Целевые бюджетные и внебюджетные фонды

Социально-экономическое назначение, виды и функции целевых бюджетных фондов.Появление системы целевых бюджетных и внебюджетных фондов в 90-е гг. XX в. связано с реформированием системы государственных финансов в России. Они были созданы с целью незамедлительного решения отдельных жизненно важных для общества задач как социального, так и экономического характера, осуществления финансовой помощи бюджетам.

Немаловажным фактором образования целевых бюджетных фондов послужила возможность более точного прогнозирования объемов средств фондов, а также осуществление контроля над целевым использованием финансовых ресурсов.

С начала 2000-х гг. финансовая помощь из федерального бюджета бюджетам других уровней в Российской Федерации предоставляется через пять основных фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов РФ; Фонд компенсаций;

Фонд софинансирования социальных расходов; Фонд регионального развития; Фонд реформирования региональных финансов.

Механизм распределения средств целевых бюджетных фондов.Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР), который был образован еще в 1994 г., является одним из важнейших каналов федеральной финансовой помощи регионам. Он предоставляет дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности. Трансферты из ФФПР ежегодно получают около 70 российских регионов. Для трети регионов, получающих трансферт, поступления из ФФПР составляют более 25% суммарных доходов бюджета. Таким образом, бюджетная обеспеченность значительной части субъектов РФ существенно зависит от объемов федерального трансферта.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ до распределения дотаций из ФФПР определяется по формуле

Индекс налогового потенциала – относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка налоговых доходов консолидированного субъекта РФ, определяемая с учетом уровня развития и структуры экономики субъекта РФ.

Индекс бюджетных расходов – относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка расходов консолидированного бюджета субъекта РФ по предоставлению одинакового объема бюджетных услуг в расчете на душу населения, определяемая с учетом объективных региональных факторов и условий.

Дотации из Фонда распределения между субъектами РФ, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности, распределяются пропорционально отклонению уровня расчетной бюджетной обеспеченности этих субъектов и уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности.

Несмотря на сохранение общего подхода, формулы расчета ИНП и ИБР в каждом году меняются. Изменения связаны главным образом с уточнением перечня факторов, влияющих на бюджетную обеспеченность региона.

Фонд компенсаций предоставляет свои средства в виде целевой финансовой помощи (субвенций) субъектам РФ для финансирования «федеральных мандатов», обязательств (прежде всего социальных пособий и льгот), возложенных на региональные бюджеты федеральными законами.

Перечисления из Фонда компенсаций осуществляются всем субъектам РФ пропорционально численности соответствующих льготных категорий граждан независимо от бюджетной обеспеченности регионов и их налогового потенциала. Распределение субвенций Фонда компенсаций между регионами проводится по двум направлениям: первое – это средства для выплаты пособий на детей и второе – для реализации Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».

По первому направлению расчет субвенций проводится по числу детей в семьях с доходами ниже прожиточного минимума (данные Минтруда России, сверенные с данными региональных органов социальной защиты населения). При этом в случае наличия необходимых данных в расчете отдельно выделяются категории детей, на которых пособие выплачивается в повышенном размере.

Распределение субвенций на реализацию Федерального закона о социальной защите инвалидов между регионами проводится пропорционально числу лиц, подпадающих под его действие, с учетом факторов, удорожающих бюджетные расходы, оцененные при распределении трансфертов ФФПР.

Фонд софинансирования социальных расходов (ФССР) был создан в 2002 г. в целях поддержания приоритетных социально значимых расходов (расходы на предоставление жилищных субсидий на оплату коммунальных услуг) в условиях осуществления структурных реформ в регионах.

Субсидии из него распределяются между всеми регионами для долевого финансирования (частичного возмещения) таких расходов при соблюдении определенных условий. Фонд при определенных условиях может быть рассмотрен как дополнение к ФФПР, т.е. механизм, способствующий выравниванию возможностей субнациональных властей по исполнению собственных функций. В то же время ФССР имеет существенную особенность в части своего назначения, а именно то, что данный фонд должен способствовать стимулированию региональных и местных властей, проведению реформ, поддерживать на определенном (нормативном) уровне предоставление ряда социальных бюджетных услуг.

Таким образом, в отличие от ФФПР ФССР должен в итоге приводить к оптимизации структуры расходов и сокращению нерациональных расходов территориальных бюджетов.

Фонд регионального развития (ФРР) также является важным источником оказания федеральной финансовой помощи. Идея создания фонда впервые была закреплена в Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999-2001 гг. Согласно ей в рамках ФРР осуществляется консолидация разрозненных капитальных расходов федерального бюджета в регионах, в том числе по реализации федеральных целевых программ регионального развития.

Впервые образование ФРР в объеме 2 млрд руб. было предусмотрено в федеральном бюджете на 2000 г. В бюджете 2001 г. объем ФРР составил уже 3 млрд руб. Предполагалось, что эти средства будут направлены на финансирование федеральных целевых программ развития регионов, а также на дополнительную помощь высокодотационным субъектам РФ. Но подобное использование средств приводило к их «распылению». Исходя из этого в 2002-2004 гг. принципы формирования ФРР были существенно изменены: его объем был резко увеличен (с 17,5 до 25,1 млрд руб.), а количество федеральных целевых программ развития регионов сократилось – с 30-50 программ в предыдущие годы до шести в 2002 г. и семи в 2003 и 2004 гг. Начиная с 2004 г. средства ФРР предоставляются не только в виде субсидий, но и в форме субвенций, что должно снизить нагрузку на региональные бюджеты.

Фонд реформирования региональных, муниципальных финансов (ФРРМФ) впервые был предусмотрен в Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999-2001 гг. Средства Фонда распределяются в форме субсидий на финансирование региональных и муниципальных программ реформирования публичных финансов. Допускаются и другие направления расходования субсидий за счет средств ФРРМФ – обслуживание и погашение долговых обязательств и кредиторской задолженности; развитие социальной инфраструктуры, выполнение социально значимых мероприятий. Однако приоритет отдается тем заявкам, в которых 100% субсидий планируется направлять на реализацию программы реформирования финансов. Доля федерального софинансирования за счет субсидий из Фонда может достигать 80% соответствующих расходов.

Распределение средств Фонда происходит на конкурсной основе. Организатором конкурса выступает Министерство финансов РФ. Ежегодно в четвертом квартале проводится конкурс заявок регионов и муниципалитетов на получение федеральной поддержки за счет средств Фонда в течение следующих двух лет. По результатам конкурсов определяются списки победителей (10 регионов и 10 муниципалитетов) и плановые суммы федеральных субсидий по каждому из них.

Тем не менее победа в конкурсе заявок не гарантирует регионам и муниципалитетам получения субсидий из средств Фонда. Федеральное софинансирование выделяется по факту выполнения заявленных программных мероприятий на каждом этапе программы реформирования публичных финансов. Протяженность каждого из этапов – один календарный год. Решение о выделении очередного транша софинансирования принимает Министерство финансов РФ по результатам оценки выполнения соответствующего этапа программы реформирования.

Внебюджетные фонды Российской Федерации –это специфическая форма перераспределения и использования финансовых ресурсов страны для финансирования конкретных социальных и экономических потребностей общегосударственного либо регионального значения.

По правовому положению фонды делятся на государственные и местные. Первые находятся в распоряжении центральных властей (в государствах с федеративным устройством они могут находиться и в распоряжении властей субъектов РФ); вторые – в распоряжении органов местного самоуправления. В зависимости от целевой направленности расходования средств внебюджетные фонды подразделяются на фонды социального назначения (их иногда называют фондами социального страхования) и экономические фонды.

Внебюджетные фонды в финансовой системе России созданы в соответствии с Законом РСФСР от 17.10.1991 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации». Внебюджетные фонды находятся в собственности государства, но являются автономными. В соответствии с БК РФ в состав российских государственных внебюджетных фондов входят: Пенсионный фонд РФ (ПФР); Фонд социального страхования РФ (ФСС); Федеральный фонд и территориальные фонды обязательного медицинского страхования (соответственно ФФОМС и ТФОМС).

Крупнейшим из внебюджетных фондов России является Пенсионный фонд РФ, созданный постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации. Это самостоятельное финансово-кредитное учреждение, выполняющее отдельные банковские операции. Денежные средства и имущество Фонда являются государственной собственностью Российской Федерации. Денежные средства Пенсионного фонда не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат. Бюджет Фонда и отчет о его исполнении утверждаются федеральным законом.

Главными задачами Пенсионного фонда РФ являются:

– выплаты в соответствии с действующим на территории РФ законодательством, межгосударственными и международными договорами государственных пенсий в виде трудовых, военных и социальных пособий, а также пенсий по инвалидности, в том числе гражданам, выезжающим за пределы Российской Федерации;

– пособий по случаю потери кормильца, компенсационных выплат;

– организация и ведение индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц в соответствии с Федеральным законом от 01.04.1996 № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования», а также организацию и ведение государственного банка данных по всем категориям плательщиков страховых взносов в Пенсионный фонд РФ.

В России государственная пенсионная система функционирует по принципу непрерывной финансовой солидарности поколений работающего и нетрудоспособного населения. Сложившаяся демографическая ситуация увеличивает пенсионную нагрузку на работающее население.

Одним из направлений современной бюджетной политики является повышение уровня государственных пенсий до минимального прожиточного уровня, что ведет к выравниванию государственных пенсий и ослаблению стимулов к их «зарабатыванию».

Программа пенсионной реформы РФ, утвержденная в мае 1998 г., в перспективе предусматривает переход от действующей распределительной системы пенсионного обеспечения к смешанной, а также введение персонифицированного учета в системе государственного пенсионного страхования. Основными целями пенсионной реформы также являются обеспечение достойного уровня жизни пенсионера, финансовая устойчивость системы обязательного пенсионного страхования, усиление страхового принципа, снижение зависимости пенсионной системы от демографических факторов, формирование профессиональных пенсионных систем и др.

На каждое застрахованное лицо Пенсионный фонд РФ открывает индивидуальный лицевой счет с постоянным страховым номером. Фонд и его территориальные органы выдают каждому застрахованному лицу страховое свидетельство государственного пенсионного страхования, содержащее страховой номер и анкетные данные. Лицо, впервые поступившее на работу по трудовому договору, получает страховое свидетельство по месту работы. Несовершеннолетние, не достигшие 14 лет, не являются субъектами государственного пенсионного страхования, кроме несовершеннолетних, получающих пенсию по случаю потери кормильца.

Страховые свидетельства государственного пенсионного страхования хранятся у застрахованных лиц. Изменение сведений о застрахованном лице влечет за собой необходимость внесения соответствующих изменений в его индивидуальном лицевом счете.

Сведения о застрахованных лицах представляются плательщиками страховых взносов в Пенсионный фонд РФ. Работодатели представляют сведения о всех лицах, работающих у них по трудовому договору, за которых они уплачивают страховые взносы. Сведения передаются в те органы Фонда, в которых эти работодатели зарегистрированы в качестве плательщиков страховых взносов.

Доля средств федерального бюджета в доходах ПФР постоянно растет. Так, в 2008 г. она составляла 55,1%, в 2009 г. - 54,7%, в 2010 г. выросла до 56,8%. Увеличение доли средств федерального бюджета в финансировании пенсионной системы, как и в прежние годы, свидетельствует о сохранении тенденции отхода от страховых принципов.

Начавшись в 2002 г., пенсионная реформа в России подразумевает назначение пенсии по новым правилам тем гражданам, чьи пенсионные права уже были сформированы в старой системе, т.е. измерялись стажем и заработком. Естественно, эти права должны были быть учтены, их надлежало соединить с теми страховыми взносами, которые стали индивидуально учитываться и влиять на пенсионные права с 2002 г. С целью соединения старых и новых прав, для их вхождения в расчетный пенсионный капитал в отношении пенсионеров, вышедших на пенсию до 2002 г., и тех, кто начал работать до 2002 г. была произведена конвертация пенсионных прав, при которой оценка пенсионных прав застрахованных лиц по состоянию на 01.01.2002 производится исходя из расчетного размера пенсии по старости, определяемого в порядке, аналогичном порядку исчисления размера трудовой пенсии по нормам действовавшего ранее пенсионного законодательства, исходя из заработка и стажа застрахованного лица, выработанного им до начала реформы (до 01.01.2002). При этом валоризация, представляющая собой переоценку денежной стоимости пенсионных прав, которые были приобретены гражданами до начала пенсионной реформы, обеспечивает увеличение пенсий граждан старшего поколения.

В ходе валоризации пенсионные права будут увеличены на 10% и дополнительно на 1% за каждый год общего трудового стажа до 01.01.1991, Пенсионные права застрахованных лиц по состоянию на 01.01.2002 рассчитываются исходя из размера пенсии по старости, определяемого в порядке, аналогичном порядку исчисления размера трудовой пенсии по нормам действовавшего ранее пенсионного законодательства, исходя из заработка и стажа застрахованного лица, выработанного им до начала реформы (до 01.01.2002).

В связи с этим с 01.01.2010 вместо единого социального налога организации и индивидуальные предприниматели должны уплачивать взносы во внебюджетные фонды. Уплата страховых взносов осуществляется отдельными расчетными документами, направляемыми в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования на соответствующие счета Федерального казначейства.

С 2011 г. будут применяться следующие тарифы страховых взносов:

– Пенсионный фонд РФ – 26%;

– Фонд социального страхования РФ – 2,9%;

– Федеральный фонд обязательного медицинского страхования – 2,1%;

– территориальные фонды обязательного медицинского страхования – 3%.

Таким образом, в целом плательщики, производящие выплаты и начисляющие иные вознаграждения физическим лицам, должны перечислить в страховые фонды 34% взносов за каждого работника с суммы, не превышающей 415 тыс. руб., которая исчисляется нарастающим итогом с начала календарного года (ч. 4 ст. 8 и ст. 10 Федерального закона от 24.07.2009 № 212-ФЗ). В случае если выплаты в пользу работника превысят 415 тыс. руб. (рассчитанных нарастающим итогом с начала года), страховые взносы с суммы превышения взиматься не будут.

Так, до настоящего времени нормативно не урегулированы следующие вопросы:

– о добровольном вступлении граждан в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию, что исключает возможность поступления в Фонд дополнительных страховых взносов в накопительную часть трудовой пенсии;

– о введении базовой пенсии, которая будет устанавливаться в твердом размере и зависеть от возраста гражданина и количества иждивенцев, вместо базовой части трудовой пенсии и доведении размера социальных пенсий до уровня не ниже прожиточного уровня пенсионера;

– о порядке финансирования выплат накопительной части трудовой пенсии и особенностях инвестирования пенсионных накоплений, формируемых в пользу граждан пенсионного возраста;

– о расширении перечня инструментов при инвестировании средств пенсионных накоплений управляющими компаниями, включая государственную управляющую компанию, и изменении порядка инвестирования средств пенсионных накоплений, формируемых в пользу застрахованных лиц, не воспользовавшихся правом выбора инвестиционного портфеля (управляющей компании).

Фонд социального страхования РФ создан в соответствии с Указом Президента РФ от 07.08.1992 № 822 «О Фонде социального страхования Российской Федерации» и действует в соответствии с Положением от 12.02.1994 № 101 о Фонде социального страхования Российской Федерации. Фонд предназначен для управления средствами государственного страхования.

В соответствии с Положением о ФСС основными задачами Фонда являются:

– обеспечение гарантированных государством пособий;

– участие в разработке и реализации государственных программ охраны здоровья работников, мер по совершенствованию социального страхования;

– осуществление мер для обеспечения финансовой устойчивости Фонда, в том числе создание резерва;

– разработка совместно с Министерством труда и социального развития РФ предложений о размерах тарифа страховых взносов на государственное социальное страхование;

– организация разъяснительной работы среди страхователей и населения по вопросам социального страхования.

Управление ФСС осуществляется Правительством РФ при участии общероссийских объединений профсоюзов. Председатель Фонда и его заместители назначаются Правительством РФ. Денежные средства и иное имущество, находящееся в оперативном управлении Фонда, а также имущество, закрепленное за подведомственными Фонду санаторно-курортными учреждениями, являются федеральной собственностью. Они не входят в состав бюджетов соответствующих уровней, других фондов и изъятию не подлежат. Средства фонда могут использоваться только на целевое финансирование. Не допускается зачисление средств социального страхования на личные счета застрахованных.

Однако до сегодняшнего дня нормативно не урегулирован вопрос перехода обязательств по возмещению вреда гражданам вне рамок обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в случае ликвидации причинителя вреда. Отсутствует целый ряд предусмотренных Федеральным законом от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» нормативных актов по вопросам принятия Российской Федерацией капитализированных платежей в пользу граждан, перед которыми причинитель вреда несет ответственность вне рамок обязательного социального страхования.

Фонды обязательного медицинского страхования (ФОМС) созданы для реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования в соответствии с Законом РФ от 28.06.1991 № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации».

Цель медицинского страхования состоит в предоставлении гражданам гарантий при возникновении страхового случая на получение медицинской помощи за счет накопленных средств, а также в финансировании профилактических мероприятий. Осуществляется медицинское страхование в двух видах: обязательном и добровольном.

Обязательное медицинское страхование является составной частью государственного социального страхования и обеспечивает всем гражданам Российской Федерации равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи, предоставляемой за счет средств обязательного медицинского страхования в объеме и на условиях, соответствующих программам обязательного медицинского страхования.

Введение обязательного медицинского страхования означало для государственного здравоохранения переход к смешанной системе финансирования – бюджетно-етра-ховой. Бюджетные средства обеспечивают финансирование в отношении неработающего населения (пенсионеры, домохозяйки, учащиеся и т.п.), а внебюджетные средства – работающих граждан. Страхователями соответственно выступают исполнительные органы субъектов РФ, местного самоуправления (они уплачивают взносы для неработающего населения) и хозяйствующие субъекты (организации), а также граждане-предприниматели, не имеющие статуса юридического лица.