Раздел 2. Деятельность ООН по предотвращению и урегулированию внутренних вооруженных конфликтов

Опасность новых вызовов человечеству в виде межэтнических конфликтов, вспышки которых за последние полвека стали всё более частыми и кровавыми, являются причиной рассмотрения и изучения этой проблемы многими международными организациями, ведущую роль среди которых играет Организация Объединенных Наций.

Одним из основополагающих принципов Организации Объединенных Наций является принцип недискриминации по признаку расы. Несмотря на то, что ООН не разработала специального документа, прямо касающегося тематики межэтнических конфликтов, можно выделить определенные базовые документы, доклады Генерального Секретаря, конвенции и резолюции Генеральной ассамблеи и Совета Безопасности ООН, которые касаются вопросов предотвращения и урегулирования внутренних конфликтов в целом, к которым относятся и конфликтные этнические взаимоотношения.

По словам предыдущего Генсека ООН К. Аннана: «У Организации Объединенных Наций нет более высокой цели, более твердого обязательства и более величественной задачи, чем предупреждение вооруженного конфликта».[65] Характер сегодняшних конфликтов не позволяет ни государствам, ни международным организациям решить задачу их предотвращения в одиночку.

В докладе Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам, сформированной Генсеком, признается, что ООН добивается меньших успехов по предотвращению насилия внутри стран, чем по предупреждению войн между государствами. Государства-члены не желают, чтобы их внутренние дела превратились в объект международного рассмотрения. Более того, в докладе отмечается, что самые крупные и серьезные провалы в деятельности ООН произошли именно в сфере сдерживания этнических чисток и геноцида.[66]

Почти половина стран, которые сумели выйти из вооруженного конфликта, вновь опускаются в пучину насилия в течение пяти лет.[67] Посреднические усилия ООН привели к урегулированию только четверти гражданских войн, и лишь в отношении некоторых из них удалось мобилизовать политические и материальные ресурсы.[68]

Тем не менее, необходимо признать, что именно благодаря усилиям ООН, за период с 1989 по 2004 гг. путем посредничества, в том числе, создания возможности для переговоров, обеспечения стратегической координации и ресурсов для выполнения мирных соглашений, было прекращено больше гражданских войн, чем за предыдущие два столетия.[69]

В самой первой статье Устава ООН сформулирована главная задача, которая стоит перед организацией: «Поддерживать международный мир и безопасность и с этой целью принимать эффективные коллективные меры для предотвращения и устранения угрозы миру и подавления актов агрессии или других нарушений мира».[70]

Далее в Уставе содержится призыв к разрешению конфликтов путем «переговоров, обследования, посредничества, примирения, арбитража, судебного разбирательства, обращения к региональным органам или соглашениям».[71]

Первое официальное определение немеждународного вооруженного конфликта было дано 12 августа 1977 г. во втором Дополнительном протоколе к Женевским конвенциям 1949 г. Это вооруженные конфликты «на территории какой-либо Высокой Договаривающейся Стороны между ее вооруженными силами и антиправительственными вооруженными силами или другими организованными вооруженными группами, которые, находясь под ответственным командованием, осуществляют такой контроль над частью ее территории, который позволяет им осуществлять непрерывные и согласованные военные действия».[72]

Впервые проблема предотвращения немеждународных конфликтов затрагивается в докладе Генерального Секретаря ООН от 1998 г., центральными положениями которого были проблемы миротворчества, поддержания мира, гуманитарной помощи и постконфликтного миростроительства.[73]

В докладе Генсека Совету Безопасности и Генассамблее от 2001 г. говорится о моральной ответственности ООН за предотвращение вооруженных конфликтов, обозначается необходимость создания культуры и механизмов их предупреждения и скорейшего перехода от риторики к конкретным действиям.[74] Далее К. Анан излагает 10 основных принципов, которые должны определять подход ООН к предотвращению конфликтов.[75]

В последовавшей вскоре за докладом резолюции Совбеза ООН подчеркивается безусловная политическая, гуманитарная и моральная приоритетность, а также экономические преимущества предотвращения возникновения и эскалации конфликтов. Более того, резолюция призывает оказать поддержку в разработке всеобъемлющей стратегии предотвращения вооруженных конфликтов и устранить коренные причины их возникновения. При этом основная ответственность за предотвращение конфликтов возлагается на национальные правительства, в то время как ООН выполняет вспомогательную функцию, однако продолжает играть важную роль в поддержке национальных усилий в этом вопросе.[76]

На 57-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН была принята более обстоятельная резолюция, касающаяся предупреждения вооруженных конфликтов, основные положения которой сводятся к следующему:

- причины вооруженных конфликтов являются многоаспектными по своему характеру и требуют всеобъемлющего и комплексного подхода к их предотвращению;

- этническая, культурная и религиозная самобытность меньшинств должна быть защищена, и лица, относящиеся к ним, должны пользоваться своими правами и свободами без какой бы то ни было дискриминации;

- большое значение имеет всеобъемлющая и последовательная стратегия, включающая краткосрочные оперативные и долгосрочные структурные меры по предотвращению вооруженных конфликтов;

- необходимо дальнейшее укрепление свободы, справедливости, демократии, терпимости, солидарности, сотрудничества, плюрализма, культурного разнообразия, диалога и взаимопонимания.[77]

В целом деятельность ООН по предупреждению конфликтов сосредоточена по двум векторам: укрепление внутреннего потенциала при поддержке внешних сил и деятельность самого международного сообщества.

Главным, как известно, является не предотвращение конфликтов на оперативном уровне, когда это делается перед лицом неминуемого кризиса, а устранение коренных причин внутренних вооруженных конфликтов. Поэтому в деятельности ООН особняком стоит работа по структурному предотвращению, которая включает меры по обеспечению невозникновения кризисов или недопущения их повторения.[78] Эти меры предполагают:

во-первых, реализацию программ в области развития, которые направлены на снижение структурных факторов риска;

во-вторых, борьбу с нищетой, которая в сочетании с этнической дискриминацией служит опасным источником вспышек насилия;

в-третьих, разработку программ по укреплению органов государственного управления и созданию надлежащих институтов в странах, где присутствует горизонтальное неравенство, вызванное неэффективностью государственного управления;

в-четвертых, устранение проблемы разгула коррупции в странах, вышедших из состояния конфликта;

в-пятых, поддержку проведения заслуживающих доверия выборов путем организации широких консультаций, привлечения заинтересованных сторон в избирательном процессе, проведения дебатов, регистрации избирателей, организации агитационно-просветительской работы среди избирателей и обеспечения транспарентности на всех этапах избирательного процесса;

в-шестых, помощь в составлении текстов конституций и внесении поправок для исключения возможности использования их в качестве средства дискриминации, угнетения и сохранения власти правящей элиты;[79]

в-седьмых, поддержку национальных институтов – парламентских комитетов и комиссий, ведущих министерств и гражданских организаций – в целях приобретения потенциала для регулирования возникающей напряженности до того, как она приводит к насилию и для формирования консенсуса в важнейших социально-экономических вопросах.[80]

Если говорить про политику ООН по предотвращению конфликтов, то она принимает множество форм: превентивная дипломатия, предполагающая урегулирование возникших споров до их перерастания в конфликт путём посредничества, примирения сторон и переговоров; превентивное развертывание, подразумевающее размещение миротворческих сил в целях предотвращения возможного конфликта; и превентивное разоружение – сокращение количества оружия в регионе потенциального конфликта.[81]

Важным инструментом по предупреждению конфликтов являются экономические и дипломатические санкции, которые могут быть использованы в сочетании с военным давлением с целью ослабления и изоляции мятежных групп. Подобные санкции принимаются в отношении поставок оружия и сырьевых товаров, авиационного сообщения, поездок официальных лиц,[82] финансовых переводов и приобретения предметов роскоши.[83] Альтернативой дипломатическому и финансовому нажиму могут выступать серьезные политические и экономические стимулы.

Для разработки и осуществления стратегии ООН, направленной на предотвращение конфликтов, эффективной мерой является привлечение международных финансовых учреждений, гражданского общества, неправительственных организаций, частного сектора, СМИ и религиозных лидеров.[84]

ООН в своей политике по предотвращению конфликтов стремится создать условия, способствующие формированию консенсуса и налаживанию диалога между основными участниками возникших противоречий с широким привлечением к этому процессу молодежи, которая чаще всего выступает основной силой в конфликтных процессах, и меньшинств.[85]

Необходимо направлять средства на содействие экономическому росту и развитию и на устранение коренных причин конфликтов, например, через обеспечение равного доступа к ресурсам.[86] Всемирный Банк расширил программу своей помощи с простого финансирования перестройки физической инфраструктуры до поддержки демобилизации и интеграции бывших комбатантов, социальной и экономической реинтеграции перемещенного населения, а также совершенствования структуры и повышения транспарентности государственных расходов.[87] В структуре Банка есть отдельное подразделение по вопросам предотвращения конфликтов, ликвидации их последствий и последующего восстановления, призванное оказывать социально-экономическую помощь странам, пострадавшим от конфликта.[88]

Немаловажное значение имеет выполнение всеми членами мирового сообщества обязательств по контролю над вооружениями, нераспространению, разоружению и искоренению незаконной торговли стрелковым оружием и легкими вооружениями.[89] В частности, ООН призывает ускорить и завершить переговоры по соглашениям относительно маркировки и отслеживанию стрелкового оружия и легких вооружений и незаконной брокерской деятельности в этой области.[90]

Неотъемлемой частью процесса предотвращения и урегулирования внутренних вооруженных конфликтов является соблюдение прав человека. В своих документах ООН не раз подтверждала приверженность коллективной международной ответственности за защиту людей и постоянно обращается с призывами к государствам-членам и к общественности внутри стран эффективно реагировать на нарушения прав человека в гражданской, культурной, экономической, политической, социальной сферах до того, как они создадут благоприятную почву для открытого конфликта.[91] Среди основных мер по защите людей можно выделить такие, как направление гуманитарных, правозащитных, полицейских миссий и применение силы как крайнего средства.[92]

Однако в международном праве существуют противоречия между правом на гуманитарное вмешательство и принципом невмешательства во внутренние дела государства, которые могут быть сведены к трем группам вопросов:

а. почему в одних случаях нарушения прав человека влекут за собой вмешательство, а в других – нет, и кто принимает решение о вмешательстве?

б. где проходит граница между гуманитарной интервенцией и политическим вмешательством?

в. может ли гуманитарное право применяться одинаково ко всем государствам?[93]

Но есть случаи, когда принцип невмешательства во внутренние дела неприменим. В итоговом документе Всемирного саммита 2005 г. четко прописаны случаи, когда должны приниматься коллективные действия по предотвращению или прекращению насилия: «если мирные средства окажутся недостаточными, а национальные органы власти явно окажутся не в состоянии защитить свое население от геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечности».[94] Иными словами, государство должно защищать свое население от вышеперечисленных актов насилия, и если оно не может или не в состоянии этого сделать, то военное вмешательство полностью оправдано.

Еще в далеком 1948 г. в первой статье конвенции о «предупреждении преступления геноцида и наказании за него» было записано, что геноцид является преступлением, которое нарушает нормы международного права и против которого необходимо принимать меры предупреждения и карать за его совершение.[95]

В резолюции 918 Совета Безопасности сказано, что «убийство членов какой-либо этнической группы с намерением уничтожить полностью или частично такую группу является преступлением, наказуемым по международному праву».[96]

В 2001 г. на Всемирной конференции по борьбе против расизма, расовой дискриминации, ксенофобии и связанной с ними нетерпимости, которая проводилась под эгидой ООН, была принята декларация, в которой указывалось на недопустимость преследования какой-либо определенной группы, общности или общины по этническому признаку.[97]

Если согласно нормам международного договорного и обычного права государства обязаны предупреждать геноцид, военные преступления и преступления против человечности и наказывать за них, то такого преступления как этническая чистка в международном праве не предусмотрено, и акты этнической чистки выступают составной частью одного из трех других преступлений.[98]

Для улучшения ситуации в сфере соблюдения прав человека новый Генсек ООН Пан Ги Мун рекомендует «добросовестно инкорпорировать основные международные стандарты в национальное законодательство, с тем чтобы предусмотреть уголовную ответственность за четыре оговоренных вида преступлений и нарушений» и «интегрировать в каждую культуру и каждое общество» принципы, лежащие в основе обязанности государства защищать свое население.[99]

Поскольку внутренние вооруженные, в том числе межэтнические, конфликты чаще возникают в странах с нестабильной социально-экономической обстановкой, ООН призывает увеличить объем помощи, направленной на расширение представительства меньшинств в обществе, обеспечение равноправия и социальной справедливости, повышение их образовательного уровня и создание возможностей для участия в политической жизни. ООН также рекомендует оказать содействие научно-исследовательским сетям, которые позволят лучше понять путем проведения анализа каждого отдельного случая, почему некоторые государства пошли по пути вооруженного конфликта, а другие – нет.[100]

Внутристрановые конфликты могут быть обусловлены наличием природных ресурсов, поэтому в своих документах Генассамблея ООН обращает особое внимание на предотвращение их незаконной эксплуатации и незаконной торговли дорогостоящими сырьевыми товарами.[101]

Конкретные превентивные меры ООН включают в себя быстрое направление специальных посланников и экспертов Генсека по посредничеству, сбор информации на местах, анализ информации и тенденций с определением вариантов практических действий, создание краткосрочных и долгосрочных специальных политических миссий для содействия усилиям ООН. Сам Генеральный секретарь при помощи «тихой дипломатии» осуществляет действия по убеждению, укреплению доверия и посредничеству для нахождения альтернативных решений конфликту.[102]

В случае неудачи в предотвращении конфликта и его эскалации международное сообщество может предпринять меры по его урегулированию, в числе которых прекращение огня, разведение сторон и операции по поддержанию мира.

Миротворческие операции ООН – один из самых широко признанных и эффективных путей оказания помощи разрываемым от вооруженных конфликтов странам и создания возможностей для установления прочного мира. За период с 1948 г. ООН провела 63 операции по поддержанию мира, из которых 15 являются текущими; численность военного персонала в этих операциях составляет более 100 тыс. человек, а за всё время проведения операций по поддержанию мира военный персонал предоставили 115 стран. Бюджет, выделенный на период с 1 июля 2009 по 30 июня 2010 г., составляет приблизительно 7,87 млрд. долл. США и представляет собой примерно 0,5% мировых военных расходов. Всего же с 1948 по 2009 гг. общая сумма расходов составила около 61 млрд. долл. США.[103]

При этом существует несколько критериев, по которым определяется легитимность санкционирования применения военной силы, которые должны учитываться:

1. серьезность угрозы: достаточно ли серьезна угроза причинения ущерба государству, сопряжено ли это с геноцидом, этнической чисткой и прочими массовыми убийствами?

2. правильная цель: очевидно ли, что главная цель военных действий предполагает предотвращение этой угрозы или есть другие мотивы?

3. крайнее средство: есть ли основания предполагать, что другие меры окажутся безуспешными?

4. соразмерность средств: являются ли военные действия по своим масштабам и продолжительности минимальным необходимым средством для отражения данной угрозы?

5. сбалансированный учет последствий: не вызовут ли военные действия более тяжелых последствий, нежели бездействие?[104]

Не меньшую значимость с точки зрения стратегии предотвращения конфликтов имеет и постконфликтное миростроительство. Исчерпывающий перечень мер по этому вопросу отмечен в резолюции Генассамблеи о причинах конфликтов и содействии развитию Африки, которая «предлагает государствам-членам оказывать…странам, выходящим из состояния конфликта, помощь в их усилиях по укреплению национального потенциала управления, включая реформирование системы обеспечения безопасности, разоружение, демобилизацию и реинтеграцию бывших комбатантов, создание условий для безопасного возвращения вынужденных переселенцев и беженцев, организацию деятельности, приносящей доход, особенно для молодежи и женщин, и оказание основных государственных услуг».[105]

Вспомогательные органы и механизмы ООН. В системе ООН ключевую роль в деле предотвращения вооруженных конфликтов играет Департамент по политическим вопросам (ДПВ). В его функции входят отслеживание политических событий по всему миру, выявление потенциальных и реальных конфликтов, в предотвращении которых могла бы участвовать ООН, и раннее предупреждение Генсека о событиях и ситуациях, затрагивающих мир и безопасность. С этой целью в Департаменте действуют четыре географических отдела, занимающихся мониторингом кризисных ситуаций в конкретных регионах и разрабатывающих соответствующие предложения относительно превентивной деятельности.[106]

Региональный подход к предотвращению внутренних вооруженных конфликтов. Укрепление сотрудничества с региональными организациями в области предупреждения вооруженных конфликтов – одна из приоритетных задач деятельности ООН. ООН должна опираться на опыт и достижения региональных организаций в разработке механизмов в отношении прав человека, в частности, прав этнических меньшинств и одновременно защиты правительств от их отстранения от власти неконституционным путем. Такая кооперация позволит ООН добиться больших практических результатов, т.к. на региональном уровне присутствуют более глубокие знания политической, экономической, социальной и культурной обстановки в каждой стране.

В 1998 году состоялось совещание высокого уровня Генерального секретаря и руководителей региональных организаций, на котором были утверждены 13 направлений сотрудничества в области предотвращения конфликтов, находящихся на данный момент в процессе реализации, хотя этот процесс идет неравномерно.[121]

Европейский Союз принял программу по предотвращению жестоких конфликтов, в которой выражена приверженность политике предотвращения конфликтов как одной из главных целей внешней политики ЕС и разработан комплекс руководящих принципов для практических действий: задать четкие политические приоритеты по превентивным действиям, усовершенствовать работу по раннему предупреждению, непосредственным действиям и политической слаженности, расширить инструментарий по кратко- и долгосрочному предотвращению и выстроить эффективное партнерство с другими организациями в целях предотвращения.[122]

В Декларации Хельсинкской встречи СБСЕ на высшем уровне 1992 г. затрагивается проблема противоречий на основе этнической неприязни. В качестве одной из угроз стабильности и мирному развитию общества упоминаются межэтнические конфликты.[123]

В 30 статье Учредительного акта Африканского союза сказано, что «правительства, которые приходят к власти неконституционным путем, не могут принимать участие в деятельности Союза».[124]

Организация Американских государств приняла Межамериканскую демократическую хартию, в которой подчеркивается, что в случае «неконституционного изменения конституционного режима, приводящего к серьезному ослаблению демократического порядка…государства-члена, и в случае провала дипломатических инициатив…это государство-член может быть отстранено от…участия в ОАГ».[125] Отдельная статья хартии посвящена проблеме «устранения всех форм дискриминаций, особенно…этнической и расовой» и внесения вклада в вопрос «уважения этнического, культурного и религиозного разнообразия».[126]

Обширная деятельность по предотвращению конфликтов, хотя и в большей степени межгосударственных, ведется в рамках Ассоциации государств Юго-Восточной Азии. Например, в Плане действий сообщества стран АСЕАН в области безопасности среди главных задач стоит «укрепление сотрудничества в реагировании на угрозы и вызовы, вызванные сепаратизмом».[127]

В относительно недавно созданной Шанхайской Организации Сотрудничества также не обойден вниманием вопрос внутренних вооруженных конфликтов. Страны-участники ШОС выразили стремление осуществлять сотрудничество в области предупреждения, выявления и пресечения сепаратизма и насильственного захвата, удержания власти и формирования незаконных вооруженных формирований.[128]

Следует отметить определенное противоречие между правом народов на самоопределение и принципом территориальной целостности государства. Этот фактор серьезно влияет на возможность ненасильственного решения конфликта и может привести к открытому военному противостоянию.

В Декларации о принципах международного права, принятой Генеральной Ассамблеей ООН, одним из основных принципов является право народов на самоопределение. В Заключительном акте Хельсинского совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе был добавлен ещё один принцип: принцип территориальной целостности.[129] Противоречия, которые возникают между двумя принципами, в одних случаях могут привести к торжеству права на самоопределение, как это было в Пакистане (образовалось государство Бангладеш), а в других – к реализации принципа территориальной целостности, как это было в Нигерии (движение за независимость самопровозглашенной республики Биафра было жестоко подавлено).[130]

Однако автор приходит к выводу, что противоречия, возникающего между правом народов на самоопределение и принципом территориальной целостности государства, как такого, нет. Это противоречие является следствием вольной интерпретации заинтересованных сторон и имеет политическую, а не правовую подоплеку, т.к. в первом случае речь должна идти об отношениях между государством и самоопределяющейся единицей, а во втором – о сфере межгосударственных отношений.

Выводы по разделу

Проведенный анализ деятельности ООН по предотвращению и урегулированию внутренних вооруженных конфликтов в исследуемый период позволяет сделать вполне обоснованный вывод, что мировое сообщество все чаще становится свидетелем распространения межэтнических конфликтов, являющихся одной из актуальных проблем, которую регулярно обсуждают в международных организациях с целью принятия более решительных мер по предотвращению данного вида угроз человеку, обществу и государству.

Вопреки распространенному мнению, что ООН не в состоянии принимать действенных решений, Организация постоянно разрабатывает новые меры и создает новые механизмы по предотвращению и урегулированию внутренних вооруженных конфликтов. Но главная ответственность за их осуществление лежит на самих государствах, которые по понятным причинам не всегда готовы осуществлять предложенные им решения.

Несмотря на это самые большие провалы в деятельности ООН произошли именно в сфере предотвращения этнических чисток и геноцида. Поэтому целесообразным было бы совершенствование национальных законодательств по этническим вопросам и заполнение правового вакуума в современном международном праве по регулированию межэтнических отношений, защиты прав этнических меньшинств, соотношения принципов права на самоопределение и территориальной целостности, гуманитарной интервенции и невмешательства во внутренние дела государства.

Автор приходит к заключению, что также необходимо и дальнейшее усовершенствование международного права по профилактике и предотвращению внутренних вооруженных конфликтов в целом. В качестве одной из таких мер автор видит в принятии международными организациями действенных документовпо мониторингу финансовых потоков реальным и потенциальным государственным и негосударственным участникам вооруженного конфликта с целью предотвращения финансирования военных программ и оружейных поставок.