Поняття, принципи та форми територіального устрою.

    Територія – одна з основних ознак держави, що визначає простір, на який поширюється суверенітет і влада держави. Під територією розуміється не тільки сухопутна її частина, а й водний і повітряний простір над ними.

      Територіальний устрій України – це внутрішній її поділ на певні територіальні частини, співвідношення держави в цілому з її складовими частинами.

    У світі немає такої держави, територія якої не поділялась би на певні частини. Навіть найменші країни не можуть обійтись без поділу своєї території. Територіальний устрій дає відповідь на питання про те, як організована територія держави, з яких частин вона складається, який їх правовий статус, як будуються взаємовідносини центральних органів з місцевими.

    Територіальний устрій необхідний для здійснення найрізноманітніших державних функцій. Насамперед відповідно до територіального устрою будується система державних органів та самоврядних органів на місцях. Він також сприяє збалансованому розвитку всієї території; створенню сприятливих умов для задоволення матеріальних, соціальних та культурних потреб громадян тощо.

    Територіальному устрою присвячений IX розділ Конституції України. Норми цього розділу є одним з найважливіших правових інститутів конституційного права України. Сутність територіального устрою України відбивається в його принципах, які визначені в Конституції України (ст.132). До них належать: єдність та цілісність державної території; поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади; збалансованість соціально-економічного розвитку регіонів.

Сутність принципу єдності та цілісності територіального устрою полягає в тому, що територія України становить єдине ціле, що складові її частини перебувають в нерозривному взаємному зв’язку, що на ній мають силу тільки закони України. Це найшло відображення в ст. 2 Конституції, в якій зазначається: “Територія України в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканою”.

Принцип поєднання централізації та децентралізації у здійсненні державної влади означає, що в Україні має бути така організація території, яка відповідала б інтересам держави і окремих регіонів.

Надмірна централізація влади може призвести до певних перекручень у розбудові держави, зокрема в економіці, оскільки не враховує всіх особливостей того чи іншого регіону. В свою чергу, надання регіонам надто широких прав може призвести до небажаних наслідків і навіть до розпаду держави. Проте міцність держави залежить від міцності регіонів. А щоб регіони всебічно розвивались, потрібно розширювати самостійність і відповідальність органів місцевого самоврядування у вирішенні завдань життєзабезпечення і розвитку територій з урахуванням місцевої специфіки та соціально-економічних особливостей. Тобто суть цього принципу полягає в оптимальному співвідношенні між централізацією влади і децентралізацією функцій державного регулювання самоврядних територій. А тому потрібно розмежувати функції між державою і місцевим самоврядуванням.

Принцип збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів сприяє розвитку всіх частин держави (міст, селищ та інших населених пунктів) з урахуванням соціально-економічних чинників, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурно-історичних традицій. Суть цього принципу полягає в рівномірному економічному і соціальному розвитку всієї території країни.

Охарактеризовані принципи спрямовані на оптимальне і ефективне управління державою, чого можна досягти лише за умови застосування всіх принципів у єдності та взаємозв’язку.

    З територіальним устроєм безпосередньо пов’язана форма державного устрою. Форми державних зв’язків бувають різні. Сучасні держави за формою устрою поділяються на унітарні (прості) та федеративні (складні).

Унітарна держава – це держава, яка є єдиною, тобто до складу якої не входять інші держави. Її територія становить єдине ціле, а поділяється вона лише на адміністративно-територіальні одиниці. Унітарна держава має спільні для всієї країни органи влади (такі як парламент, уряд, верховний суд, єдині збройні сили, податкову систему), функції яких поширюються на всю територію. В унітарних державах діє, як правило, єдина система законодавства.

Україна відповідно до ст. 2 Конституції України є унітарною державою. Водночас у її складі є Автономна Республіка Крим. Проте сам факт наявності автономії у складі держави ніколи не був обов’язковою ознакою федерації.

Федеративна держава – це держава, яка створена в результаті добровільного об’єднання двох або кількох держав, чи то внаслідок приєднання до держави території зі збереженням їх певної державної відокремленості, чи то в результаті зростаючої автономізації територіальних одиниць й набуття ними суттєвої політико-правової самостійності.

Територія федерації складається з території держав, що в неї входять. В результаті об’єднання держав створюється нова союзна держава, а тому зв’язки між членами федерації мають державно-правовий характер. Статус федерації та її суб’єктів визначається конституціями федеративних держав. Суб’єкти федерацій суверенітетом не володіють, а тому не мають права виходу із неї. Парламент федеративних держав завжди складається із двох палат, в одній з них представлені суб’єкти федерації. Федерація характеризується тим, що поряд з загальнофедеративною конституцією, загальнофедеративними органами державної влади та законодавством свою конституцію, закони, свою систему законодавчих, виконавчих та судових органів мають і її суб’єкти.

Для федерацій характерне конституційно установлене розмежування компетенції між федерацією у цілому і її суб’єктами. До відання федерації входять найважливіші питання державного життя: зовнішня політика, оборона країни, фінанси, оподаткування, організація федеральних органів, розв’язання конфліктів між суб’єктами федерації.

Компетенція суб’єктів федерації у цілому ширше, але вона зводиться в основному до питань, що не потребують однакового регулювання. В їх числі – організація органів місцевого самоврядування, громадський порядок, охорона довкілля, встановлення місцевих податків та ін.

Федеративні держави характеризуються також наявністю загальнофедеративного громадянства та громадянства суб’єктів федерації.

Розрізняють федерації побудовані: 1) за національною ознакою; 2) на територіально-національній основі; 3) на суто територіальній основі.

Найбільш стійкими федераціями є федерації, створені на територіальній основі. А федерації, які будувались за національно-територіальною ознакою, такі як колишні СРСР, Югославія, Чехословаччина з падінням соціалізму розпалися.

    Відома ще й така форма міждержавного союзу, як конфедерація. Конфедерація – це союз двох або кількох самостійних держав, що об’єднались для досягнення певної мети, головним чином зовнішньополітичного та воєнного характеру. Однак таке об’єднання держав не створює нової держави, оскільки кожна держава такого союзу зберігає свій суверенітет. Звідси й найбільш кардинальна відмінність конфедерації від федерації. Федерація є союзною державою, або іншими словами це – одна спільна держава, тобто державно-правове об’єднання. На відміну від нього, конфедерація – це не одна нова держава, а союз держав, тобто міжнародно-правове об’єднання. З такою кардинальною відмінністю цих форм об’єднання пов’язані й усі інші їх відмінності. Так, конфедерація не має суверенітету, бо суверенітет належить державам, що входять до неї: проявляється це зокрема в тому, що ніякі рішення союзної влади не мають сили на території держав, що входять до складу конфедерації без її згоди. Є відмінність й у правовому статусі території. Федерація має єдину територію, що утворилася в результаті об’єднання територій держав в одну союзну. У конфедерації нема єдиної території, тут є територія кожної окремої держави, що входить в конфедерацію, а тому кожний член має право на сецесію, тобто право на вільний вихід із неї.

Предмети відання конфедерації обмежені переліком невеликого і в цілому незначного кола питань, які визначаються в договорі про створення конфедерації. Існує суттєва відмінність і у системі державних органів федерації і конфедерації. У конфедерації створюються не всі загальнодержавні органі, а тільки ті, які необхідні для здійснення спільних завдань, обумовлених договором. Зокрема, не створюються судові органи, обмеженим є коло органів виконавчої влади. Хоча в конфедерації і створюються деякі спільні органи, що вирішують загальні для союзу держав питання, однак акти цих органів не обов’язково діють на території кожної держави, що входить до цього союзу. Навпаки, будь-яка держава цього союзу користується правом нуліфікації, тобто правом відмовитись від застосування актів, прийнятих органами конфедерації.

Відмінність полягає й у тому, що федерація має спільну грошову систему, тоді як у конфедерації в кожній державі - своя валюта. По-різному в них вирішується й питання про громадянство. У федерації існує єдине громадянство, тоді як в конфедерації немає й не може бути єдиного громадянства. У кожної держави, що входить до конфедерації, своє громадянство.

Конфедерація як форма об’єднання держав – досить рідкісне утворення. Утворювались конфедерації на різних етапах історії і після нетривалого існування вони розпадались або перетворювались на федерації (США, Німеччина, Швейцарія). Історія конфедерацій свідчить, що ця форма була поширеною, головним чином, в ХІХ ст., а в сучасному світі вона не використовується. Щоправда, спроба створити конфедерацію була і в ХХ столітті. Так, у 1982 р. дві африканські держави – Сенегал та Гамбія об’єднались в конфедерацію (Сенегамбію), але вже в 1989 р. вона розпалася, ще раз підтвердивши нестійкість таких об’єднань держав.

Була спроба й іншого характеру – перетворити федерацію в конфедерацію. До неї вдавалися, щоб не допустити розпаду колишнього СРСР, проте й вона виявилася безрезультатною, тому що не знайшла поідтримки серед керівників держав колишніх союзних республік. Це й не дивно, бо як засвідчує досвід конфедерацій, в її межах державам не вдається налагодити стійких, тривалих взаємовигідних стосунків.

§ 2. Конституційно-правовий статус

Автономної Республіки Крим

Відповідно до статті 133 Конституції України до складу України поряд із областями, містами Києвом та Севастополем, входить Автономна Республіка Крим, яка має особливий конституційно-правовий статус.

Правовий статус АРК визначається наступними нормативно-правовими актами: Конституцією України, законами України, Конституцією АРК та іншими актами.

Конституційно-правовий статус АРК складають, на нашу думку, наступні основні елементи: 1) повноваження АРК (сукупність прав та обов’язків АРК); 2) предмет відання АРК (сфера суспільних відносин, в якій АРК вправі здійснювати нормативно-правове регулювання); 3) функції АРК (основні напрямки діяльності АРК); 4) принципи, на яких ґрунтується правовий статус АРК (основоположні правові ідеї, які знайшли своє відображення у Конституціях України та АРК); 5) гарантії АРК (умови забезпечення здійснення повноважень АРК).

Розглядаючи правовий статус АРК у складі України, попередньо потрібно коротко визначитися зі змістом та з правовою природою автономії взагалі.

Різні види автономії існують у складі більш ніж двадцяти унітарних держав. Окрім України адміністративні автономні утворення входять до складу таких унітарних держав: Великобританія, яка має у своєму складі автономії: Північну Ірландію, острів Мен та низку інших малих островів; Габон – автономний район Гамба; Данія – Фарерські острови, Гренландію; Іспанія –Країну Басків, Каталонію, Андалусію, Галісію, Вісторичні області; Італія – Сицилію, Сардинію, Долину Аости та інші адміністративні області; Фінляндія – Алонські острови; Франція – острів Корсика та ін.

Автономія походить від грецького слова autonomia, що переводиться як самоуправління, незалежність. У найбільш загальному своєму значенні термін “автономія” означає певну міру самостійності, якою наділено частину по відношенню до цілого. У державно-правовому ж аспекті поняття автономії набуває особливого змісту, оскільки воно тісно взаємопов’язане з іншими державними явищами: автономія розглядається як самоврядування частини державної території, що безпосередньо, чи опосередковано підпорядкована центральним органам державної влади з метою її децентралізації. При цьому, останні здійснюють загальне керівництво і контроль за автономним утворенням.

З метою найбільш повного формального визначення терміну “автономія” взагалі та дослідження особливостей правового статусу Автономної Республіки Крим у складі України необхідно з’ясувати, які характерні ознаки відрізняють її від інших державно-правових інститутів.

Вважається, що першою із ознак автономії використання у назві певної адміністративно-територіальної одиниці власне терміну “автономія” – автономна область, автономна республіка, автономний округ і т.п. Адже сама назва відображає сутність того, чи іншого явища, його специфіку. Наприклад, в Україні вона є зовнішнім відображенням особливого правового статусу АРК та свідчить про її відмінність від інших суб’єктів держави. Одночасно в світовій практиці зустрічаються випадки, коли автономними вважаються і ті територіальні утворення, у назві яких термін “автономія” відсутній. На наш погляд, обґрунтовано вважати першою характерною ознакою автономного утворення не тільки використання в його назві терміну “автономія”, а його особливий правовий статус, особливу правосуб’єктність.

У науковій літературі зустрічається думка, що ознакою державно-правового поняття автономії є наявність у її суб’єкта свого законодавства та установчої влади, що дозволяє йому діяти на підставі свого власного права. На наш погляд, такий підхід є недостатньо обґрунтованим, оскільки, з одного боку, існує багато автономних утворень, які не мають власного законодавства, а з іншого, більшість автономій не мають навіть окремих елементів установчої влади. Одночасно, органи публічної влади автономних утворень наділено певним колом владних повноважень, в тому числі в сфері нормативно-правової регламентації суспільних відносин.

Г.Александренко, вважає, що автономія в широкому розумінні – це “незалежність сталої частини політичного організму в здійсненні в певних межах тих, або інших функцій державного володарювання”, з чого випливає, що він відносить органи публічної влади автономного утворення до органів державної влади.

На наш погляд, таке твердження є помилковим, оскільки держава тим і відрізняється від усякої внутрішньо-державної територіальної одиниці, що має властивість самоорганізації. Це проявляється в тому, що держава самостійно встановлює основи своєї організації, приймає свою конституцію, між тим, як будь-яка внутрішньодержавна територіальна одиниця позбавлена цього права. Остання одержує свою конституцію від держави, до складу якої вона входить, й не має права самостійно змінити основи своєї організації. Право самоорганізації полягає в тому, що територіальне формування має право встановлювати, хоча б і в певних межах, основи своєї організації.

Тобто, якщо органи публічної влади автономного утворення вважати органами державної влади, то в цьому випадку втрачається сенс самої автономії. Але він ще більше втрачається у випадку, якщо вважати органи публічної влади автономії органами місцевого самоврядування. Виходячи з цього вважаємо, що автономні утворення мають свій, притаманний лише їм вид публічної влади – владу автономії.

На підтвердження цього підходу можна навести за приклад еволюцію законодавчого регулювання правового статусу АРК у складі України. Перший законодавчий акт України – Закон УРСР “Про відновлення Кримської Автономної Радянської Соціалістичної Республіки” визнавав органи публічної влади цього автономного утворення органами державної влади. Зокрема відповідно до ст. 2 цього Закону Кримська обласна Рада народних депутатів тимчасово, до прийняття Конституції Кримської АРСР і створення на її основі конституційних органів державної влади, визнавалася найвищим органом державної влади на території Кримської АРСР і їй надавався статус Верховної Ради Кримської Автономної Радянської Соціалістичної Республіки. Верховна Рада та Рада міністрів АРК визнавалися органами державної влади фактично до моменту прийняття Конституції України 1996 р.

Досить показовим є й той факт, що у відповідності з законодавчими актами України та з положеннями Конституції АРК від 6 травня 1992 року Верховній Раді АРК надавалося право приймати нормативно-правові акти, які мали назву “закон”. І Верховна Рада АРК досить ефективно використала це своє право, що ще раз підтверджувало її правову природу як органа саме державної влади.

Однак з прийняттям Конституції України 1996 р. така ситуація кардинально змінюється. Спочатку Основний Закон України (ст.136), а потім і Конституція АРК (п.3 ст.1) та поточне законодавство України визнали Верховну Раду АРК вже не органом державної влади, а лише “представницьким органом”, причому без законодавчої функції. Ст.1 (п.3) Конституції АРК закріплює за Верховною Радою АРК представницькі, нормотворчі, контрольні функції та повноваження в межах її компетенції. Рада міністрів АРК конституюється як “уряд”, але також не визнається органом державної влади.

У Конституції АРК Верховна Рада та Рада міністрів автономії визначаються лише як “органи влади” без конкретизації її юридичної природи як “державної”.

На наш погляд, законодавець не випадково пішов саме таким шляхом конституційно-правової реґламентації статусу органів публічної влади АРК, оскільки за своєю правовою природою вони суттєво відрізняються від органів державної влади. Адже у всіх інших випадках конституційне законодавство чітко визначає органи публічної влади або органами державної влади, або органами місцевого самоврядування. І тому наявність у органів публічної влади автономного утворення своєї особливої влади – влади автономії обґрунтовано можна вважати другою ознакою, яка відрізняє її від інших інституцій.

Одночасно необхідно зазначити, що в Конституції України спостерігається певна неузгодженість (чи незавершеність) правової регламентації цих проблем. Так, відповідно до ст. 5 Конституції України, носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні визнається народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. У зв’язку з цим незрозуміло до якого виду органів публічної влади відносить Основний Закон України Верховну Раду та Раду міністрів АРК. Конституція України визначає Верховну Раду АРК як представницький орган АРК. Разом з тим визначається, що Урядом АРК є Рада міністрів АРК. Не досить чітке визначення правового статусу вказаних органів свідчить про небажання парламенту України йти на конфронтацію з Верховною Радою АРК, адже при законодавчому визначенні правового статусу вказаних вище органів влади висока вірогідність конфлікту.

Третьою характерною ознакою автономії, є, на наш погляд, наявність власного, більш широкого, порівняно з органами місцевого самоврядування, предмета відання. Так, наприклад, в Україні предмет відання АРК закріплено в ст.ст.137 та 138 Конституції України та деталізовано в Конституції АРК.

Зокрема Основний Закон України закріплює, що АРК здійснює нормативне регулювання з питань: сільського господарства і лісів; меліорації і кар’єрів; громадських робіт, ремесел та промислів; благодійництва; містобудування і житлового господарства; туризму, готельної справи, ярмарків; музеїв, бібліотек, театрів, інших закладів культури, історико-культурних заповідників; транспорту загального користування, автошляхів, водопроводів; мисливства, рибальства; санітарної і лікарняної служб, та з інших питань, делегованих законами України, а ст.138 закріплює перелік повноважень, які відносяться до відання АРК.

Про достатньо високий правовий статус АРК, за яким вона суттєво відрізняється від областей в Україні, свідчать її основні повноваження, які закріплено в главі 5 Конституції АРК. Особливо показовими є її повноваження в політико-правовій та в соціально-економічній, зокрема в бюджетній сферах, які Конституція закріплює досить детально.

Порівнюючи ці конституційні повноваження АРК та повноваження органів місцевого самоврядування, закріплених ст.143 Конституції України, можна зробити висновок, що коло останніх значно вужче як за обсягом, так і за змістом. Особливо відрізняються їх повноваження в сфері нормативного регулювання суспільних відносин.

Також необхідно зазначити, що предмет відання автономного утворення, як правило, чітко визначено або на рівні загальнодержавної конституції (в унітарній державі, наприклад – Україна), або в спеціальних договорах про розмежування повноважень, який укладається між центральними органами державної влади та органами публічної влади автономії (у федеративній державі, наприклад – Російська Федерація), або в спеціальних законах про правовий статус автономії. Однак ця ознака притаманна далеко не усім автономним утворенням – достатньо порівняти правовий статус різних видів автономних утворень в Російській Федерації.

Подеколи спостерігаються й протилежні явища. Наприклад, в унітарній державі Грузія, до складу якої входять автономні республіки Абхазія та Аджарія, останнім надано можливість приймати активну участь в вирішенні питань, що відносяться до предмету відання вищих органів державної влади Республіки. Згідно зі ст.67 Конституції Грузії, представницьким органам Абхазії та Аджарії надано право законодавчої ініціативи в парламенті Республіки; для найбільш повного та всебічного забезпечення своїх інтересів в парламенті Грузії з чотирьох заступників голови парламенту по одному заступнику обирається серед депутатів парламенту, обраних від Абхазії та Аджарії за їхнім же поданням. Представницькі органи Абхазії та Аджарії мають право звернутися до Конституційного суду Грузії для вирішення відповідних питань.

До формальних ознак автономії також можна віднести й те, що суб’єкт будь-якої автономії не має права в односторонньому порядку проголосити свою незалежність чи вийти зі складу держави, оскільки автономія – це невід’ємна частина держави, нею утворена і діє суто в межах, які визначені державою на рівні її конституції (при чому ці межі не може бути самостійно змінено самою автономією). Наприклад, в ст.2 Конституція України встановлює загальне правило – територія України в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканою, а в ст.134 конкретизує його стосовно правового статусу АРК, яка проголошується невід’ємною складовою частиною України. Тобто АРК – це лише внутрішнє самоврядування частини держави в межах загальної Конституції суверенної держави Україна.

Характерною особливістю правового статусу АРК у складі України можна вважати саме відсутність у неї суверенітету, похідну природу її публічної влади від суверенітету України. Сутність автономії в унітарній державі полягає також і в тому, що автономія є дієвим засобом забезпечення суттєвої децентралізації у здійсненні публічної влади.

Таким чином характерними рисами і разом з тим особливостями правового статусу автономних утворень в унітарній державі є: а) відмінність автономії від інших територіальних утворень полягає в її особливому правовому статусі, основи якого закріплено на рівні загальнодержавної конституції та конкретизовано в спеціальному статутному законодавстві – в конституціях (статутах) автономії, в договорах про розмежування повноважень, в законах про спеціальний правовий статус автономного утворення; б) автономія в унітарній державі, звичайно, має форму адміністративно-територіальної одиниці; в)така автономія не має суверенітету; г) вона виникає не в результаті об’єднання незалежних суверенних держав або входу однієї суверенної держави до складу іншої, а є наслідком наділення центральною владою окремої територіальної одиниці більш широким колом компетенції; ґ) як правило, автономним є утворення, яке таким конституйоване; д) органи влади автономії отримують свої повноваження не безпосередньо від народу даної території, а від центральних органів влади унітарної держави, тобто їх умовно можна вважати органами вторинного представництва; е) автономне утворення має свій особливий вид публічної влади – владу автономії;є) організація влади в автономії, її структура та компетенція визначаються центральними органами державної влади та закріплюються в конституції унітарної держави; ж) автономія в унітарній державі не може самостійно визначати основи своєї організації, приймати свою конституцію та самостійно визначати принципи своїх взаємовідносин з центральною владою, оскільки основи правового статусу автономії в унітарній державі визначаються органами державної влади унітарної держави; з)автономне утворення має і свій специфічний предмет відання; и) автономне утворення не має права самостійно змінити свій правовий статус; і) автономія в унітарній державі виступає одним із засобів децентралізації публічної влади.

На основі викладеного можна запропонувати таке власне визначення автономної республіки– це несуверенна територіальна спільнота, яка конституйована як автономна владою держави, до складу якої вона входить, має свої особливі органи публічної влади, наділена певною політико-правовою самостійністю, але діє на підставі та в межах загальнодержавної конституції, не може самостійно змінити свій правовий статус і виступає засобом децентралізації у здійсненні публічної влади.

Тобто автономна республіка – це особлива форма державного устрою (у складі унітарної чи федеративної держави), при якій автономна республіка в федеративній державі часто є її суб’єктом (прикладом можна вважати Російську Федерацію - ст.65 Конституції Російської Федерації), а в унітарній державі вона самостійна лише при вирішенні питань, визначених центральною владою (інколи - за взаємною згодою центральної влади та влади автономії), та закріплених в конституції держави.

Що стосується класифікації автономних утворень, які на сьогодні існують у світі, то слід зазначити, що єдині критерії такої класифікації також відсутні. Світовий досвід та вітчизняна практика конституційно-правового будівництва свідчать, що існує кілька основних видів автономії: політична, напівполітична, адміністративна, національно-культурна, національно-персональна. Різні форми (види) автономії можуть існувати як в федеративній, так і в унітарній державі. З цього виходить наука конституційного (державного) права. Тому є необхідність коротко розкрити зміст кожного з вказаних видів автономій.

Політична автономія пов’язана зі статусом держави, до складу якої вона входить. Це найвищий рівень автономії, при якому автономні утворення мають значний обсяг політико-правових повноважень (свою конституцію, законодавство, представницький орган, інколи свій уряд, можуть самостійно вирішувати деякі питання адміністративно-національного устрою тощо). Характерні особливості правового статусу політичної автономії найбільш повно проявляється в державах з федеративною формою державного устрою, де автономні утворення, як правило, виступають суб’єктами федерації (приклад – Російська Федерація).

Напівполітична автономія у порівнянні з політичною має значно менший обсяг повноважень в політико-правовій і економічній сферах, в сфері взаємовідносин з іншими суб’єктами держави. До відання цієї автономії в основному відносяться: організація інститутів місцевого самоврядування, планування території, місцевого господарства, розвиток культури, соціального забезпечення тощо. Одночасно напівполітична автономія може мати низку ознак державності – власну конституцію (або статут), свої органи публічної влади, свій предмет відання і т.п.

Адміністративна автономія означає, що відповідний реґіон має право самостійно вирішувати адміністративні, тобто управлінські функції. За своїм правовим статусом цей вид автономії найближчий до напівполітичної автономії. Різниця між ними не чітка і вона полягає в тому, що напівполітична автономія при вирішенні адміністративних питань більше враховує національні, культурні, історичні та інші особливості даної території, а адміністративна, як правило, спрямована лише на забезпечення більшої ефективності управління в певному реґіоні. Разом з тим необхідно зауважити, що вказані відмінності правового статусу різних автономних утворень здебільшого умовні.

В літературі також виділяють національно-культурну автономію, яка спрямована на вирішення національного питання в багатонаціональній державі і виконує завдання по забезпеченню та охороні інтересів населення певної національної меншини.

Можна зазначити, що існування того чи іншого виду автономії в унітарній державі цілком виправдане, оскільки часто вирішує певну етнічну, національну, соціальну, чи політичну проблему в тій чи іншій державі. Так, наприклад, саме автономія стала одним із факторів забезпечення етнополітичної стабільності таких унітарних держав, як Іспанія (країна Басків, Каталонія, Андалузія, Галісія), Португалія (Азорські острови та острів Мадейра), Фінляндія (Аландські острови), Данія (Фарерські острови та Гренландія), Франція (Корсика), тощо.

На наш погляд, автономна республіка – це форма політичної організації населення, яке проживає на території автономії (а не лише етнічних чи релігійних суспільних груп). Крім того, світова практика державного будівництва, і український досвід зокрема, свідчать, що проголошення автономії певної адміністративно-територіальної одиниці може бути зумовлене і історичними, і економічними, і політичними, і культурними, і моральними, і власне територіальними, і іншими факторами.

Розглядаючи правовий статус АРК важливо визначитись до якого виду автономії слід віднести цю республіку як автономне утворення, а також з’ясувати які конкретні політичні, економічні, національні, історичні, культурні та інші чинники передували її утворенню у складі України, та зумовили особливості її сьогоднішнього правового статусу.

Згідно зі ст. 2 Основного Закону, суверенітет України поширюється на всю її територію і Україна є унітарною державою. Стаття 133 Конституції закріплює, що АРК, разом з адміністративно-територіальними одиницями є складовою частиною адміністративно-територіального устрою України. Разом з тим Конституція України містить навіть не окрему статтю, а цілий розділ, який має назву “Автономна Республіка Крим”, і закріплює основи її правового статусу в складі України. Аналіз положень цього розділу свідчить, що АРК має певні ознаки державності, а саме: в назві цього автономного утворення є слово “Республіка”; вона має свою Конституцію; вона має свій особливий представницький орган – Верховну Раду Автономної Республіки Крим, яка має право приймати Конституцію та інші нормативно-правові акти Автономної Республіки Крим; вона також має свій уряд – Раду міністрів, який також видає нормативно-правові акти; має свою територію, свої прапор, герб, гімн, столицю, державну мову.

Однак названі ознаки державності суттєво обмежуються іншими нормами Розділу Х Конституції України: Конституція Автономної Республіки Крим має бути затверджена не менш як половиною від конституційного складу Верховної Ради України; нормативно-правові акти владних органів АРК приймаються відповідно до Конституції України, законів України, актів Президента і Кабінету Міністрів України та на їх виконання. Крім цього, АРК має право здійснювати нормативне регулювання виключно з питань, які визначені ст. 137 Конституції України. До кола цих питань відносяться, в основному, питання місцевого господарства; повноваження, порядок формування Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради Міністрів Автономної Республіки та деякі інші.

Наведені положення Основного Закону України дозволяють зробити висновок, що АРК у складі України є напівполітичною автономією (виходячи з того розуміння цього виду автономії, яке наводилося вище), оскільки політичні повноваження цього утворення досить суттєво обмежені Конституцією України. Разом з тим це ще раз підкреслює, що АРК не є звичайною адміністративно-територіальною автономією, а тим більше – звичайною адміністративно-територіальною одиницею. Адже жодну з них не наділено правом приймати власну Конституцію, хоча й у відповідності з загальнодержавною Конституцією.

Досить характерними є й причини утворення у складі України АРК. Для їх найбільш повного аналізу необхідно коротко звернутись до історії. Вперше на території Кримського півострова республіку було проголошено ще в 1918 р. 28-30 січня 1918 року Надзвичайний з’їзд Рад Тавридської губернії утворив ЦВК Тавриди як центральний орган влади Рад. А вже 21 березня ЦВК Тавриди прийняв рішення про утворення Радянської Соціалістичної Республіки Тавриди. Однак ця республіка проіснувала лише трохи більше одного місяця. Невдовзі після її проголошення Крим було захоплено австро-німецькими військами, і майже два з половиною роки на території Криму йшла громадянська війна.

Після поновлення в Криму радянської влади Таврійської Республіки відновлено не було. 18 жовтня 1921 року ВЦВК та РНК РСФРР ухвалили постанову про утворення Кримської Автономної Соціалістичної Радянської Республіки – територіальної автономії (оскільки на її території проживала велика кількість представників різних національностей) у складі РРФСР. Кримська АРСР як суб’єкт РРФСР проіснувала майже 24 роки, доки в червні місяці 1945 р. Указом Президії Верховної Ради РРФСР її не було перетворено на Кримську область. А в 1954 році Президія Верховної Ради СРСР, враховуючи спільність економіки, територіальну близькість, тісні господарські і культурні зв’язки Кримської області та України, ухвалила рішення про передачу Кримської області зі складу РРФСР до складу Української Радянської Соціалістичної Республіки. З того часу й до 1991 року Крим було конституційно визначено як звичайну адміністративно-територіальну одиницю – область у складі УРСР, яка власне нічим не відрізнялась від інших областей.

 Аналіз політичних реалій, які склалися наприкінці 80-х – початку 90-х рр. ХХ ст. свідчить, що розпад СРСР призвів до своєрідного “параду” суверенітетів – союзні республіки почали проголошувати свою державну незалежність. Після кількох десятків років тоталітаризму спостерігалася певна ейфорія від широких демократичних змін. Проблема правового статусу Криму, яка не могла підніматись в умовах існування в СРСР тоталітарного режиму, набула особливої актуальності в період демократизації суспільного життя – перед законодавчим органом УРСР постало питання про поновлення в Криму територіальної автономії.

Зважаючи на форму державного устрою України та враховуючи політико-правові реалії того періоду 28 січня 1991 року Президія Верховної Ради УРСР прийняла Постанову “Про звернення Кримської обласної Ради народних депутатів про поновлення Кримської АРСР”, у відповідності з якою питання про поновлення Кримської АРСР було винесено на розгляд Верховної Ради УРСР. І вже 12 лютого 1991 року (тобто ще до моменту проголошення державної незалежності України) Верховна Рада УРСР прийняла Закон “Про відновлення Кримської Автономної Радянської Соціалістичної Республіки” яким конституювався реґіональний характер Кримської автономії.

Виходячи з викладеного можна зробити досить важливий висновок: відновлення у 1991 році в межах території Кримської області УРСР Автономної Республіки було зумовлено виключно політичними процесами. Фактично, це лише данина історії та свого роду спокута за провину влади перед кримськотатарським населенням, яке після другої світової війни було депортоване за межі Кримського півострову. Інших передумов для створення автономії на території Криму не було.

В умовах демократизації державного і суспільного життя України досить яскраво проявляються більшість проблем конституційно-правового статусу АРК. У радянській державно-правовій доктрині на протязі достатньо тривалого часу автономні республіки фактично прирівнювалися до звичайних адміністративно-територіальних одиниць, незважаючи на свою назву “республіка”. Радянські вчені доводили, що автономія радянських республік означає лише дароване згори право на специфічний вид місцевого самоврядування і місцевого господарства. Радянські автономні республіки, так само як і радянські автономні області, визнавалися не державами, а лише внутрішньо-державними територіальними одиницями.

Сучасна українська конституційно-правова наука, яка вийшла з радянської правової доктрини, також здебільшого продовжує обґрунтовувати специфіку правового статусу АРК у складі України як особливого виду адміністративно-територіальної одиниці. А встановлений Конституцією України порядок прийняття та затвердження Конституції Автономної Республіки Крим, на наш погляд, фактично повторює процедуру прийняття та затвердження конституцій автономних республік, яка була встановлена ще в конституційному законодавстві СРСР 20-х років .

Хоча правовий статус АРК у складі України за своїм змістом та об’ємом повноважень дещо більш широкий та більш демократичний, ніж статус радянської автономної республіки, його основи зумовлені саме радянською правовою доктриною. В зв’язку з цим необхідність удосконалення правового статусу АРК залишається однією з найбільш актуальних політико-правових проблем сьогодення.