Типы и концепции финансовой политики

Анализ применявшейся различными государствами финансовой политики позволяет выделить три ее основных типа: классическую; регулирующую и планово-директивную.

1. До конца 20-х годов прошлого столетия основным типом фи­нансовой политики большинства стран был классический ее вариант. Такая финансовая политика была основана на трудах классиков по­литэкономии А. Смита (1723-1790) и Д. Рикардо (1772-1823) и их последователей. Основное ее направление — невмешательство госу­дарства в экономику, сохранение свободной конкуренции, исполь­зование рыночного механизма как главного регулятора хозяйствен­ных процессов. Следствием этого было ограничение государствен­ных расходов и налогов, обеспечение условий для формирования и исполнения равновесного (сбалансированного) бюджета.

Финансовый механизм строился исходя из этих целей финансо­вой политики. Государство стремилось к уменьшению расходов бюд­жета, сводившихся в основном к расходам на военные цели, выплате процентов по государственному долгу и его погашению и управле­нию. Система налогообложения должна была создать необходимое поступление средств для обеспечения сбалансированного бюджета государства, причем основу составляли косвенные и имущественные налоги, которые были достаточно просты и эффективны с точки зре­ния механизма их взимания. Система управления финансовой дея­тельностью была сосредоточена, как правило, в одном органе управ­ления — министерстве финансов (казначействе).

2. Бурное развитие производительных сил поставило перед госу­дарствами еще в XIX в. вопрос об изменении подходов к финансовой политике. Особенно остро встал вопрос об этом в конце 20-х годов прошлого столетия, когда обострился весь комплекс экономических, политических и социальных проблем большинства государств. В этот период в индустриально развитых странах осуществлялся переход к регулирующей финансовой политике. В ее основу вначале была положена экономическая теория английского экономиста Дж. Кейнса (1883— 1946) и его последователей. Они исходили из необходимости вмеша­тельства и регулирования государством циклического развития эко­номики. Финансовая политика наряду с ее традиционными задачами стала преследовать цель использовать финансовый механизм для ре­гулирования экономики и социальных отношений в целях обеспече­ния полной занятости населения. Основными инструментами вмеша­тельства в экономику становятся государственные расходы, за счет которых формируется дополнительный спрос. Поэтому государствен­ные расходы обеспечивают рост предпринимательской деятельности, увеличение национального дохода и способствуют ликвидации безра­ботицы путем финансирования создания новых рабочих мест.

Изменяется система управления финансами. Вместо единого органа управления возникает несколько самостоятельных специа­лизированных органов. Выделяются отдельные службы, занимаю­щиеся планированием бюджета и бюджетных расходов, их финан­сированием, контролем за поступлением налогов, управлением го­сударственным долгом.

В целом кейнсианская регулирующая финансовая политика по­казала свою сравнительную эффективность в индустриально разви­тых странах. Она обеспечила в 30-х—60-х годах стабильный эконо­мический рост, высокий уровень занятости и эффективную систему финансирования социальных нужд в большинстве этих стран.

В 70-х годах в основу финансовой политики была положена нео­консервативная стратегия, связанная с неоклассическим направле­нием экономической теории. Эта разновидность финансовой поли­тики не связана с отказом от регулирования как ее цели, но ограни­чивает вмешательство государства в экономику и социальную об­ласть. Регулирование экономики становится многоцелевым. Кроме экономического роста и занятости государство регулирует денежное обращение, валютный курс, социальные факторы экономики, структурную перестройку хозяйства и другие процессы, находящиеся в кризисном состоянии.

Следует отметить, что различные разновидности регулирующей финансовой политики тесно взаимосвязаны. Поэтому одинаковые или похожие инструменты финансового механизма применяются в раз­личных странах, использующих как кейнсианскую, так и неоконсер­вативную систему регулирования, что приводит к их конвергенции.

3. Планово-директивная финансовая политика применялась в стра­нах, использовавших административно-командную систему управ­ления экономикой. Основанная на государственной собственности на средства производства, плановая система управления позволяла осуществлять прямое директивное руководство всеми сферами эко­номики и социальной жизни, в том числе и финансами. Цель фи­нансовой политики в этих условиях — обеспечение максимальной концентрации финансовых ресурсов у государства (в первую очередь у центральных органов власти и управления) для их последующего перераспределения в соответствии с основными направлениями го­сударственного плана.

Управление финансами осуществлялось из единого центра — Министерства финансов, которое занималось всеми вопросами ис­пользования финансового механизма в народном хозяйстве. Дру­гих государственных управленческих органов в области финансов не существовало.

Планово-директивная финансовая политика проводилась прак­тически во всех бывших социалистических странах. Она показала свою достаточно высокую эффективность в годы, когда требова­лась максимальная концентрация финансовых ресурсов для обес­печения чрезвычайных расходов государства (в годы Второй миро­вой войны, восстановления народного хозяйства и т.п.). В то же время проведение такой финансовой политики в условиях нормаль­ного функционирования экономики привело к отрицательным по­следствиям: снижению эффективности производства, замедлению развития социальной сферы общества, резкому ухудшению финан­сового положения государства.

Концепции бюджетной политики. В экономической теории известны несколько концепций бюджетной политики государства.

Первая концепция базируется на том, что бюджет должен быть ежегодно сбалансирован. До недавнего времени ежегодно балансируемый бюджет считался целью финансовой политики, обеспечивающей стабильное экономического развитие национальной экономики. Однако при более тщательном рассмотрении этой проблемы становится очевидным, что такое состояние бюджета исключает или в значительной степени уменьшает эффективность антициклической, стабилизирующей составляющей фискальной политики государства. Рассмотрим следующую логическую цепочку: допустим, что экономика сталкивается с длительным периодом безработицы. Доходы населения падают. При таких обстоятельствах налоговые поступления автоматически сокращаются. Стремясь непременно сбалансировать бюджет, правительство должно либо повысить ставки налогов, либо сократить государственные расходы, либо прибегнуть сразу к обеим этим мерам. Однако следствием этих мероприятий будет еще большее сокращение совокупного спроса.

Рассмотрим другой пример, показывающий, как стремление ежегодно балансировать бюджет может стимулировать инфляцию. В условиях инфляции, при повышении денежных доходов автоматически увеличиваются налоговые поступления. Для предотвращения возможного профицита правительство должно принять следующие меры: либо снизить ставки налогов, либо увеличить правительственные расходы, либо использовать сочетание этих двух мер. Следствием этого будет усиление инфляции.

Вторая концепция бюджетной политики базируется на том, что должна быть достигнута сбалансированность бюджета в масштабах экономического цикла, а не за годичный период. Данная концепция предполагает, что правительство осуществляет антициклическое воздействие и одновременно стремится сбалансировать бюджет. Логическое обоснование этой концепции бюджетной политики просто, разумно и привлекательно. Для того, чтобы противостоять спаду производства, правительство снижает налоги и увеличивает государственные расходы, т.е. сознательно идет на временный дефицит бюджета. В ходе последующего подъема правительство повышает налоги и снижает государственные расходы. Возникающее положительное сальдо бюджета может быть использовано на покрытие дефицита, возникшего в период спада. Таким образом, правительство проводит позитивную антициклическую политику и одновременно балансирует бюджет, но не обязательно ежегодно, а, возможно, за период в несколько лет.

Особая проблема, возникающая при реализации данной концепции, - это то, что спады и подъемы в экономическом цикле могут быть неодинаковыми по глубине и продолжительности. Например, длительный и глубокий спад может смениться коротким периодом подъема. Появившийся в период спада дефицит бюджета и, соответственно, государственный долг в этом случае не покроется небольшим положительным сальдо бюджета периода процветания, следовательно, будет иметь место циклический дефицит бюджета.

Третья концепция строится на идее так называемых функциональных финансов. В соответствии с этой концепцией целью государственных финансов является обеспечение сбалансированности экономики, а не бюджета, при этом достижение макроэкономической стабильности может сопровождаться как устойчивым профицитом, так и устойчивым дефицитом бюджета. Иными словами, стабильность и устойчивое развитие экономики выступает первоочередной задачей, а сбалансированность бюджета является в рассматриваемой концепции второстепенной проблемой. В обоснование данной позиции выдвигаются следующие соображения.

Во-первых, налоговая система такова, что налоговые поступления в бюджет автоматически возрастают по мере экономического роста и процветания экономики, макроэкономическая сбалансированность стимулирует этот рост, следовательно, дефицит бюджета будет автоматически самоликвидироваться.

Во-вторых, при определенных правах правительства в установлении налогов его возможности финансировать дефицит бюджета практически безграничны.

В-третьих, считается, что проблемы, порождаемые государственным долгом, не слишком обременительны для нормально функционирующей экономики.

Вторая и третья концепции лежат в основе финансовой политики, ориентированной на бюджетный дефицит и опирающейся на потенциал денежно-кредитной политики страны. Но такая политика предполагает наличие четкой программы мероприятий по финансовому оздоровлению экономики, контроль за развитием бюджетного дефицита и поиск источников его покрытия, выделение бюджетных средств на направления, дающие значительный экономический эффект. Кроме того, такая политика предполагает управляемость экономики и предсказуемость последствий проводимых государством мероприятий в области финансов, денег и кредитной сферы.

Что же касается российской бюджетной политики, то она длительное время опиралась на первую концепцию. А в настоящее время бюджет является профицитным.

Концепции фискальной политики. В экономической науке существуют различные точки зрения на методы проведения фискальной политики государства.

Сторонники кейнсианского направления традиционно ориентируются на создание эффективного совокупного спроса как стимула экономического развития. Поэтому они рассматривают сокращение налогов как основной фактор роста совокупного спроса и, соответственно, роста реального объема производства. При этом в краткосрочном периоде происходит сокращение поступлений в бюджет, следствием чего является образование или увеличение бюджетного дефицита.

Сторонники теории «экономики предложения» рассматривают уменьшение налоговых ставок как фактор увеличения совокупного предложения. Они считают, что уменьшение налогового бремени приводит к росту доходов: 1) населения, что означает и рост сбережений, 2) бизнеса, что означает и увеличение прибыльности инвестиций. Эта зависимость получила название «эффекта Лаффера».

Известно также, что при высокой ставке подоходного налога резко снижается деловая активность фирм и населения в целом, что и пытались теоретически доказать американские экономисты во главе с профессором А. Лаффером.

Графически так называемый «эффект Лаффера» отображается кривой, которая показывает зависимость средств, поступающих в бюджет в качестве налогов, от ставок подоходного налога (рисунок 1)

На кривой Лаффера отмечают следующие критические точки:

¾ ставка налога равна нулю: поступлений в бюджет нет;

¾ ставка налога равна 100%: поступлений в бюджет также нет (в легальной экономике никто не работает, все уходят в «теневую экономику»).

При всех остальных значениях ставки налога налогоплательщики будут платить налоги, а государство их получать. Если ставка налога будет увеличиваться, то произойдет не увеличение, а уменьшение суммы налоговых поступлений в бюджет, поскольку при больших ставках налога снижаются стимулы к трудовой и предпринимательской деятельности, подрываются стимулы к нововведениям, снижается экономическую активность, часть предпринимателей уходит в «теневую экономику».

Рисунок 1 - Кривая Лаффера

Таким образом, сокращение налогов вызывает рост национального производства и дохода, что, в свою очередь, не только не уменьшает налоговые поступления в бюджет и не вызывает бюджетного дефицита, но при более низких ставках налогов обеспечивает рост налоговых поступлений в бюджет за счет расширения налоговой базы (в соответствии с «эффектом Лаффера»).

Дискреционная фискальная политика. Влияние государственных расходов на национальную экономику осуществляется через совокупный спрос. Увеличение государственных расходов на закупку товаров и услуг означает возрастание величины совокупных расходов на рынке, что стимулирует совокупный спрос и рост объема национального производства, валового национального продукта. Сокращение государственных расходов влечет за собой, следовательно, сокращение валового национального продукта.

В свою очередь введение дополнительных налогов или увеличение ставок уже существующих приводит к уменьшению располагаемого дохода (дохода после уплаты налогов) налогоплательщиков, что отражается на всей сумме совокупных расходов (они уменьшаются).

Следовательно, можно прогнозировать дискреционную фискальную политику государства в различные периоды экономического цикла.

В период спада стимулирующая фискальная политика складывается из:

1) увеличения государственных расходов;

2) снижения налогов;

3) сочетания роста государственных расходов со снижением налогов (с учетом того, что мультипликативный эффект увеличения государственных расходов больше, чем мультипликативный эффект снижения налогов).

Такая фискальная политика приводит фактически к дефицитному финансированию, но обеспечивает сокращение падения производства

В условиях инфляции, вызванной избыточным спросом (инфляционный рост), сдерживающая дискреционная фискальная политика складывается из:

1) уменьшения государственных расходов;

2) увеличения налогов;

3) сочетания сокращения государственных расходов с растущим налогообложением (с учетом того, что мультипликативный эффект уменьшения государственных расходов больше, чем мультипликативный эффект роста налогов).

Конечно, это абстрактная схема поведения правительства, и механизм фискальной политики далеко не так прост, поскольку в реальной экономике действуют параллельные и разнонаправленные факторы. Понятно, что выработка оптимальной фискальной политики - задача архисложная.

У проводимой государством фискальной политики есть вторая составляющая - автоматическая фискальная политика, или политика автоматических (встроенных) стабилизаторов. Под автоматическими, или встроенными, стабилизаторами понимается экономический механизм, который автоматически (без вмешательства государства) реагирует на изменение экономической ситуации.

К основным встроенным стабилизаторам относится, во-первых, изменение налоговых поступлений в различные периоды экономимого цикла. Сумма налогов зависит от величины доходов. Поэтому в период быстрого роста ВНП (в период подъема) налоговые поступления автоматически возрастают (благодаря прогрессивной ставке налогообложения и также за счет расширения налогооблагаемой базы), что обеспечивает снижение покупательной способности населения и сдерживание экономического роста. И наоборот, в период экономического спада сумма доходов, изымаемых с помощью налогов, уменьшается, т.е. происходит постепенное увеличение покупательной способности, что формирует эффективный спрос и сдерживает спад. Иными словами, прогрессивное налогообложение в период инфляционного роста приводит к потере покупательной способности, и наоборот; в период замедления экономического роста обеспечивает минимальную потерю покупательной способности. И первое и второе желательно с точки зрения экономической стабильности.

Кроме того, в период экономического подъема автоматический рост налоговых поступлений формирует тенденцию к сокращению или ликвидации бюджетного дефицита и появлению возможного бюджетного профицита, что, в свою очередь, содействует уменьшению возможной инфляции.

К встроенным стабилизаторам относится и система пособий по безработице, социальные выплаты, программы по поддержанию малоимущих слоев населения и т.п., препятствующие резкому сокращению совокупного спроса даже в период экономического спада. В период подъема выплата различных пособий уменьшается, что сдерживает совокупный спрос.