Начала конституционного развития Германии.

Германия как единое государство существует немногим бо­лее 100 лет. За это время были приняты три общегерманские кон­ституции. Принятие каждой из них совпадало с переломными эта­пами в жизни страны. Первая конституция Германии была даро­вана императором Вильгельмом 1в 1871 г. и юридически закрепляла объединение (страны, достигнутое, по словам Бисмарка, "желе­зом и кровью"¹. 6 февраля 1919 г. Национальное собрание, избран­ное на основе всеобщих выборов и наделенное учредительными полномочиями, приняло вторую общегерманскую конституцию, которая вошла в историю как Веймарская (по имени города, где заседало Национальное собрание). Это была одна из наиболее де­мократичных конституций своего времени. В ней содержался об­ширный каталог прав и свобод; впервые в конституционной исто­рии нового времени собственность рассматривалась не только как право, но и как обязанность, предусматривалась возможность ее национализации за справедливое вознаграждение. Вместе с тем конструкцию государственной власти, закрепленную Веймарской конституцией, вряд ли можно считать удачной. Огромные полно­мочия рейхспрезидента вкупе с длительным сроком полномочий (7 лет), отсутствие реального противовеса в лице парламента (рейх­стага), права которого по конституции были серьезно урезаны, в конечном счете сыграли роковую роль в судьбе Веймарской рес­публики. Они создали легальные возможности для прихода к вла­сти фашистов, что привело к ее гибели.

Разработка и принятие Основного закона

После капитуляции Германии в 1945 г. вся полнота власти в стране перешла в руки военных губернаторов в четырех оккупа­ционных зонах, на которые была поделена Германия. Национальная немецкая администрация первоначально создавалась на комму­нальном, а затем на земельном уровне. После проведения выборов в земельные парламенты (ландтаги) в 1946/47 гт. принимаются первые земельные конституции (например, в Гессене в 1947 г.), отражающие стремление к демократизации общественно-полити­ческой жизни, преодолению нацистского прошлого.

Эта конституция просуществовала вплоть до падения второй империи в 1918 г. (первая — "Священная Римская империя германской нации" — прекратила свое существование в 1806 г.).

Начало "холодной войны", растущая конфронтация между СССР и западными державами делали невозможным воссоздание единого германского государства. В этих условиях западные дер­жавы приняли решение способствовать образованию германского государства на тех территориях, которые находились под их ок­купационным контролем. На Совещании западных оккупационных держав в Лондоне в феврале 1948 года был выработан план созда­ния германского государства и определены принципы, которые должны быть положены в его основу. Этот документ, получивший название "лондонской рекомендации", был предложен на рассмот­рение земельных правительств. Для обсуждения этих рекоменда­ций и выработки германской позиции земельные правительства провели ряд совещаний, наиболее известное из которых, состо­явшееся в августе 1948 года на острове Херрехимзее, получило наименование "конституционного конвента". В нем приняли учас­тие министры юстиции всех западногерманских земель, много­численные эксперты в области конституционного права. Было при­нято решение создать специальный орган для выработки проекта конституции западногерманского государства. Таким органом стал Парламентский совет, в состав которого вошли депутаты ландта­гов всех западногерманских земель пропорционально численности представленных в земельных парламентах политических партий. В состав Совета вошли 65 делегатов (кроме того, в работе уча­ствовали 5 представителей от Западного Берлина с совещатель­ным голосом): по 27 мандатов имели ХДС —ХСС (Христианско-демократический союз — Христианско-социальный союз) и СДПГ (Социал-демократическая партия Германии), 5 мест — СвДП (Сво­бодная демократическая партия), по 2 места — партия Центра, Немецкая партия, а также КПГ (Коммунистическая партия Гер­мании). Председателем Парламентского совета был избран К. Аде­науэр, лидер западногерманской партии ХДС и будущий канцлер ФРГ. К работе Парламентского совета, проходившей исключи­тельно в комитетах, привлекались крупнейшие германские спе­циалисты в области конституционного права. Подготовленные раз­делы конституции направлялись военным губернаторам, которые по существу утверждали их. 8 мая 1949 г. Парламентский совет 53 голосами против 12 принял весь текст Основного закона. 12 мая его санкционировали военные губернаторы, после чего он был передан в ландтаги. В течение недели, с 16 по 22 мая 1949 г., ландтаги западногерманских земель одобрили текст конституции, за исключением ландтага Баварии, который 101 голосом против 63 (при 9 воздержавшихся) отклонил Основной закон. Тем не ме­нее для принятия конституции было достаточно одобрения боль­шинства земель. 23 мая текст Основного закона был опубликован и на следующий день вступил в силу. Была создана Федеративная Республика Германия. Согласно Основному закону она была от­крыта для присоединения остальных германских земель.

Федерация ФРГ.

Прежде всего следует сказать, что федерация — традици­онная для Германии форма государственного устройства. Герма­ния как единое государство существует сравнительно недолгий исторический срок. Еще в середине XIX в. на территории страны располагались десятки независимых государств. После объедине­ния в 1871 г. и создания единого государства прежде независимые государства стали его членами, и им были сохранены некоторые атрибуты государственности. Веймарская республика сохранила федеративную организацию государства. 12 лет гитлеровской уни­фикации и централизации серьезно подорвали, но не смогли пол­ностью уничтожить традиции регионализма, тем более что их поддержание препятствовало антидемократическим тенденциям в строительстве новой германской государственности.

Германия сегодня — это конститутивная федерация, т. е. фе­дерация, основанная на конституции, а не на союзном или феде­ративном договоре между ее субъектами. Хотя после 1945 г. земли как государственные образования появились раньше, чем образо­валась ФРГ, создание последней явилось не результатом догово­ра или иного соглашения земель, а следствием принятия Основ­ного закона, вступление в силу которого и означало рождение нового государства. В конституции ФРГ нет специального раздела о федеративном устройстве, соответствующие положения можно найти в Преамбуле и практически в каждой главе Основного за­кона. В конституции нашли закрепление принципы взаимоотно­шений Федерации и ее субъектов, а также основы разграничения компетенции между ними. Согласно ч. 3 ст. 79 деление Федерации на земли, принципиальное участие земель в законодательстве, а также сам принцип федерализма не могут быть отменены даже в случае пересмотра конституции. В конституции закрепляется так­же перечень земель, образующих германскую Федерацию.

Германская Федерация построена по территориальному прин­ципу. Ее субъектами являются земли. Других территориальных образований кроме земель в составе ФРГ нет. Подавляющее боль­шинство земель образовалось после 1945 г. и не имеет ничего об­щего с исторически самостоятельными германскими государствами.

Исключение составляют Бавария и Саксония, история кото­рых как самостоятельных государств насчитывает не одно столе­тие, а также ганзейские города Бремен и Гамбург, имеющие в прошлом статус свободных ("вольных") имперских городов. По своим объективным характеристикам (размер территории, численность населения, экономические показатели и др.) земли сильно раз­нятся, однако в конституционно-правовом отношении они равно­правны.

Конституционный статус земель в Основном законе не опре­делен. Конституции ряда земель (Баварии, Берлина, Гамбурга) называют земли государствами, однако это не вытекает из тек­ста Ос: овного закона. Правовая доктрина ФРГ не выработала по этому вопросу единой точки зрения. Представляется, что земли нельзя считать государствами в общепринятом значении этого сло­ва, это скорее особые государственные образования, самостоя­тельность которых ограничена федеральной конституцией. Сказан­ное подтверждается тем, что конституционный строй земель дол­жен соответствовать требованиям Основного закона, федеральная конституция не предусматривает права сецессии, существует воз­можность применения федерального принуждения в случае, если земля не выполняет возложенных на нее Основным законом и другими федеральными законами обязанностей.

Взаимоотношения Федерации и земель строятся на основе следующих ключевых положений: во-первых, как уже отмеча­лось, конституционный строй земель должен соответствовать ос­новным принципам республиканского, демократического и соци­ального правового государства в духе Основного закона (ч. 1 ст. 28); во-вторых, закрепляется презумпция компетенции земель (осу­ществление государственных полномочий и решение государствен­ных задач относится к ведению земель, если Основной закон не устанавливает или не допускает иного регулирования, — ст. 30), одновременно закрепляется приоритет федерального права перед правом земель (ст. 31); в-третьих, устанавливается обязанность учреждений Федерации и земель оказывать друг другу взаимную правовую и административную помощь (ст. 35); в-четвертых, на всей территории Федерации должен быть обеспечен единый уро­вень жизни (п. 2 ч. 3 ст. 106), каждый немец в любой земле имеет равные права и обязанности (ст. 33), в федеральных учреждениях должны использоваться в надлежащем соотношении чиновники из всех земель. В остальных ведомствах Федерации сотрудники дол­жны, как правило, набираться из той земли, в которой действуют эти учреждения (ч.1 ст. 36).

Разграничение компетенции между Федерацией и землями

Если кратко обрисовать фактическое разграничение компе­тенции между Федерацией и землями, то можно сделать вывод, что в сфере законодательной компетенции доминирует Федера­ция, а в сфере управления и правосудия — земли.

В сфере законодательной компетенции различаются:

• исключительная компетенция федерального законодателя;

• конкурирующая компетенция Федерации и земель;

• компетенция по принятию основ федерального законодатель­ства (то, что в Российской Федерации относится к совмест­ной компетенции Федерации и ее субъектов);

• исключительная компетенция земельного законодателя.

В исключительном ведении Федерации находятся внешние сношения, оборона и безопасность, регулирование отношений по поводу свободы передвижения и выбора места жительства, пас­портизация, иммиграция, финансовое и валютное регулирова­ние, денежная эмиссия, федеральный, железнодорожный и воз­душный транспорт, информация и связь, федеральная государ­ственная служба, охрана промышленной собственности, авторское и издательское право, таможенное регулирование и некоторые другие (ст. 73). В сфере исключительной компетенции федераль­ного законодателя законы могут приниматься только на уровне Федерации.

В сфере конкурирующей компетенции земли могут прини­мать законодательные акты до тех пор и постольку, пока и по­скольку Федерация не использует свои законодательные полно­мочия. К сфере конкурирующей компетенции относятся граждан­ское, уголовное и процессуальное право, отношения, связанные с реализацией конституционного права на объединения и свободу собраний, хозяйственное право, трудовое право, законодатель­ство о промышленных корпорациях, о купле-продаже земель­ных участков, земельное и жилищное законодательство, правила уличного движения и речного судоходства, почти все налоговое законодательство и некоторые другие (ст. 74).

Федерация вправе принимать основы законодательства, ре­гулирующие правовое положение должностных лиц, которые со­стоят на государственной службе в органах земель, муниципали­тетах и других органах местного самоуправления, а также устанавливающие общие принципы организации и функционирования высшей школы, прессы и кинематографии, охраны природы, зем­леустройства и водопользования, службы регистрации и инфор­мации, охотничьего хозяйства. Землям предоставлено право конкретизации основ законодательства. На практике основы столь полно и подробно регулируют эти отношения, что никакой конк­ретизации просто не требуется.

Все, что не относится к исключительной компетенции Феде­рации, к конкурирующей компетенции и к основам законодатель­ства, входит в исключительную компетенцию земель. В ведении земель прежде всего находятся: конституционное законодатель­ство и административное устройство земель, школа, культура, средства массовой информации, некоторые аспекты социальной сферы и законодательство о местном самоуправлении. Последнее объясняет, почему в ФРГ сложились разные системы местного самоуправления.

Осуществление исполнительной власти и управление отно­сится преимущественно к компетенции земель. Правительствен­но-административные органы земель осуществляют исполнение не только своих законов, но и федеральных, в частности, по поручению органов Федерации. Наиболее крупными отраслями федерального управления являются почта, железнодорожный транспорт, трудовые отношения-, вооруженные силы, диплома­тическая служба, таможенный контроль, пограничная служба и некоторые другие.

Правосудие осуществляется в первую очередь судами зе­мель. Федерация образует лишь пять судов высшей инстанции: Федеральная судебная палата — высший судебный орган по граж­данским и уголовным делам, Федеральный трудовой суд, разре­шающий споры между работодателями и наемными работниками, Федеральный административный суд — орган судебного контроля в сфере государственного управления, Федеральный социальный суд, рассматривающий споры в социальной сфере и сфере соци­ального обеспечения, и Федеральный финансовый суд — высшая инстанция по разрешению налоговых и таможенных споров.