I. Этапы Становления И Развития ПОЛИЦЕЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИИ

Для лучшего понимания эволюции полицейских структур России, следует рассмотреть основные этапы становления и развития законодательства о полиции.

Характерно, что в историографии проблемы этот вопрос не получил должного освещения. Исследователи приводят различные варианты этапов развития полицейского законодательства России, особенно в период его становления (XVIII век – февраль 1917 года).

Существующие изыскания дореволюционных авторов, нередко содержат поверхностные и не вполне объективные выводы. Однако именно они лежат в основе всех последующих периодизаций. В ходе разработки законопроекта о преобразовании полиции в Империи к 1913 г. был подготовлен «Исторический очерк образования и развития полицейских учреждений в России». В очерке выделяются три периода становления полицейского аппарата Российской империи: Удельно-вечевой (IХ–ХV вв.), Московский (ХV–XVIII вв.) и Императорский (ХVIII – начало XХ вв.)^[2]. Эти же периоды чуть раньше выделил и автор очерка об истории полиции «Из тьмы веков», опубликованный в Вестнике полиции^[3].

Правоведов и историков данная проблема всерьез заинтересовали только в 70-е гг. ХХ века. Причем, основное внимание уделялось организации политического сыска, ведя его отсчет с Преображенского приказа Петра Великого^[4].

Одними из первыми среди современных исследователей к вопросу о периодизации становления полицейского аппарата в России обратились С.О. Гонюхов и В.И. Горобцов которые выделяют два этапа оформления законодательства о российской полиции:

- первый – до начала XVIII века;

- второй – до февраля 1917 года.

Границы данных этапов обусловлены в первом случае петровскими реформами, во втором – падением монархического строя и упразднением полиции^[5].

А.В. Лучинин в своем диссертационном исследовании определяет 4 этапа развития полиции:

1) 1718–1761 гг. – учреждение и развитие профессиональных органов полиции в ряде крупнейших городов;

2) 1762–1801 гг. – организация регулярной полиции в уездах;

3) 1802–1861 гг. – появление центральных органов управления полицейскими формированиями в форме МВД и Министерства полиции;

4) 1861–1917 гг. – создание профессиональных полицейских учреждений в каждом населенном пункте империи^[6].

Указанные варианты периодизации вряд ли можно считать идеальными, поскольку в первом случае не нашли отражения коренные изменения, происходившие в структуре полицейских органов во второй половине XVIII в. и первой половине XIX в., а во втором некоторые сомнения вызывает отправная точка истории полицейских структур, ибо образование специализированных государственных органов, выполнявших полицейские функции, произошло явно ранее 1718 г.

Исследователь Моисеев И.А., основанием типизации считает основные изменения в системе полицейского аппарата России и предлагает следующий вариант периодизации^[7]:

1) первая половина XVI в. – 1718 г.;

2) (1718 — 1782 гг.);

3) 1782 г. – 8 сентября 1802 г

4) 1802 г. – 60-е года XIX в.

5) с 60-х годов XIX в. по 1917 г.

Кручинин В. Н. утверждает, что этапизацию необходимо проводить с учетом степени влияния предшествующего отечественного и западно-европейского законодательства об организации и деятельности полиции. Поэтому весь процесс становления законодательства о полиции в России должен охватывать три основных периода^[8]:

первый период – само становление законодательства о полиции в первой четверти XVIII в.;

второй период – совершенствование законодательства о полиции в конце XVIII в.;

третий период – законодательное закрепление деятельности полиции до 1862 года.

Самой подробной на сегодняшний момент периодизацией этапов формирования полицейских органов Российской империи является периодизация, предложенная Ю.А. Реентом. Исследователь, основываясь на деятельности политической полиции, начиная с конца XV в. и до 1917 г. выделяет 9 этапов становления полицейского аппарата Российской империи^[9].

Рассмотрим предложенные этапы подробнее:

1. Зарождение централизованных государственных судебно-полицейских структур относится к концу XV века. Согласно Судебнику 1497 г. для исполнения подобных задач в крупных вотчинах учреждались должности наместников, волостелей и тиунов^[10];

2.Появление специализированных органов полицейской направленности (изб губных старост) и выделение должностных лиц, занятых следственной работой по уголовным делам («целовальников» и губных старост), связано с эпохой правления Ивана Грозного и относится к середине ХVI в. В городах полицейские функции стали исполнять городовые приказчики и земские старосты^[11].

3.Следующий этап в истории полицейских органов Российской империи – это зарождение регулярной (то есть штатной государственной, а не общественной) полиции в России, связанный с деятельностью Петра I. Так, 20 мая 1715 г. в Санкт-Петербурге была создана первая в России полицейская контора. В январе 1722 г. создается полицмейстерская канцелярия во главе с обер-полицмейстером в Москве, но лишь к концу 1737 г. завершилось формирование полицмейстерских контор в 25 наиболее крупных городах Империи. При Петре I полиция была одновременно судебным, полицейским, исполнительным и распорядительным органом^[12].

4.Дальнейшее развитие полицейская система получила в царствование Екатерины II. Согласно «Учреждению об управлении губерниями» вся административно-полицейская власть на местах была сосредоточена в руках губернаторов, а на уездном уровне – у избираемых дворянским собранием капитан-исправников, нижних земских судов и городничих. Принятый в 1782 г. «Устав благочиния» внес ряд существенных корректив. Повсеместно в городах учреждались Управы благочиния, представлявшие собой полицейские управления, предназначенные для поддержания правопорядка. Крупные населенные пункты делились на части. Для обеспечения общественного порядка в них на 200–700 домов выделялся частный пристав с канцелярией, а на каждые 50–100 домов еще дополнительно – квартальный надзиратель и квартальный поручик со штатом рядовых служащих.

5.С именем Александра I связан процесс окончательного завершения централизации государственной власти и оформление полицейской структуры. 8 сентября 1802 г. было учреждено Министерство внутренних дел (МВД), а 25 июля 1811 г.– Министерство полиции^[13].

6.Создание 23 апреля 1827 г. III Отделения и корпуса жандармов – воинского соединения, деятельность которого регламентировалась «Положением о Корпусе жандармов»^[14].

7.Учреждение Департамента государственной полиции (с 1883 г. – Департамент полиции). Министерство внутренних дел, включившее в свой состав все основные полицейские силы, становится наиболее важным и могущественным социальным институтом в административно-политической системе Российской империи.

8. Создание в 1902 г. системы розыскных отделений, а так же в 1903 г. уездной полицейской стражи стало основным содержанием восьмого этапа в истории российской полиции^[15].

9. Коренная реорганизация полиции (уничтожение сети охранных отделений), связанной с деятельностью министра внутренних дел В.Ф. Джунковского в 1913–1917 гг.

Реент Ю.А. считает, что «правомерность выделения девятого периода подтверждается еще и тем, что развитие отечественных органов внутренних дел происходило уже в совершенно иных социально-политических условиях, вызванных началом мировой войны и приведших к крушению монархии»^[16].

К сожалению, подробная вариантность периодизации законодательства российской полиции отсутствует в исследованиях, затрагивающие проблемы функционирования полицейских (милицейских) структур в советское время 1917- 1991 годов.

Большинство исследователей эволюцию правового регулирования полиции России в целом, рассматривают непосредственно через деятельность органов и учреждений, выполняющих полицейскую функцию, и выделяют следующие основные этапы^[17]:

1. Удельно вечевой период – при котором, полицейские полномочия были сосредоточены в руках частных лиц;

2. Московский – ознаменовался зарождением нормативно-правовой базы и существованием, как местных, так и центральных полицейский учреждений;

3. Императорский – характерен тем, что вся полицейская деятельность была сосредоточена в руках центральной власти;

4. Советский – особенностью которого была деятельность милиции, как основного звена государственного механизма, призванного обеспечить общественный порядок и безопасность;

5 Современный – когда милиция преобразована в полицию при этом сохранена вертикаль централизованного управления в системе МВД, приняты законодательные акты, соответствующие международным стандартам работы, исключены многие не свойственные полиции функции.

В то же время Алиев Я.Л. и Сальников П.П. замечают, что основными критериями классификации этапов развития полиции в России следует считать исторические типы и формы общественного сознания, социальной психологии и идеологии, традиции характерные для России на протяжении ее истории. Поэтому исследователи выделяют следующие этапы^[18]:

I   – Становление и формирование полицейских традиций в эпоху Древней Руси и средних веков (примерно конец I – начало XVIII века);

II – Полицейские традиции России периода абсолютизма (середина XVIII – начало XX века);

III– Советские милицейские традиции (1917 – 1991 гг.);

IV– Современные традиции МВД России (1991 г. – настоящее время).

Подобная периодизация заслуживает пристального внимания, так как ее основой выступает цивилизационный подход, раскрывающий по иному процессы зарождения полиции России их возможной эволюции.

Законы о полиции на протяжении всей истории России издавались под воздействием социально-экономических и политических процессов, протекавших в обществе. А первоначальное становление полицейского законодательства осуществлялось путем постепенного его институционального и отраслевого оформления в правовой системе России. Поэтому, одним из оснований классификации законодательства о полиции России может выступать и структурная составляющая, а именно изменения в системе полицейских органов. На наш взгляд, законодательство о структуре полиции в России проходит четыре этапа:

На первом этапе (первая четверть XVIII в. – первая половина XIX в.) происходит оформление полицейского законодательства в России. Именно тогда была создана основа ее организации, определены функции. На протяжении всего XVIII века строились структурные формы полиции, проверялось соотношении коллегиальности и единоначалия во внутреннем управлении полиции, формировалось централизованное и муниципальное подчинение, привлечение населения к исполнению полицейских функций и контролю за работой полицейских органов, определялись направления и методы деятельности полиции.

В дальнейшем именно в 1802 г. с созданием Министерства внутренних дел было установлено централизованное полицейское управление в Российской Империи. Министерство руководило не только городской и сельской (земской) полицией, но и объединяло, координировало организацию и деятельность ведомственной полиции, что позволяло государству более эффективно осуществлять функции охраны общественного порядка и внутренней безопасности.

Второй этап (вторая половина XIX в. – начало XX в.) связан с проведением первой в истории России полицейской реформы.Суть которой состояла в ликвидация сословного элемента в организации и деятельности полицейских учреждений, дальнейшая специализация полицейской деятельности, в частности, посредством окончательного выделения из полиции судебной власти, ликвидация раздробленности в организации полицейских сил, повышение эффективности функционирования полицейских учреждений, поднятие авторитета полиции в глаза населения и создание соответствующей новым условиям нормативной базы.

Постепенное утверждение и робкие попытки внедрения на российской почве теории правового государства требовало коренного пересмотра сложившихся представлений о полиции, ее функциях и роли в обществе, в юридической науке к концу XIX века преобладающим становится понимание полиции как части государственного управления, направленной на «охрану государственного правового порядка посредством ограничения свободы отдельного лица в форме принуждения»^[19].

Третий этап (начало XX в. – начало XXI в.) ознаменовал крупнейшую перестройку полиции, причиной этой реформы был глубокий правительственный кризис, вызванный небывалой волной революционного террора. В результате этого появилась советская милиция, которая также перетерпела множество реформ, так как первоначально основные звенья государственного механизма, призванные обеспечить общественный порядок и безопасность, оказались в различных ведомствах, и возникала потребность их организационного объединения, с целью внесения изменений в политической системе и укрепления режима личной власти. Перестройка, начатая в 1985 году, означала окончание данного этапа в развитии системы органов внутренних дел страны. В результате 18 апреля 1991 г. был принят закон «О милиции», дающий комплексную регламентацию правового статуса, организационной структуры, места и роли милиции в российском государстве.

Однако в 1990-х гг. российская милиция вновь оказалась в состоянии глубокого кризиса, вызванного социально-экономическими и политическими изменениями в обществе. Несовершенство правовой системы, непродуманные реформы, недостаток денежного содержания привели к оттоку из МВД профессиональных кадров. В МВД того периода накопился ряд серьёзных проблем: коррупция, нарушения законности, низкая результативность деятельности служб и подразделений. В конечном итоге это повлекло за собой падение доверия общества к российской милиции, что явилось главной причиной реформы МВД, начавшейся в 2011 г.

Четвертый этап (2011 год – настоящее время) начался с принятием 7 февраля 2011 г. Федерального закона «О полиции». Обусловлено это участившимися фактами нарушений сотрудниками органов внутренних дел законности и служебной дисциплины, что вызвало негативные оценки СМИ и недовольство граждан, усложнением криминальной ситуации в стране, падением профессионализма в среде сотрудников органов внутренних дел, в том числе по причинам низкого денежного содержания и социальной поддержки. В ходе реформы милиция преобразована в полицию. Основной упор сделан на создании новой правовой деятельности полиции. В ходе реформы сохранена вертикаль централизованного управления в системе МВД, приняты законодательные акты, соответствующие международным стандартам работы полиции, исключены многие не свойственные полиции функции.

Таким образом, в историографии вопрос периодизации оформления и развития законодательства о полиции в России не получил должного освещения. Исследователи излишне подробно приводят различные варианты периодизации полицейского законодательства Российской империи, не уделяя должного внимания развитию законодательства полиции (милиции) в советское время 1917- 1991 годов. Ориентируясь на изменения в структуре полицейских органов, на наш взгляд, законодательство о полиции в России проходит четыре этапа, каждый из которых означает внедрение новых принципов, либо обновленных структурных подразделений.
Приложение 4

Заключение

Таким образом, в историографии вопрос периодизации оформления и развития законодательства о полиции в России не получил должного освещения. Исследователи излишне подробно приводят различные варианты периодизации полицейского законодательства Российской империи, не уделяя должного внимания развитию законодательства полиции (милиции) в советское время 1917- 1991 годов. Ориентируясь на изменения в структуре полицейских органов, на наш взгляд, законодательство о полиции в России проходит четыре этапа, каждый из которых означает внедрение новых принципов, либо обновленных структурных подразделений.

Законодательство о полиции в России с XVIII – до начала XX вв. представляло собой совокупность нормативных актов, регулировавших общественные отношения в области «благочиния» и «благосостояния», принимавшихся главой государства – императором единолично, а в последствии совместно с общегосударственными органами (Государственной Думой и Государственным Советом). Законодательство о полиции представляло собой скорее сумму различных законоположений, разработанных более чем за сто лет, чем систему взаимообусловленных правовых норм.

При формировании законодательной базы полиции законодатель использовал практически все виды, существовавших в то время, законодательных актов. Законы и нормативные акты, регулировавшие деятельность полиции Российской империи, это – акты комплексного, общего характера, специальные административно-правовые акты, регламентации различных направлений деятельности полиции. Вместе с тем, в это время применялись нормативные акты в виде личных указов, касающихся деятельности отдельных, конкретных должностных лиц.

Советский период характерен существенными изменениями организационной структуры полиции (милиции) России системы управления ею, кардинальными переменами во взаимоотношениях между силовыми ведомствами и партийным аппаратом, который стремился минимизировать их роль в решение политических вопросов. Развитие организационной структуры милиции в данный период происходило в соответствии со стоящими перед государством задачами, а также в тесной взаимосвязи с социально-экономическими и политическими процессами, протекавшими в обществе. Главным результатом реорганизаций, часто поспешных и необдуманных, стало ослабление органов внутренних дел, что, в итоге, привело к снижению эффективности их работы по борьбе с преступностью и охране общественного порядка.

Суть организационного обеспечения деятельности органов милиции в годы войны заключалась, с одной стороны, в сокращении их функциональных обязанностей, связанных с работой неоперативных служб, передаче их в другие правоохранительные структуры, с другой – в укреплении оперативных аппаратов и повышении эффективности их деятельности. В целом структурные преобразования органов НКВД были своевременными и отвечали задачам военного времени, позволили органам милиции достаточно результативно участвовать в реализации уголовно-правовой политики государства в годы Великой Отечественной войны.

Период с 1952 г. по 1960 г. можно охарактеризовать как время организационного становления всех видов и уровней подразделений вневедомственной охраны. В эти годы в основном была завершена передача объектов, ранее охранявшихся ведомственной сторожевой охраной, вневедомственной, определены перспективные направления дальнейшего ее развития.

Основным методом руководства в органах милиции в период «оттепели» был метод единоначалия, который, однако, предполагал широкое участие всех категорий работников милиции в предварительном обсуждении основных вопросов осуществления деятельности и отдельных принципиальных решений. Право же принимать окончательные решения по вопросам работы органов милиции принадлежало его руководству. Все сказанное позволяет сделать вывод, что период «оттепели» характеризуется существенными изменениями организационной структуры милиции и системы управления ею, кардинальными переменами во взаимоотношениях между силовыми ведомствами и партийным аппаратом, который стремился минимизировать их роль в решение политических вопросов. Развитие организационной структуры милиции в данный период происходило в соответствии со стоящими перед государством задачами, а также в тесной взаимосвязи с социально-экономическими и политическими процессами, протекавшими в обществе. Главным результатом реорганизаций, часто поспешных и необдуманных, стало ослабление органов внутренних дел, что, в итоге, привело к снижению эффективности их работы по борьбе с преступностью и охране общественного порядка.

Период с 1952 г. по 1960 г. можно охарактеризовать как время организационного становления всех видов и уровней подразделений вневедомственной охраны. В эти годы в основном была завершена передача объектов, ранее охранявшихся ведомственной сторожевой охраной, вневедомственной, определены перспективные направления дальнейшего ее развития.

Основным методом руководства в органах милиции в период «оттепели» был метод единоначалия, который, однако, предполагал широкое участие всех категорий работников милиции в предварительном обсуждении основных вопросов осуществления деятельности и отдельных принципиальных решений. Право же принимать окончательные решения по вопросам работы органов милиции принадлежало его руководству. Все сказанное позволяет сделать вывод, что период «оттепели» характеризуется существенными изменениями организационной структуры милиции и системы управления ею, кардинальными переменами во взаимоотношениях между силовыми ведомствами и партийным аппаратом, который стремился минимизировать их роль в решение политических вопросов.

Развитие организационной структуры милиции в данный период происходило в соответствии со стоящими перед государством задачами, а также в тесной взаимосвязи с социально-экономическими и политическими процессами, протекавшими в обществе. Главным результатом реорганизаций, часто поспешных и необдуманных, стало ослабление органов внутренних дел, что, в итоге, привело к снижению эффективности их работы по борьбе с преступностью и охране общественного порядка.

С 1991 г. милиция находилась в ведении министерства внутренних дел РСФСР. В декабре 1991 года все органы, учреждения и организации МВД СССР на территории России были переведены под юрисдикцию России с включением их в систему МВД России.

Состояние системы обеспечения правоохранительной безопасности в переходный период отличалось сложным и незавершенным устройством. Процесс реформирования милицейских органов мог получить свое развитие по следующим альтернативным направлениям:

1) постепенное увеличение в структуре государства количества обособленных полицейских организаций, образующих федеральную полицейскую систему при одновременном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка:

2) создание на базе органов внутренних дел многопрофильной федеральной полиции, федеральной (национальной) гвардии и муниципальной милиции;

3) сохранение действующей системы органов внутренних дел с одновременной оптимизацией ее организационной структуры. В пользу этого варианта свидетельствуют опыт многолетнего функционирования данного органа правопорядка в отечественных условиях и его положительная роль в обеспечении правоохранительной безопасности страны.

Применительно к правовому регулированию деятельности полиции в результате реформы МВД решение проблемы обеспечения его системности осложняется рядом обстоятельств. К ним относится:

во-первых, множественность источников правового регулирования деятельности полиции. Полиция должна применять и исполнять множество нормативных актов, начиная от Конституции РФ и заканчивая нормативными актами МВД РФ;

во-вторых, разноотраслевая принадлежность источников правового регулирования деятельности полиции. Так как внешняя деятельность полиции регулируется нормами конституционного, уголовного, уголовно-процессуального, административного, гражданского и других отраслей права;

в-третьих, переходный характер новейших нормативных актов, регулирующих деятельность полиции. Принятие нового Закона «О полиции» вызвало необходимость внесения множества изменений в нормативно-правовые акты и принятия новых, призванных охватить своим действием все основные общественные отношения, связанные с функционированием полиции.

В настоящее время с учетом практического применения Закона «О полиции» а также всех изменении и дополнений его отдельных норм, необходимы такие комментарии профессиональных юристов, чтобы закон оказался прозрачным, понятным и удобным в применении, в том числе и для рядовых граждан.

Приложение 5