Основы правового статуса органов государственного финансового контроля Российской Федерации.

Особое место среди органов государственного финансового контроля занимают Счетная палата Российской Федерации и контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Их принципиальное отличие заключается в том, что они являются органами внешнего государственного финансового контроля, или другими словами, органами государственного аудита. Они призваны контролировать формирование, распределение и использование государственных средств о[<анонимны139] т имени всего общества. Этим определяются и порядок их формирования, и организация деятельности, и набор полномочий.

 В мировой практике органы государственного аудита относятся к разным ветвям власти. Например, в Австрии, Норвегии, Финляндии органы государственного аудита находятся при парламентах (законодательной (представительной) власти). В Сингапуре, Корее, Китайской Народной Республике орган государственного аудита находится в системе исполнительной власти. К судебной власти принадлежат органы государственного аудита Италии, Греции, Франции. Вне систем разделения властей находится органы государственного аудита Бразилии, Чехии, Эстонии, Албании.

Лимская декларация 1977 г., закладывая основы статуса органов государственного аудита, определяет его место вне систем исполнительной и законодательной власти. Поскольку правовая система Российской Федерации включает в себя Лимскую декларацию, являющуюся международным договором, то это ее положение должно быть реализовано и в отношении Счетной палаты Российской Федерации как высшего органа государственного аудита.

Согласно пункту 5 статьи 101 Конституции Российской Федерации Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату Российской Федерации для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета. Счетная палата в данном случае выступает как бы помощником Федерального Собрания Российской Федерации в осуществлении им парламентского контроля за исполнением бюджета, правом осуществления которого наделяет его пункт «а» части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации. Такой контроль является необходимым условием системы сдержек и противовесов в государстве, а также обеспечивает права граждан на участие в контроле за использованием органами исполнительной власти государственных средств.

Такое положение в совокупности со статьями 102 и 103 Конституции, закрепляющими[<анонимны140] полномочия Государственной Думы и Совета Федерации в назначении высших должностных лиц Счетной палаты, не позволяет организационно отнести Счетную палату к законодательной (представительной) ветви власти. [<анонимны141] Такой порядок формирования Счетной палаты РФ: назначение органом, избранным непосредственно народом, обеспечивает высокий уровень демократической легитимации. Это принципиально отличает Счетную палату РФ как орган государственного аудита от органов финансового контроля исполнительной власти.

Функции и полномочия Счетной палаты также нельзя назвать производными от полномочий Федерального Собрания, что указывает на функциональную независимость Счетной палаты. Независимость Счетной палаты также гарантируется тем, что ее деятельность не может быть приостановлена в связи с роспуском палат Федерального Собрания[68].

Следует заметить, что подотчетность Счетной палаты Федеральному Собранию также не означает ее включение в законодательную власть. То, что Счетная палата РФ обязана регулярно представлять Совету Федерации и Государственной Думе информацию о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий, позволяет Федеральному Собранию осуществлять парламентский контроль за исполнительной властью. К тому же такая подотчетность позволяет Федеральному Собранию осуществлять парламентский контроль за результатами работы самой Счетной палаты, что не позволит ей сконцентрировать в своих руках чрезмерную власть.

В статье 101 Конституции Российской Федерации содержится положение, по которому состав и порядок деятельности Счетной палаты определяются федеральным законодательством. Но такое положение говорит о большой зависимости Счетной палаты от законодателя.

В разрешении данного вопроса большое значение имеет Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 г. No 9-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год», «О федеральном бюджете на 2004 год», и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В.Жмаковского».

Согласно данному Постановлению, «федеральный законодатель обладает достаточной свободой при установлении конкретных полномочий, порядка и форм деятельности Счетной палаты, однако вводимое им правовое регулирование должно быть таковым, чтобы Счетная палата имела возможность беспрепятственно выполнять свое предназначение в качестве специализированного постоянно действующего органа парламентского контроля за исполнением федерального бюджета и осуществляться в надлежащей законодательной форме». Тем самым Конституционный суд установил пределы законодательного регулирования организации и деятельности Счетной палаты.

Кроме того, Конституционный суд определил статус Счетной палаты Российской Федерации как «специализированный постоянно действующий орган парламентского контроля». Это означает, что Счетная палата, во-первых, обладает специальной компетенцией; во-вторых, осуществляет свою деятельность непрерывно; и, в-третьих, имеет особый характер взаимоотношений с Федеральным Собранием.

Следует заметить, что Конституционный суд называет Счетную палату органом парламентского контроля. Такое положение больше не является верным, поскольку в принятом в 2013 году Федеральном законе «О парламентском контроле» Счетная палата Российской Федерации не названа в качестве субъекта парламентского контроля. Она лишь участвует в осуществлении парламентского контроля в случаях, порядке и формах, предусмотренных названным федеральным законом и Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации»[69].

Такое взаимодействие Счетной палаты и Федерального Собрания Российской Федерации служит дополнительной гарантией независимости Счетной палаты от проверяемых ею объектов – органов исполнительной власти. Именно в этом заключается принципиальное отличие Счетной палаты как органа внешнего государственного финансового контроля от органов, осуществляющих внутренний государственный финансовый контроль.

Анализируя Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», можно выделить ее основные полномочия. Как участник бюджетного процесса на федеральном уровне[<анонимны142] Счетная палата Российской Федерации осуществляет:

- предварительный контроль (экспертиза проектов федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов; экспертиза проектов федеральных законов о внесении изменений в федеральные законы о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов);

- последующий контроль (внешняя проверка годовой бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета, годового отчета об исполнении федерального бюджета);

- «оперативный»[70] контроль (оперативный анализ исполнения федерального бюджета; подготовка ежеквартальных оперативных докладов о ходе исполнения федерального бюджета).

Также Счетная палата Российской Федерации проводит следующие типы государственного аудита:

- финансовый аудит;

- аудит эффективности;

- стратегический аудит.

Следует заметить, что в связи с новым порядком формирования расходной части бюджета, на первый план выходят именно аудит[<анонимны143] эффективности – поскольку проверяя программный бюджет, важно не только оценить продуктивность, результативность и экономность государственных программ, но и разработать рекомендации по устранению выявленных нарушений и повышению эффективности государственных программ, и стратегический аудит. Стратегический аудит в данном случае важен, поскольку дает комплексную оценку реализуемости государственных программ и позволяет выявить,[<анонимны144] будут ли посредством государственных программ реализованы долгосрочные цели социально-экономической политики государства.

Помимо традиционных типов государственного аудита, новым Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» ей предписано осуществлять следующие виды (если их так можно назвать) аудита: аудит систем финансовых расчетов, аудит в сфере закупок товаров, работ и услуг; аудит государственных программ, аудит государственных и международных инвестиционных проектов, аудит федеральных информационных систем и проектов.

Из прежних полномочий, закрепленных еще в старом Федеральном законе «О Счетной палате», остались:

- контроль за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации;

- контроль банковской системы;

- контроль за поступлением в федеральный бюджет средств от управления и распоряжения государственной собственностью.

Деятельность Счетной палаты не должна сводиться исключительно к контрольной деятельности, поэтому она осуществляет экспертизу проектов законов и нормативно-правовых актов, содержащих расходные обязательства Российской Федерации, экспертизу государственных программ, международных договоров и [<анонимны145] др., затрагивающих финансово-бюджетные вопросы. Это означает, что Счетная палата дает предварительную оценку разработанных документов, которые будут вноситься в Парламент. Тем самым Счетная палата осуществляет предварительный аудит решений законодательных органов власти, что позволит депутатам принять наиболее обоснованное и правильное решение.

Особое место в системе государственного финансового контроля занимает Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (далее по тексту – Росфиннадзор). Как уже отмечалось, Росфиннадзор является органом внутреннего государственного финансового контроля[71].

Согласно статье 269.2 бюджетного кодекса Российской Федерации,[<анонимны146] Росфиннадзор осуществляет контроль за:

1. [<анонимны147] Соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативно-правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения,

2. Полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных программ, в том числе отчетности об исполнении государственных заданий.

Порядок осуществления Росфиннадзором своих полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю устанавливается Правительством Российской Федерации. Так,[<анонимны148] в Постановлении Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 года №1092 «О порядке осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере» говорится, что Служба осуществляет полномочия по внутреннему государственному финансовому контролю в бюджетной сфере (пп. «а» п. 6). Что включает в себя понятие «внутренний государственный финансовый контроль в бюджетной сфере» не раскрыто, т.е. предмет контроля не ясен. В Положении о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора мы также не найдем ответа на этот вопрос[72].

Получается, что единственным источником, дающим представление о том,[<анонимны149] что проверяет Росфиннадзор, является Бюджетный кодекс Российской Федерации. Но как было указано выше, согласно Бюджетному кодексу предметом государственного контроля Росфиннадзора являются нормативно-правовые акты и отчетность. Налицо формалистский подход к внутреннему государственному финансовому контролю.

Проанализировав предметы контроля органов внешнего и внутреннего финансового контроля, а также объектов контроля, можно сказать о неком дублировании полномочий в отношении одних и тех же объектов. Например, может возникнуть ситуация, когда и Счетная палата Российской Федерации и Росфиннадзор будут проверять в одном плановом периоде одно государственное учреждение. И тот,[<анонимны150] и другой орган будут оценивать, соответствует ли отчетность государственного учреждения законодательству Российской Федерации. Чтобы не допустить такого, органы внешнего и внутреннего государственного финансового контроля должны тесно взаимодействовать, потому что это способствует более эффективному контролю и не позволяет тратить имеющиеся ресурсы на дублирование функций.

Именно в целях такого взаимодействия Счетная палата Российской Федерации и Росфиннадзор в 2012 году подписали Соглашение о сотрудничестве[73]. В частности, Соглашением закреплено следующее направление сотрудничества: координация планов работы Счетной палаты и Росфиннадзора в целях исключения дублирования функций при проведении контрольных мероприятий, согласование[<анонимны151] сроков их проведения. Такое положение способствует уменьшению административного давления, оказываемого контролирующими органами на объекты контроля.

Счетная палата Российской Федерации также активно взаимодействует с таким органом государственного финансового контроля, как Федеральное казначейство. Федеральное казначейство, согласно Бюджетному кодексу[74], наряду с Росфиннадзором осуществляет внутренний государственный финансовый контроль.

Если посмотреть Положение о Федеральном казначействе[75], то оно осуществляет функции по предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств. Данное положение больше не соответствует нормам Бюджетного кодекса, поскольку текущий контроль, как того требует Лимская декларация, исключен из числа форм государственного финансового контроля. Поэтому теперь санкционирование операций, осуществляемое Федеральным казначейством, является теперь предварительным контролем, хотя по факту представляет собой оперативный контроль. Следует также обратить внимание на то, что в Бюджетном кодексе санкционирование операций названо одним из методов государственного финансового контроля[76].

В новой редакции Бюджетного кодекса полномочия Федерального казначейства, в отличие от старой редакции, представлены более лаконично. В частности, согласно статье 269.1, Федеральное казначейство осуществляет контроль за:

1. непревышением суммы по операции над лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;

2. соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем бюджетных средств;

3. наличием документов, подтверждающих возникновение денежного обязательства, подлежащего оплате за счет средств бюджета.

Эти три составляющие контроля и представляют собой процедуру санкционирования обязательств.

В новой редакции Бюджетного кодекса[<анонимны152] к полномочиям Федерального казначейства добавлено новое [<анонимны153] – контроль за соответствием условий государственного контракта сведениям об этом контракте, содержащимися в реестре контрактов. Данное полномочие связано с развитием и совершенствованием в Российской Федерации системы закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и принятием нового Федерального закона «О контрактной системе»[77].

Важнейшей составной частью системы внешнего государственного финансового контроля являются контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации. Контрольно-счетные органы, также как и Счетная палата, формируются законодательными (представительными) органами власти.

Контрольно-счетные органы наделены статусом постоянно действующих органов внешнего государственного финансового контроля. Примечательно, что такой статус был[<анонимны154] присвоен им раньше, чем Счетной палате Российской Федерации.

Правовой статус контрольно-счетных органов во многом повторяет правовой статус Счетной палаты: они также подотчетны законодательным (представительным) органам власти,[<анонимны155] также обладают организационной и функциональной независимостью[<анонимны156] , также являются постоянно действующими органами. Но контрольно-счетные органы не являются органами государственного аудита, как Счетная палата Российской Федерации.

Счетная палата Российской Федерации, как центральный орган государственного аудита, выполняет следующие координирующие функции:

1) [<анонимны157] осуществляет совместно с контрольно-счетными органами планирование и организовывает проведение совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий;

2) оказывает контрольно-счетным органам организационную, правовую, информационную, методическую и иную помощь;

3) содействует в профессиональной подготовке, переподготовке и повышении квалификации работников контрольно-счетных органов;

4) по обращениям контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляет анализ соблюдения общих требований к стандартам государственного и муниципального аудита (контроля);

5) осуществляет по обращениям контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований или законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления оценку (анализ) деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, дает заключения о соответствии деятельности этих органов законодательству о внешнем государственном (муниципальном) финансовом контроле и рекомендации по повышению ее эффективности[78].