Бюджетная система и бюджетный процесс

Глава 2 БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Понятие государственного бюджета и организационно-правовые основы построения бюджетной системы

Поскольку в Российской Федерации еще не окончательно сформировалась рыночная система, развитие рыночных отношений происходит в условиях ресурсно-зависимой экономики и низкой конкурентоспособности отечественных компаний, роль государства в проводимых реформах должна быть преобладающей. Существенным инструментом в руках государства является бюджет, который должен стать одним из основных источников социально-экономического развития России.

Государственный бюджет – одно из ведущих звеньев финансовой системы РФ, который выражает ее основные качественные характеристики.

С помощью бюджета государство имеет возможность сосредоточить необходимые финансовые ресурсы на важнейших участках экономического и социального развития. Используя бюджетные средства для финансирования приоритетных и наиболее поддерживаемых государством отраслей промышленности, государство оказывает существенное влияние на их развитие. Являясь централизованным фондом денежных средств, государственный бюджет дает возможность маневрировать финансовыми ресурсами и обращать их на решение важнейших задач экономического и социального характера, а также позволяет проводить государственную экономическую и финансовую политику.

Государственный бюджет как экономическая категория выражает экономические отношения, опосредующие процесс образования и использования централизованного фонда денежных средств государства в целях удовлетворения наиболее важных на данных этапах развития потребностей общества. Бюджет играет очень важную экономическую, социальную и политическую роль в воспроизводственном процессе. Из средств государственного бюджета финансируются и учреждения, и организации социальной сферы, тем самым происходит воспроизводство рабочей силы. С помощью бюджета осуществляется перераспределение доходов между федеральной властью и субъектами РФ.

По своему материальному содержанию государственный бюджет представляет собой главный финансовый план страны, который закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетной системы, организует их взаимодействие и охватывает практически все сферы экономического и социального развития страны. Государственный бюджет в этом ракурсе отражает взаимоотношения между государством, с одной стороны, и юридическими лицами и домохозяйствами – с другой, по поводу обязательных платежей в денежные фонды государства и дальнейшее использование этих средств в интересах налогоплательщиков.

С позиции хозяйственной практики в БК РФ (ст. 6) бюджет трактуется как форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Здесь бюджет интерпретируется исходя из источников его формирования и тех форм, с использованием которых происходит движение бюджетных средств.

В контексте указанных выше подходов в хозяйственной практике государственный бюджет рассматривается и используется государством как важнейшее средство финансового регулирования.

Таким образом, бюджет –это важнейшее звено финансовой системы, связанное с формированием, распределением и использованием централизованного фонда денежных средств, необходимого для выполнения функций и задач государства; это главный финансовый план страны, важнейший инструмент государственного регулирования.

Понятие бюджета тесно связано с бюджетным устройством государства, т.е. организацией бюджетной системы, которую характеризуют три важнейшие составляющие:

– структура бюджетной системы;

– организационные принципы построения бюджетной системы;

– взаимосвязи бюджетов в бюджетной системе.

Вид бюджетного устройства определяется типом государственного устройства. В унитарных государствах бюджетная система состоит из двух уровней: государственные и местные бюджеты. Доходы и расходы местных бюджетов не входят в государственный, формируются и используются самостоятельно. В федеративных государствах бюджетная система, как правило, является трехуровневой: государственный (федеральный бюджет), бюджеты членов федерации (штатов, земель, республик и т.д.), местные. Как правило, все бюджеты существуют самостоятельно и не входят доходами и расходами в вышестоящие бюджеты.

Бюджетная система и бюджетный процесс

Из определения, приведенного в БК РФ, следует, что бюджетная системаоснована на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируется нормами права и представляет собой совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Бюджетная система выступает в качестве системы отношений, возникающих между различными субъектами в процессе:

– формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней системы и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

– подготовки и рассмотрения проектов бюджетов, их утверждения и исполнения, а также контроля над их исполнением.

Бюджетная система РФ состоит из бюджетов трех уровней (рис. 2.1):

– федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

– бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

– местные бюджеты, включающие в себя бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и бюджеты городских и сельских поселений.

Федеральный (государственный) бюджет представляет собой форму аккумуляции и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения Российской Федерации.

Бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) предназначен для обеспечения задач и функций, отнесенных к предмету ведения субъекта РФ.

Местный бюджет, или бюджет муниципального образования, представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для решения задач и функций, относящихся к предметам ведения местного самоуправления.

Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения обязательств муниципальных образований не допускается.

В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет помощи из других бюджетов бюджетной системы РФ для осуществления отдельных государственных полномочий.

Федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ разрабатываются и утверждаются в форме законов соответствующего уровня, местные бюджеты – в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления.

Бюджеты, действующие на соответствующих территориях, объединяются в консолидированные бюджеты, которые представляют собой свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории. Так, федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ составляют консолидированный бюджет Российской Федерации.

Консолидированные бюджеты не утверждаются в форме законов, а применяются для расчетов минимальных социальных и финансовых норм и нормативов, необходимых при бюджетном планировании, а также при анализе эффективности распределения и использования бюджетных средств. Показатели консолидированных бюджетов являются также основанием для предоставления финансовой помощи из федерального бюджета.

Принципы построения бюджетной системы.Функционирование бюджетной системы РФ обусловлено целым рядом принципов, на которых она построена.

Принцип единства бюджетной системы РФ означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, логики бюджетного процесса, санкций за нарушения бюджетного законодательства РФ, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней и ведения бухгалтерского учета бюджетных средств.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, органами власти ее субъектов и органами местного самоуправления.

Принцип самостоятельности бюджетов предполагает: а) право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс; б) наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня, установленных в соответствии с законодательством РФ; в) законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов; г) право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать направления расходования средств соответствующих бюджетов, финансирования их дефицитов; д) право использования дополнительных доходов, полученных в процессе исполнения законов (решений) о бюджете; сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов.

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов государственных внебюджетных фондов говорит о том, что все доходы и расходы этих бюджетов, а также иные обязательные поступления в соответствии с налоговым и бюджетным законодательством РФ и законами о государственных внебюджетных фондах подлежат отражению в соответствующих бюджетах в обязательном порядке и в полном объеме.

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств говорит о том, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы – получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов предполагает покрытие всех бюджетных расходов общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита, которые не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.

Принцип гласности означает: а) обязательное публикование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджета, а также доступность сведений по решению органов власти; б) обязательную открытость для общества и СМИ процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов. (Еще в начале XX в. итальянский экономист Ф. Нитти публичностью бюджета назвал правдивость и гласность: «В бюджете должны быть указаны все доходы и расходы без всяких бесполезных утаек или таинственных определений»¹).

Принцип достоверности бюджета предусматривает обеспечение верности показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичности расчета доходов и расходов бюджета, его дефицита.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Данные получатели определяются в соответствии с бюджетной классификацией в Российской Федерации.

Таким образом, государственный бюджет посредством аккумулирования финансовых ресурсов дает государственной власти возможность содержать государственный аппарат и армию, осуществлять социальные мероприятия, реализовывать приоритетные экономические задачи, т.е. выполнять присущие ей функции.

Бюджетный процессесть совокупность следующих друг за другом этапов формирования и исполнения бюджета, начиная с момента его разработки до момента утверждения отчета об исполнении, подчиненных цели создания централизованного фонда денежных средств (государственного или муниципального бюджета) и эффективного его использования для обеспечения функций государства и местных органов власти.

Бюджетный процесс основан на особом виде деятельности участников, который включает в себя организацию процедур составления и рассмотрения проектов бюджетов, их утверждение и исполнение, а также контроль над их исполнением. Он регламентируется нормами права, предписывающими правила и порядок его осуществления.

БК РФ выделяет следующие стадии бюджетного процесса:

– составление проектов бюджетов;

– рассмотрение и утверждение бюджетов;

– исполнение бюджетов;

– подготовка, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета.

На каждой стадии бюджетного процесса его участники выполняют возложенные на них задачи и функции при обязательном соблюдении обозначенных законодательством сроков исполнения бюджета. Кроме стадий бюджетного процесса БК РФ определяет порядок осуществления государственного и муниципального контроля над исполнением бюджета, а также прописывает меры и порядок ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.

Деятельность государственных органов от начала составления бюджета до утверждения отчета о его исполнении длится около трех с половиной лет. Этот период называется бюджетным циклом.

Бюджетный процесс подразумевает определенный порядок и последовательность вступления в бюджетные отношения различных субъектов, являющихся участниками этих отношений, согласно их функциональному назначению, задачам и закрепленным за ними бюджетным полномочиям. В систему органов, обладающих бюджетными

полномочиями, входят финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования, органы государственного (муниципального) финансового контроля.

В целях осуществления контроля субъекты РФ создают финансовые органы и органы финансового контроля в соответствии с собственным законодательством. Муниципальные образования в целях обслуживания местного бюджета и управления его средствами создают муниципальные казначейства и (или) иные финансовые органы (должности) в соответствии со своим уставом и законодательством РФ.

Участники бюджетного процесса.Участниками бюджетного процесса являются: 1) Президент РФ; 2) органы законодательной (представительной) власти; 3) органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов РФ, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы; 4) органы государственного и муниципального финансового контроля; 5) органы денежно-кредитного регулирования; 6) главные распорядители и распорядители бюджетных средств; 7) иные органы, на которые законодательством Российской Федерации и ее субъектов возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия.

Участниками бюджетного процесса выступают также, бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов.

Министерство финансов РФ, являясь одним из важнейших участников бюджетного процесса, обладает следующими полномочиями:

– разрабатывает проект федерального бюджета и представляет его в Правительство РФ, а также принимает участие в разработке проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов;

– осуществляет методическое руководство в области составления проекта федерального бюджета и его исполнения;

– организует исполнение федерального бюджета, а также бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в случае заключения соответствующих бюджетных соглашений;

– исполняет федеральный бюджет;

– осуществляет предварительный и текущий контроль за исполнением федерального бюджета, а также бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в случае заключения соответствующих бюджетных соглашений;

– составляет отчет об исполнении упомянутых бюджетов в случае заключения соответствующих бюджетных соглашений.

В рамках Минфина России особые полномочия в сфере организации и непосредственного исполнения бюджетного процесса возложены на Федеральное казначейство. Оно обязано отвечать:

– за правильность исполнения федерального бюджета, ведение счетов и управление бюджетными средствами;

– финансирование расходов, связанных с предоставлением бюджетных ссуд, бюджетных инвестиций, государственных гарантий с нарушением порядка, установленного БКРФ;

– полноту и своевременность перечисления бюджетных средств получателям;

– своевременность зачисления бюджетных средств на счета получателей;

– своевременность представления отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета;

– финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись;

– финансирование расходов, превышающих утвержденные лимиты обязательств бюджета.

Непосредственно перед составлением проектов бюджетов происходит разработка прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на базе которых органы исполнительной власти разрабатывают проекты бюджетов, составляемые с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг согласно другим нормам (нормативам), установленным законодательством, а также правовыми актами органов местного самоуправления.

Минимальные государственные социальные стандарты – это государственные услуги, предоставление которых гарантируется государством гражданам на безвозмездной и безвозвратной основе за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и государственных внебюджетных фондов на определенном минимально допустимом уровне на всей территории России.

Под минимальной бюджетной обеспеченностью понимается минимально дозволенная стоимость государственных и муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов.

На основе прогноза социально-экономического развития страны, сводного баланса финансовых ресурсов определяются главные направления бюджетной политики на очередной финансовый год, которые составляют суть Бюджетного послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ (оно направляется не позднее марта месяца года, предшествующего очередному финансовому году). Именно Бюджетное послание знаменует начало непосредственной работы над составлением проекта бюджета. Данная работа представляет собой предмет исключительной компетенции Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.

Разработка и согласование федерального бюджета на очередной финансовый год завершается не позднее 15 июля года, предшествующего планируемому. В целях полного учета всех финансовых ресурсов исполнительные органы власти каждой территории вправе составить сводный финансовый баланс доходов и расходов субъектов РФ и муниципальных образований.

В проекте закона (решения) о бюджете должны содержаться:

– основные характеристики бюджета (общий объем доходов и расходов бюджета, дефицит бюджета), а также прогнозируемые доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов РФ и нормативы отчислений от собственных доходов, передаваемых бюджетам других уровней бюджетной системы РФ;

– расходы бюджета по разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ; общий объем капитальных и текущих расходов бюджета; расходы и доходы целевых бюджетных фондов; объемы финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы РФ, предоставляемой в форме дотаций и субвенций, в разрезе бюджетов, получающих указанную финансовую помощь;

– распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов соответствующего бюджета;

– источники финансирования дефицита бюджета за счет государственных или муниципальных внутренних заимствований;

– верхний предел государственного или муниципального долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом;

– предел предоставления государственных или муниципальных гарантий третьим лицам на привлечение заимствований.

Кроме того, в проекте федерального закона о федеральном бюджете должны быть также обозначены:

– верхний предел государственного внешнего долга России по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом;

– предел государственных внешних заимствований Российской Федерации;

– объемы и перечень этих заимствований по показателям источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;

– пределы предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам и их юридическим лицам, а также международным организациям (в том числе государствам – участникам СНГ);

– предел предоставления государственных гарантий третьим лицам на привлечение внешних заимствований.

Синхронно с проектом бюджета на очередной финансовый год составляются:

– прогноз консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год;

– адресная инвестиционная программа на очередной финансовый год;

– план развития государственного или муниципального сектора экономики;

– структура государственного или муниципального долга и программа внутренних и внешних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для покрытия дефицита бюджета;

– программа предоставления государственных или муниципальных гарантий на очередной финансовый год;

– оценка потерь бюджета от предоставленных налоговых льгот;

– оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий финансовый год.

Этапы бюджетного процесса в Российской Федерации.Орган исполнительной власти, орган местного самоуправления вносят проект закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год (вместе с вышеназванными документами и материалами) на рассмотрение законодательного (представительного) органа, представительного органа местного самоуправления в срок, определенный для федерального бюджета – БК РФ, бюджета субъекта РФ – законом субъекта РФ (местного бюджета – правовыми актами местного самоуправления).

Указанными же законодательными (правовыми) актами определяется и порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения. Одновременно с проектом закона о бюджете рассматриваются проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов. В процессе рассмотрения в проект закона (решения) могут быть внесены изменения.

Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год вносится на рассмотрение Государственной Думы РФ не позднее 15 августа текущего года (до 1 октября текущего года Правительство РФ и Банк России представляют в Государственную Думу дополнительные материалы). Совет Государственной Думы направляет проект в Комитет Государственной Думы по бюджету для подготовки заключения о формальном соответствии представленных документов требованиям закона, после получения которого проект направляется в Совет Федерации, комитеты Государственной Думы, другим субъектам законодательной инициативы для замечаний и предложений и в Счетную палату РФ на заключение. Государственная Дума рассматривает проект бюджета в четырех чтениях.

В первом чтении Государственная Дума рассматривает концепцию и прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, основные направления бюджетной и налоговой политики, принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ, проект программы внешних заимствований Российской Федерации в части источников внешнего финансирования покрытия дефицита федерального бюджета, а также основные характеристики бюджета. Депутаты Государственной Думы заслушивают доклад Правительства РФ, Комитета по бюджету и профильного комитета, ответственного за рассмотрение проекта бюджета, доклад Председателя Счетной палаты и принимает решение о принятии или отклонении проекта.

В случае отклонения проекта Государственная Дума имеет право передать его в согласительную комиссию (состоящую из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ), вернуть проект Правительству на доработку или поставить вопрос о доверии Правительству РФ. В ходе передачи проекта в согласительную комиссию она разрабатывает согласованный вариант основных характеристик бюджета, после чего проект вновь вносится на рассмотрение в первом чтении в Государственную Думу. По итогам рассмотрения проекта в первом чтении принимается постановление Государственной Думы о принятии проекта закона о федеральном бюджете в первом чтении.

Во втором чтении подлежат утверждению расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. В случае если Государственная Дума отклоняет проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год во втором чтении, она передает указанный законопроект в согласительную комиссию.

В третьем чтении Государственная Дума рассматривает расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации; распределение средств Фонда федеральной поддержки субъектов РФ по субъектам РФ; расходы по федеральным целевым программам; Федеральной адресной инвестиционной программе в пределах расходов; утвержденных во втором чтении; перечень защищенных статей федерального бюджета; Программу государственных внешних заимствований РФ; программы предоставления гарантий Правительства РФ; программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов.

В ходе рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете в четвертом чтении проект ставится на голосование в целом. Внесение поправок в проект, возможное во втором и третьем чтениях, в четвертом чтении не допускается.

Продолжительность рассмотрения проекта: в первом чтении – 30 дней со дня внесения в Государственную Думу, во втором – 15 дней со дня принятия в первом чтении, в третьем – 25 дней со дня принятия во втором, в четвертом – 15 дней со дня принятия в третьем чтении.

Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год в течение пяти дней со дня его принятия передается на рассмотрение Совета Федерации, который рассматривает его в течение 14 дней со дня представления Государственной Думой и голосует в целом.

В случае одобрения в течение пяти дней закон направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. В случае отклонения проекта он передается в согласительную комиссию, перерабатывается, передается в Государственную Думу для утверждения в одном чтении, затем повторно передается в Совет Федерации для окончательного утверждения. Вето Совета Федерации может быть отклонено Государственной Думой повторным голосованием не менее чем двумя третями голосов. В случае неподписания закона Президентом РФ в течение 14 дней закон направляется в согласительную комиссию и вновь рассматривается Федеральным Собранием. Для преодоления вето Президента требуется не менее двух третей голосов Федерального Собрания.

В случае непринятия Государственной Думой закона о федеральном бюджете до 1 декабря текущего года или невступления его в силу до 1 января по другим причинам Государственная Дума может принять федеральный закон о финансировании расходов из федерального бюджета в 1 квартале очередного финансового года.