Увеличение и усложнение состава думы.

Параллель­но с возникновением и умножением всех этих централь­ных учреждений умножался и усложнялся и состав бо­ярской думы при Московском государе, и по тем же самым причинам. Дело в том, что дума составлялась преимущественно из начальников отдельных ведомств. В удельное время такими ведомствами были отдельные отрасли княжеского хозяйства; с объединением государ­ства такими ведомствами сделались уже многочисленные и разнообразные отрасли государственного управления. Раз увеличилось число ведомств, должно было ео ipso увеличиться и число членов государственной думы. Не для всех ведомств могли назначаться начальники из знат­ных первостепенных бояр. Отдельные отрасли государ­ственного управления требовали сплошь и рядом людей опыта и знаний, специалистов, которых Московскому государю пришлось выбирать и из второстепенного бояр­ства, и даже из рядового дворянства. Благодаря этому и в думе Московского государя сошлись люди разного круга, разных степеней знатности. По тогдашним понятиям и обычаям их нельзя было посадить вместе без соблюдения известного порядка по степени знатности. Государева Дума поэтому разделилась на три группы или чина. Первую группу — бояр составили первостепенные бояре; вторую группу составили бояре менее знатные или более моло­дые: эта группа получила название бояр окольничих, а потому просто окольничих, и, наконец, третью группу составили думные дворяне, из лиц, сделавшихся началь­никами отдельных ведомств и попавших в думу благода­ря, главным образом, личным заслугам. В состав думы вошли под именем думных дьяков и начальники ее кан­целярий по отдельным отраслям управления, но без пра­ва голоса. Такой состав государевой думы обозначился уже в малолетство Ивана Грозного.

Система кормлений в местном управлении как на­следие удельной старины.

В связи с государственным, объединением произошли крупные перемены и в уст­ройстве местного управления. В удельную эпоху местное управление, как было уже сказано, находилось в руках наместников и волостелей. Наместник сидел в центральном городе уезда и чинил суд и управу по всем делам в пределах окологородней волости и по важным уголовным делам в пределах всего уезда. В пределах уезда наместник был обыкновенно и военачальником, распорядителем военных сил. Волос­тели чинили суд и управу в отдельных уездах независи­мо от наместника, будучи ограничены в своей компетен­ции только родом дел. Господствующей точкой зрения в отношении к этим должностям у княжеской власти был не интерес местных обществ, а интерес правящего пер­сонала. Должности наместников и волостей рассматри­вались преимущественно как кормления княжеских слуг, средства их содержания. Поэтому и случалось, что одну и ту же должность получали за раз двое лиц, которые делились уже между собой доходами. Поэтому случа­лось также, что наместничество пребывало долгое время в руках лиц одной фамилии, переходило как бы по наследству от отца к сыну; примером может служить кормление Мещерой в роде Протасьевых от начала XV до конца XVI века. Поэтому же и наместники, и волос­тели отправляли правосудие сплошь и рядом через своих холопов — тиунов и доводчиков. Наместники и волосте­ли смотрели на отправление своих должностей преиму­щественно как на сбор доходов, а не как на обществен­ное служение, и потому естественно пускали в дело своих холопов. Доходы наместников и волостелей составля­лись из въезжего корма, периодических поборов деньга­ми или натурой, иногда тем и другим вместе, два или три раза в году (на Рождество, Велик день и Петров день), из судебных пошлин, торговых (с иногородних купцов) и брачных («выводной куницы» и «новоженного убруса»). Въезжий, великоденский, рождественский и петровский кормы собирались выборными людьми от местных обществ — старостами и сотскими, которые собирали с местных жителей и другие налоги, а равно вообще понуждали к отправлению всяких повинностей.

Описанная система кормлений могла не расходиться далеко с насущными интересами общества и государства только в удельное время, когда размеры княжеств не были значительными, когда вся судебно-административная деятельность местных правителей совершалась на виду у центральной власти, когда крепка была старина и пошлина, и для населения всегда была возможность бороться с злоупотреблениями администрации подачей жалоб князю или уходом в другие княжества. Не то стало с объединением Великой Руси вокруг Москвы, с образованием огромного государства.

По народной пословице, до Бога стало высоко, а до царя далеко, и система кормлений, перестав справлять­ся со своими общественными задачами, быстро стала вырождаться в систему административного произвола и злоупотреблений. Московское правительство стало при­нимать против этого свои меры, и таким образом, госу­дарственно-общественная точка зрения в организации местного управления стала все более и более выдвигать­ся на первый план.              

Таксация кормов и установление порядка суда и управления в областях.

 Дело началось с того, что прави­тельство стало таксировать корма наместников и волос­телей, определять размеры судебных и других пошлин и определять порядок судопроизводства. С этой целью, не ограничиваясь обычными наказными списками намест­никам и волостелям, оно стало издавать уставные гра­моты для отдельных областей и уездов; позже стали вестись особые книги кормам в приказах. Кормления поделены были на две категории — с боярским судом и без боярского суда.

Наместники и волостели с боярским судом имели право решать дела об укреплении в холопство и о выда­че отпускных грамот, а также важные уголовные дела — о татях, душегубцах и всяких лихих людях — без док­лада в Москву тем боярам, которым приказаны были эти дела, т. е. начальникам приказов Холопьего суда и Разбойного, а наместники и волостели без боярского суда не имели этого права.

В конце XV века, в 1497 году, издан был общий Судебник для всего государства, исправленный и допол­ненный затем в 1550 году. Судебник более подробно и тщательно определял порядок судопроизводства и раз­меры судебных пошлин, чем уставная грамота.

Губные учреждения.

 Но всего этого оказалось недо­статочно. Наместники и волостели, как кормленщики, больше всего заботившиеся о сборе своих доходов и по­тому заинтересованные в умножение преступлений, не проявляли должной инициативы и энергии в огражде­нии обществ от разбойников, воров и всяких лихих людей. В Москву со всех сторон стали приходить жало­бы местных обществ на нерадение и попустительство властей с просьбами о разрешении «самим меж себя обыскивати и имати разбойников и лихих людей». Пра­вительство вняло этим жалобам, и уже в малолетство Ивана Грозного стали по всем городам большим, по пригородам и волостям выдаваться грамоты, коими пре­доставлялось «лихих людей обыскивати самым крестьяном меж себя по крестному целованью и их казнити смертной казнью, не водя к наместникам и их тиунам». Для этого общественного самосуда первоначально не было создано особых учреждений: дело должны были взять в свои руки наличные выборные власти, т. е. старосты, сотские, целовальники и т. д. Но затем, в начале 50-х го­дов, созданы были особые выборные власти для истреб­ления воров и разбойников. Все землевладельцы уез­да — князья, дворяне и дети боярские, духовные лица и крестьяне — должны были съезжаться вместе и выби­рать особого губного старосту из местных дворян и детей боярских, а также губного дьяка; сотские люди, т. е. крестьяне, должны были со своей стороны набрать в помощь им губных целовальников. В тех случаях, когда выбор губного старосты не мог состояться по ка­ким-либо причинам, его назначало само правительство. Все эти люди, составлявшие так называемую губную избу, и должны были разыскивать разбойников и про­фессиональных воров, судить их и казнить. В частных вотчинах избрание губных властей предоставлялось обык­новенно владельцу, причем старостой мог быть кто-либо из людей, служащих частному вотчиннику, его приказ­чик. Губные власти подчинены были разбойному при­казу, который утверждал их в должности, давал им инструкции и контролировал их деятельность. Так на­родились в областях учреждения, которые можно на­звать государственными в собственном смысле, которые преследовали исключительно интересы общества, а не отдельных лиц.