 5 - Децентрализованная модель размещения госзаказа

- смешанная модель, при которой полномочия по размещению заказов на закупку распределены между государственными заказчиками и специализированной организацией (рис. 6):

Рисунок 6 - Смешанная модель размещения госзаказа

Каждая из моделей организации закупок определяет роль и место закупающего подразделения в общей иерархической лестнице организации – государственного заказчика. Выбор той или иной схемы закупок субъектом РФ должен осуществляться на основании:

- поставленных целей в области закупок продукции для государственных нужд;

- нормативно-законодательной базы региона;

- сроков получения ожидаемых результатов: реализация централизованной схемы позволяет получить меньший эффект в более короткие сроки с минимальными затратами, в то время как осуществление децентрализованной схемы требует значительных временных и стоимостных затрат, однако позволяет получить наибольшую эффективность.

Централизованная схема закупок предполагает совмещение функций планирования, размещения, координации и контроля проведения закупок продукции для государственных нужд в пределах компетенции органа исполнительной власти – единого государственного заказчика .

К достоинствам централизованной модели организации государственных закупок можно отнести:

· консолидацию спроса и достижение экономии от масштаба за счёт получения оптовых скидок, предотвращения дублирования деятельности подразделений, оптимизация проведения закупочной деятельности;

· возможность выстраивания чёткой системы управления движением информационных, финансовых и материальных потоков;

· относительно небольшое количество персонала закупочного подразделения и возможность поддержания самого высокого уровня их квалификации, их соответствия этическим нормам и стандартам;

· возможность построения эффективной системы контроля.

· Недостатки централизованной модели:

· высокий уровень регламентации и большое количество бюрократических процедур;

· отсутствие гибкости и оперативности, значительные временные затраты на осуществление закупок;

· использование высококвалифицированных специалистов для выполнения рутинных операций;

· удалённость от конечных пользователей;

· невозможность делегировать полномочия на места, даже в объективно обоснованных случаях.

Централизованная модель наиболее эффективна для организаций:

- в которых жёсткий контроль над всеми закупками жизненно важен для успеха деятельности и достижения поставленных задач;

- основную часть закупок составляют дорогостоящие и/или технически сложные и наукоёмкие закупки, требующие высокого профессионализма или контроля;

- в которых существует потенциал достижения экономии от масштаба благодаря концентрации закупочной деятельности;

- с небольшим числом региональных отделений, имеющих сложную номенклатуру и потребности в закупках.

Функции закупочного подразделения при децентрализованной модели:

- поддержка и координация закупочной деятельности;

- выпуск методических рекомендаций, разработка внутриведомственных регламентирующих документов;

- мониторинг рынка;

- проведение проверок закупок в подразделениях;

- другие.

Реализация децентрализованной модели закупок подразумевает разграничение полномочий структурных подразделений органа исполнительной власти по функциям планирования, финансирования, размещения, координации и контроля проведения закупок продукции для государственных нужд. Также она предполагает разграничение государственных заказчиков по ведомственному признаку.

Можно выделить два признака децентрализации процесса закупок:

- функциональное распределение по участникам процесса закупок;

- ведомственное разграничение государственных заказчиков.

Функциональное распределение по участникам закупок подразумевает разграничение функций планирования, утверждения, размещения, координации, контроля и финансирования закупок продукции для государственных нужд между различными структурными подразделениями органа исполнительной власти субъекта РФ. Как видно на схеме типовое разграничение по функциям осуществляется следующим образом:

Государственные заказчики:

· формирование заказов на закупку продукции для государственных нужд;

· размещение заказов на закупку продукции для государственных нужд путём проведения конкурсных и внеконкурсных способов закупок;

· заключение государственных контрактов с поставщиками-победителями в конкурсах на размещение заказов на закупку продукции для государственных нужд;

· контроль исполнения обязательств по заключённым государственным контрактам как по финансирования со стороны финансового органа, таки по поставке продукции со сторон поставщика.

· Финансовый орган:

· утверждение финансирования заказов на закупку продукции для государственных нужд государственных заказчиков на очередной финансовый год;

· принятие государственных контрактов на учёт, формирование бюджетных обязательств;

· финансирование поставок по государственным контрактам согласно утверждённым графикам оплаты.

· Департамент цен занимается сбором и накапливанием информации динамики цен и тарифов на:

· основные виды продукции социальной значимости для населения (продукты питания, лекарственные средства, другие);

· продукцию производственно-технического назначения, товары народного потребления и услуги, изготавливаемые и реализуемые на территории субъекта РФ учреждениями и организациями, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности в целях.

· Департамент экономики:

· формирование консолидированных прогнозов объёмов закупок для государственных нужд по утверждённым финансированием заказам;

· анализ размещения заказов на закупку продукции для государственных нужд, формирование сводных реестров закупок;

· контроль и координирование деятельности всех участников процесса закупок на протяжении всех этапов.

Ведомственное разграничение государственных заказчиков при децентрализованной схеме закупок определяет зону ответственности каждого государственного заказчика за покупку в курируемой им отрасли. Необходимо заметить, что государственными заказчиками являются не только структурные подразделения Администрации субъекта РФ, но и некоторые бюджетные учреждения, наделённые полномочиями по размещению заказов на закупку продукции для государственных нужд. Например, дорожные службы, суды, налоговые инспекции и другие. На практике в зависимости от размеров субъекта РФ количество государственных заказчиков может быть различным.

К достоинствам децентрализованной модели организации государственных закупок можно отнести:

· гибкость и оперативность в принятии решений и проведении закупок;

· максимальную близость к конечным пользователям и возможность учёта их потребностей;

· знание специфики местных рынков и поставщиков;

· возможность экономии на транспортных и иных, связанных с этим расходах.

· Недостатки децентрализованной модели:

· необходимость содержания специалистов по закупкам в каждом подразделении и сложность поддержания высокого уровня их квалификации, соответствия этическим нормам и стандартам;

· дублирование функций закупающих подразделений;

· отсутствие координации закупок и более высокие расходы на осуществление закупок (в целом по структуре);

· отсутствие эффекта экономии от масштаба (в т.ч. больших оптовых скидок);

· возможность доминирования поставщиков в процессе закупок.

Децентрализованная модель наиболее эффективна для организаций:

- расходы на закупки которых настолько незначительны, что не обеспечивают реальной экономии посредством консолидации закупочной деятельности;

- подразделения которых наделены существенными полномочиями по расходованию бюджетных средств;

- в структуре которых подразделения существенно различаются в потребностях и номенклатуре закупок;

- в которых необходимые профессиональные кадры имеются на местах;

- осуществляются простые закупки с низкой стоимостью.

Функции закупочного подразделения при смешанной модели:

- планирование: сбор заявок подразделений, составление плана закупок, маркетинговые исследования;

- осуществление закупок: проведение процедур закупок по направлениям деятельности, входящим в компетенцию отдела;

- распределение: организация заключения контрактов, контроль их исполнения, использование (распределение) результатов закупки по направлениям деятельности, входящим в компетенцию отдела;

- другие.

К достоинствам смешанной модели организации государственных закупок относят:

· возможность консолидации спроса при необходимости;

· эффективное использование ресурсов, в частности, путём концентрации профессионалов для проведения наиболее сложных и значимых закупок;

· гибкость;

· использование структурных преимуществ и накопленных в организации знаний и опыта;

· повышение квалификации персонала путём его перемещения между центральными и региональными отделениями;

· мониторинг и контроль для обеспечения соответствия законодательству и профессиональным стандартам;

· применение единых чётко установленных типовых процедур и типовой документации.

Недостатки смешанной модели:

· возможное отсутствие ясности, какие именно закупки должны осуществляться централизованно, а какие на уровне подразделения;

· затруднён контроль за соблюдением стандартов функционирования;

· отсутствие или более низкая профессиональная квалификация кадров в подразделениях;

· необходимы соответствующие системы для координации деятельности, обеспечения управленческой прозрачности и повышения эффективности;

· нечёткое разграничение обязанностей;

· дублирование работы приводящее к снижению эффективности.

Смешанная модель наиболее эффективна для организаций:

- со смешанными потребностями в закупках простой и сложной продукции и рынков закупок;

- с географически разбросанной структурой;

- в которых существует «политическая» целесообразность или необходимость часть полномочий отдать «на землю»;

- имеющих региональные представительства.

Заключение государственных контрактов и формирование бюджетных обязательств также может производиться, используя различные модели:

А) Централизованная модель, когда функции по формированию государственных контрактов и их разбивке на отдельные договоры закреплены за координирующим закупки органом. Государственные заказчики в данном случае играют пассивную роль, так как до них доводятся уже зарегистрированные государственные контракты и отдельные договоры.

Б) Децентрализованная модель, при которой, напротив, государственные заказчики играют активную роль в формировании, первичном контроле на соответствие результатам закупок и разбивке зарегистрированных государственных контрактов на отдельные договоры. Координирующий закупки орган выполняет функции по контролю соответствия результатам закупок и регистрации государственных контрактов.

Вне зависимости от используемой в регионе модели заключения государственных контрактов предусмотрено ведение органами исполнительной власти субъектов РФ реестров государственных и муниципальных государственных контрактов и реестров недобросовестных поставщиков. Кроме того, обязательным требованием выступает публикация сведений, содержащихся в реестрах, на официальном сайте в сети Интернет.

Стадия исполнения обязательств по государственным контрактам, также как и стадия заключения государственных контрактов, может осуществляться различно:

1. Централизовано, когда функции мониторинга исполнения государственных контрактов полностью возложены на финансовый орган либо на координирующий закупки орган. Государственные заказчики осуществляют формирование и контроль платёжных документов получателей бюджетных средств.

2.    Децентрализовано, в этом случае основные функции по контролю исполнения обязательств по государственным контрактам делегируются непосредственно государственным заказчикам. Финансовый орган в данном случае отвечает непосредственно за финансирование государственных контрактов, а координирующий закупки орган осуществляет внешний контроль их исполнения.

Таким образом, существует 3 распространённые модели организации государственных закупок: централизованная, децентрализованная, смешанная. Каждая из моделей определяет роль и место закупающего подразделения в общей иерархической лестнице организации – государственного заказчика. В своих действиях регионы имеют возможность выбора одной из трёх систем.