Парламент Франции. Его структура, порядок формирования и полномочия.

Законодательная власть принадлежит парламенту. Президент подписывает законы, но в отличие от стран с влиянием англосаксонского npaва он не охватывается понятием парламента.

Структура парламента. Парламент состоит из двух палат: Нацио­нального собрания (557 депутатов от метрополии и 22 — от заморских территорий) и сената (321 член). Депутаты и сенаторы обладают депу­татским индемнитетом, даже если их действия наказуемы по закону (например, они не отвечают за оскорбления на заседании палаты и ее комиссий, хотя и подвергаются за это дисциплинарным взысканиям в соответствии с регламентами палат). Индемнитет включает также обя­занность государства обеспечивать депутатам их материальные потребности для выполнения ими своих депутатских обязанностей. Они полу­чают высокое денежное довольствие, состоящее из двух частей: основно­го жалованья и дополнительного (приблизительно четверть основного), которое должно выплачиваться в зависимости от участия членов парла­мента на пленарных заседаниях палат и в комиссиях (на практике удер­жания из этой части жалованья не производятся). Как уже отмечалось, депутат после избрания обязан представить в бюро палаты парламента декларацию об имущественном положении (в отличие отданных о прези­денте эти сведения секретны). Такая же декларация представляется и при окончании мандата. С 1995 г. члены парламента имеют ограничен­ный депутатский иммунитет: к ним могут применяться арест и другие формы лишения свободы в случае совершения ими уголовного преступ­ления, они могут быть задержаны на месте преступления. В других слу­чаях для лишения иммунитета требуется разрешение бюро палаты. Огра­ничение свободы или уголовное преследование члена парламента может быть приостановлено на период сессии, если этого требует палата.

Французский парламентарий имеет свободный мандат, но фракцион­ная партийная дисциплина во Франции в отличие, например, от США очень жесткая. Любой императивный мандат недействителен, права от­зыва не существует. Совмещение депутатского мандата с государствен­ными должностями невозможно, избранный должен отказаться от долж­ности и некоторых других постов в течение двух недель после избрания (или отказаться быть парламентарием).

Каждая палата имеет бюро, в состав которого входят председатель палаты (он является представителем наиболее крупной партийной фрак­ции в палате), вице-председатели, секретари и квесторы (последние под­держивают порядок в палате и занимаются административно-хозяйст­венными вопросами). Помимо руководства заседанием палаты председа­тель имеет и другие полномочия: председатели палат назначают по три члена в Конституционный совет, председатель нижней палаты председа­тельствует в конгрессе парламента при утверждении поправок к консти­туции, а председатель верхней палаты исполняет функции президента республики в случае вакантности поста. С председателями палат должен консультироваться президент в случае введения чрезвычайного положе­ния. Председатель палаты принимает решение, если правительство заяв­ляет, что данный законопроект входит в сферу регламентарной власти и не должен рассматриваться парламентом (в конечном счете обращаются в Конституционный суд). Председатель вправе в случае необходимости вызвать в палату воинские части.

Как и в других парламентах, в палатах французского парламента существуют постоянные комиссии, которые предварительно обсужда­ют законопроекты и в определенной мере контролируют деятельность правительства (последнее, однако, обязано представлять документы только финансовым комиссиям). Каждый парламентарий обязан входить в постоянную комиссию, но число таких комиссий ограничено: в каждой палате их может быть не более шести.

Наряду с постоянными образуются специальные комиссии. Бывают временные объединенные специальные комиссии палат, создаваемые по требованию правительства для изучения конкретного проекта закона. В них входит 41 член нижней палаты на основе пропорционального пред­ставительства фракций и 24 члена, избираемых верхней палатой. Эти комиссии — большая редкость, чаще создаются другие, согласительные комиссии палат на паритетной основе. Парламент создает временные специальные комиссии по расследованию и контролю, особые комиссии [у1Я определенных случаев, например для снятия депутатской неприкос­новенности с члена парламента.

Повестка дня заседаний палаты определяется совещанием председа­телей (бюро палаты и председатели фракций).

Депутатские объединения (во Франции их называют политически­ми группами) образуются в том случае, если в них входят в нижней палате не менее 20 парламентариев, в верхней — не менее 14. Эти объ­единения (фракции) должны публиковать декларации (заявления) о своих целях. На основе пропорционального представительства фракций формируются бюро палаты и постоянные комиссии. Председатели фрак­ций определяют политическую линию последних и даже голосуют за отсутствующих депутатов, имея ключи от их электронных табло, хотя такое голосование регламентом запрещено.

Внутренняя структура сената аналогична структуре Национального собрания. Сенаторов приблизительно вдвое меньше, чем членов нижней палаты, и избираются они на более длительный срок (не на пять, а на девять лет).

Полномочия парламента. Как и другие парламенты, французский парламент обладает законодательными, контрольными, судебными, внешнеполитическими и иными полномочиями. Свои экономические полномочия (например, принятие бюджета, планов экономического и социального развития) он реализует, как правило, путем принятия за­конов.

Осуществляя законодательную деятельность, парламент принимает обыкновенные, органические и конституционные (изменяющие консти­туцию) законы, но сфера регулирования путем принятия обыкновенных законов ограниченна (органические законы принимаются по вопросам, указанным в конституции, а закон о ее изменении можно принять по любому вопросу, кроме специально указанных в ней: например, нельзя изменить республиканскую форму правления). Французский парламент по конституции 1958 г. — это парламент с ограниченной компетенцией (повторяем, что это относится прежде всего к обыкновенным законам).

В конституции содержится перечень вопросов, по которым парла­мент может принимать законы. По некоторым вопросам он издает зако­ны-рамки, т.е. устанавливает лишь общие принципы, а детальную регла­ментацию осуществляет исполнительная власть (образование, труд, ор­ганизация национальной обороны и т.д.). По другим указанным в консти­туции вопросам (права и свободы граждан, преступление и наказание и др.) парламент издает исчерпывающие законы, а исполнительная власть не может издавать нормативные акты. Все вопросы, не названные в конституции, регулируются нормативными актами так называемой регламентарной власти — ордонансами и иными актами правительства. Право парламента издавать законы ограничивается также полномочия­ми президента, который может выносить законопроекты на референдум, минуя парламент.

Принятие обыкновенных законов проходит несколько стадий. Прави­тельственный законопроект представляется в любую палату, законода­тельное предложение депутата — только в бюро его палаты. Предло­жение депутата не принимается, если оно требует увеличения расходов или уменьшения доходов государства. Бюро передает законодательное предложение депутата или законопроект правительства в постоянную или специальную комиссию. После этого проект проходит три чтения: общую дискуссию, постатейное обсуждение, голосование в целом. Воз­можно четвертое и пятое чтения, если законопроект возвращается из другой палаты непринятым. Однако правительство вправе прервать любую дискуссию и потребовать «блокированного голосования» — с учетом только поправок правительства.

Поскольку проект передается в другую палату не после его оконча­тельного принятия, а после первого или последующих чтений, возможно длительное его хождение из палаты в палату — «челнок». Преодолеть сопротивление верхней палаты (а проект не станет законом без ее согла­сия, как и без согласия нижней палаты) можно, если этого желает прави­тельство: оно может потребовать от парламента создать смешанную паритетную комиссию (по 7 человек от каждой палаты), и вносимые комиссией поправки в законопроект должны быть согласованы с прави­тельством. Если комиссии не удается подготовить согласованный текст или ее текст не принимается обеими палатами парламента, правительст­во может потребовать от нижней палаты принять окончательное реше­ние. Таким образом, если правительству безразлична судьба законопро­екта (а это относится обычно к предложениям депутатов), оно может допустить бесконечный «челнок»; если же правительство хочет ускорить принятие закона (т.е. своего законопроекта), оно исключает из процедуру верхнюю палату, парализует ее право вето, но нижнюю исключить не может. Таким образом, роль правительства в процедуре принятия закона может быть очень большой.

Закон после принятия передается президенту для промульгации. Подготовку закона к промульгации осуществляет генеральный секретарь правительства. Он собирает подписи министров, снабжает закон необхо­димыми приложениями. Президент в течение 15 дней может потребовать нового рассмотрения закона. Это слабое вето. Оно преодолевается путем вторичного принятия закона простым (а не квалифицированным) большинством голосов и потому практически почти не используется (в 1946—1996 гг. оно использовалось в среднем 1 раз в три с половиной года, но президент Миттеран, например, применял его за 14 лет лишь 2 раза). Новое обсуждение законопроекта после применения президен­том права вето оформляется его декретом, в котором указывается, какая часть акта подлежит обсуждению и какая палата должна его начать. Для вторичного обсуждения законопроект сначала поступает в соответст­вующую постоянную комиссию, а оттуда уже на пленарное заседание.

Некоторые акты до их подписания президент вправе направить на заключение в Конституционный совет. Органические законы направля­ются туда в обязательном порядке. Обратиться в Конституционный совет до подписания закона президентом могут депутаты и сенаторы (60 членов каждой палаты).

Издание органических законов также жестко регламентировано. Ус­тановлены определенные сроки для изучения проекта законодателями (не менее 15 дней с момента его внесения). По органическим законам, касающимся верхней палаты, преодолеть ее вето невозможно, так как эти законы могут быть приняты только обеими палатами. По другим законопроектам, если они приняты смешанной паритетной комиссией, нижняя палата может преодолеть вето верхней только большинством списочного состава (т.е. все воздержавшиеся и неучаствующие в голосо­вании автоматически зачисляются в число голосовавших против).

Парламент может делегировать правительству законодательные полномочия, но при наличии у последнего программы для их осущест­вления и на время. Ордонансы для реализации этих полномочий должны быть внесены в парламент на утверждение.

Французский парламент применяет почти все известные формы кон­троля за деятельностью правительства, кроме интерпелляции (хотя она и названа в регламенте, но на деле осуществляется по процедуре резолю­ции порицания). Для контроля применяются вопросы к министрам на пленарном заседании, создаются контрольные комиссии, проводящие проверку государственных служб и государственных предприятий, след­ственные комиссии, собирающие информацию и докладывающие ее падате. Возможна подача петиции парламенту, в том числе и в виде жалоб на органы управления (петиции подаются через депутатов или непосред­ственно председателю палаты). В контроле участвует посредник парла­мента, назначаемый, однако, правительством на 5 лет (к нему граждане могут обращаться только через своего депутата). Собственных полномо­чий для восстановления нарушенных прав посредник не имеет, он только может сообщать об этом парламенту.

Контроль за деятельностью правительства, связанный с санкциями, осуществляется только нижней палатой. Она может заставить правительство уйти в отставку в результате резолюции порицания или отказа з доверии. Правительство может обратиться и к сенату с просьбой о юверии, но если он откажет, правительство не обязано уходить в отставку. Вопрос о доверии правительство может поставить само в связи с его требованием к парламенту принять правительственную программу, дек­ларацию об общей политике или законопроект, оказывая тем самым дав­ление на депутатов. В случае отказа в доверии правительство не может распустить нижнюю палату (верхняя вообще не подлежит роспуску), но у президента имеется «личное» право распустить нижнюю палату, если он сочтет это необходимым.

В отличие от вопроса о доверии резолюция порицания вносится де­путатами. Внесение ее затруднено рядом процессуальных требований: сделать это может только группа депутатов, составляющая не менее 1/10 численности парламента; голосоваться эта резолюция может не ранее чем через 48 часов после ее внесения (за это время правительство может принять меры воздействия на депутатов); авторам отвергнутой резолюции запрещается вносить проекты резолюции на этой же сессии (т.е. в течение года). Резолюция может быть принята только абсолютным большинством голосов от общей численности нижней палаты (т.е. воз­державшиеся и отсутствующие автоматически причисляются к голосую­щим против). Резолюции порицания принимаются крайне редко.

Судебные полномочия парламента связаны с созданием им особых судов для рассмотрения дел высших должностных лиц и с формулирова­нием обвинения. Института импичмента во Франции нет. Внешнеполи­тические полномочия парламента касаются прежде всего ратификации международных договоров.

Парламент проводит одну ежегодную сессию, которая длится с нача­ла октября по конец июня. Переход во Франции к одной девятимесячной сессии с 1995 г. объясняют сокращением законодательной деятельности (уже существует развитое законодательство) и усилением контрольной функции парламента. За период сессии каждая палата должна провести не более 120 заседаний. Впрочем, при определенных условиях возможны дополнительные заседания. Постоянные комиссии могут работать и вне сессии. Палаты заседают раздельно, совместные заседания возможны только в форме конгресса для утверждения поправок к конституции Послания президента парламенту заслушиваются на раздельных заседаниях палат.