Проблеми права постійного землекористування в Україні.

Інститут постійного користування землею у новітній історії нашої держави вченими прийнято вважати пережитком радянської соціалістичної системи, яким успадкована ціла низка елементів. Радянський спосіб господарювання передба-чав монополію державної власності на землю, постійне користування було єдиною можливою формою стабільних відносин між землекористувачем та державою. У тому чи іншому вигляді постійне користування закріплювалось практично всіма кодифікованими нормативними актами радянських часів.
За нині діючим земельним законодавством (стаття 122 ЗК України) до суб’єктів, що мають право надавати земельні ділянки державної та комунальної власності у постійне користування належать:
- районні державні адміністрації на їх території із земель державної власності юридичним особам у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для: сільськогосподарського вико-ристання; ведення лісового і водного господарства, крім випадків, коли це складає повноваження Кабінету Міністрів України; будівництва об’єктів, пов’язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади району (шкіл, закладів культури, лікарень, підприємств торгівлі тощо);
- обласні державні адміністрації та Рада міністрів Автономної Республіки Крим на їх території із земель державної власності юридичним особам у межах міст обласного значення та за межами населених пунктів для всіх потреб, крім випадків, коли це складає повноваження районних державних адміністрацій та Кабінету Міністрів України;
- Київська та Севастопольська міські державні адміністрації із земель державної власності юридичним особам у межах їх територій для всіх потреб, крім випадків, коли це складає повноваження Кабінету Міністрів України;
- Кабінет Міністрів України надає у постійне користування юридичним особам із земель державної власності особливо цінні земельні ділянки, що перелічені у статті 150 Земельного кодексу України (чорноземи нееродовані несолонцюваті на лесових породах; лучно-чорноземні незасолені несолонцюваті суглинкові ґрунти; темно-сірі опідзолені та чорноземи опідзолені на лесах і глеюваті; бурі гірсько-лісові та дерновобуроземні глибокі і середньоглибокі; дерново-підзолисті суглинкові ґрунти; торфовища з глибиною залягання торфу більше одного метра і осушені незалежно від глибини; коричневі ґрунти Південного узбережжя Криму; дернові глибокі ґрунти Закарпаття; землі дослідних полів науково-дослідних установ і навчальних закладів; землі природно-заповідного фонду; землі історико - культурного призначення).
Варто зазначити, що визначення компетенції органів виконавчої влади та місцевого са-моврядування з цього приводу треба сприймати з урахуванням пункту 12 Перехідних положень Земельного кодексу. Згідно цим пунктом до розмежування земель державної і комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями в межах населених пунктів, крім земель, переданих у приватну власність, здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради, а за ме-жами населених пунктів — відповідні органи виконавчої влади, що також знайшло свій подаль-ший розвиток у ЗУ «Про розмежування земель державної та комунальної власності» .

Права постійного користування земельними ділянками із земель державної та комунальної власності набувають:
а) підприємства, установи та організації, що належать до державної та комунальної власності.
б) громадські організації інвалідів України, їх підприємства (об'єднання), установи та організації (стаття 92 ЗК України).
Основною особливістю відносин постійного землекористування є те, що вони будуються між сторонами за допомогою адміністративно-правових засобів та прийомів, що виражаються у виконавчій і розпорядчій діяльності публічних органів, при яких права та обов’язки їх є чітко регламентованими. При цьому одна із сторін, якою є орган публічної влади (виконавчої влади чи місцевого самоврядування), виконує орназаційно-розпорядчі і адміністративно-господарські функції, що покладені на неї державою.
В той же час, виникає ряд запитань щодо прав фізичних та юридичних осіб приватного права, як постійних землекористувачів.
Прийняття 25 жовтня 2001 року нової редакції ЗК України потягло за собою ряд запи-тань з боку осіб, які отримали до цього часу земельні ділянки у постійне користування відповід-но до норм попередньої редакції Земельного кодексу України. Такі запитання виникли у зв’язку із закріпленням у пункті 6 розділу X «Перехідні положення» норми за якою громадяни та юридичні особи, які мають у постійному користуванні земельні ділянки, але за цим Кодексом не можуть мати їх на такому праві, повинні були до 1 січня 2008 року переоформити у встановленому по-рядку право власності або право оренди на них. Однак, на підставі Рішення Конституційного Суду № 5-рп/2005 положення пункту 6 розділу X втратило чинність, як таке, що не відповідає Конституції України в частині зобов'язання переоформити право постійного користування зе-мельною ділянкою на право власності або право оренди без відповідного законодавчого, орга-нізаційного та фінансового забезпечення .
Подібним чином, хоча, із більшим ступенем конкретизації, урегульоване питання щодо набутого громадянином до введення в дію Земельного кодексу Російської Федерації 28 вересня 2001 року, права постійного землекористування землями державної чи комунальної власності. Зокрема, так як і в Україні, право постійного (безстрокового) користування земельними ділян-ками, що знаходяться в державній чи комунальній власності, яке виникло у громадян чи юридич-них осіб до введення в дію цього Кодексу, зберігається. Громадяни чи юридичні особи, які воло-діють земельними ділянками на праві постійного користування, не мають права розпоряджа-тися ними, але мають право одноразово безоплатно придбати їх у власність, хоча слід зазна-чити, що законодавством не встановлено чітких гарантій зміни громадянами юридичного ти-тулу права постійного користування земельною ділянкою на право власності чи право оренди. При цьому стягнення додаткових грошових коштів, крім зборів, встановлених федеральними законами, не допускається. В той же час, статтею 21 передбачено, що право пожиттєвого успадковуваного володіння земельною ділянкою, що перебуває у державній чи комунальній влас-ності, набуте громадянином до введення в дію даного Кодексу, зберігається. Не допускається надання земельних ділянок громадянам на праві пожиттєвого успадковуваного володіння після введення в дію даного Кодексу .
Найменше відійшов від радянського механізму регулювання відносин права землекористу-вання законодавець Республіки Білорусь, закріпивши статтею 10 Земельного кодексу Республіки Білорусь право своїх громадян на пожиттєве успадковуване володіння земельними ділянками .
Таким чином, громадяни та юридичні особи України, які оформили право постійного зем-лекористування відповідно до норм попередньої редакції Земельного кодексу України теж на-лежать до кола постійних землекористувачів. В той же час варто наголосити, що відповідно до чинного законодавства, дане право не може успадковуватися. В результаті цього, після сме-рті постійного землекористувача, органи державної влади чи органи місцевого самоврядування можуть надати таку земельну ділянку іншому землекористувачу, або передати іншому суб’єкту у власність. При цьому законодавством не передбачена можливість спадкоємців пре-тендувати на першочергове отримання такої земельної ділянки у власність чи у користування.
Хоча такий підхід законодавця до права постійного землекористування фізичними і юри-дичними особами приватного права можна, в деякій мірі, розглядати як обмеження їх права, однак, внесення змін до ЗК України щодо надання можливості спадкоємцям успадковувати або відчужувати це право, буде гальмувати перехід до ринкових відносин. Тому, на наш погляд, більш доцільними були б такі дії органів публічної влади, які б спрямовувалися на проведення роз’яснювальної роботи серед даної категорії осіб щодо необхідності переоформлення даного права на право власності.
Отже, позитивом Земельного кодексу України від 2001 рокує є те, що його норми дають можливість громадянам переоформлення набутого права постійного користування на право власності на землю. При оформленні права власності постійні землекористувачі, наділені пра-вами по володінню і користуванню земельною ділянкою, набувають ще й правомочність розпо-рядження нею. Переоформлення права постійного землекористування на право оренди, на наш погляд, є погіршенням прав землекористувачів, так як безстрокове володіння і користування зе-мельною ділянкою буде обмеженим строком (короткостроковою чи довгостроковою орендою).
Існує певна проблема щодо права користування земельними ділянками некомерційними недержавними та некомунальними суб'єктами, що виконують у суспільстві певну соціальну функцію (релігійні, благодійні, громадські організації, громадські установи культури та мис-тецтва, товариства сліпих, глухих тощо). Зокрема, Земельним кодексом України такі організа-ції не включені до кола постійних землекористувачів. Безоплатне надання земельних ділянок у власність таким суб’єктам законом теж не передбачено. Викупити ж земельні ділянки такими некомерційними організаціями теж не видається можливим. В результаті цього такі організації змушені оформляти землю у оренду і сплачувати орендну плату, пільги зі сплати якої зако-нодавством не передбачені. В той же час, пунктами 4, 5 статті 12 Закону України «Про плату за землю» такі організації звільнені від сплати земельного податку. Виходячи з цього, видається цілком слушним, що такі організації домагаються, щоб законодавчим органом були внесені зміни до статті 92 ЗК України і вітчизняні заклади культури, науки, освіти, охорони здоров’я, соціального забезпечення, фізичної культури та спорту, спортивні споруди, що використовуються ними за цільовим призначенням (у тому числі студентські бази, табори відпочинку та структурні підрозділи вищого навчального закладу, які забезпечують діяльність цього закладу, а також зареєстровані релігійні та благодійні організації, що не займаються підприємницькою діяльністю) набули права отримати земельні ділянки у постійне користування.

Відповідно до пункту 1 статті 92 ЗК України об’єктом права постійного землекористування є земельна ділянка чи її частина, право на яку може набуватися за рахунок земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності. Перелік таких земельних ділянок чітко не визначений, хоча в першу чергу, до таких належать земельні ділянки, що зазначені у статтях 83 та 84 Земельного кодексу України.
Постійні землекористувачі, як і землевласники, сплачують земельний податок, розмір якого визначається відповідно до чинного законодавства, на відміну від договірного характеру орендної плати. В той же час, не завершений процес розмежування земель державної та комунальної власності, не дає змоги визначитись із власниками земель і забезпечити сплату ними земельного податку та перерахування цих коштів до Державного бюджету України. Саме тому держава в особі уповноважених нею органів (Держкомзему) повинна забезпечити неухильне виконання органами місцевого самоврядування вимог Земельного кодексу України щодо встановлення меж адміністративно-територіальних утворень. З цією метою в місцевих бюджетах слід передбачити фінансування заходів земельної реформи, що забезпечить місцевим громадам додаткові джерела дохідної частини їх бюджетів.

Право загального землекористування громадян: актуальні питання правового регулювання.

Конституцією України визначено право кожного громадянина на користування

природними об’єктами (землі, ліси, води тощо) відповідно до закону.

Такий підхід вимагає всебічного законодавчого забезпечення усіх

можливостей громадян щодо користування природними ресурсами. В іншому

разі можливість реалізації конституційного права буде поставлена під

сумнів. Досить вдалою, в зв’язку з наведеним, є законодавча позиція, що

встановлює право громадян на загальне та спеціальне використання

природних ресурсів.1 Адже право кожного, закріплене Конституцією,

передбачає можливість його реалізації як конкретною особою, так і

незалежно від визначеного суб’єкта - необмеженим колом осіб.

Не потребує особливого доведення, на думку Андрейцев В.І., та обставина,

що земля виступає як операційний простір (територія) для розміщення

шляхів сполучення, місць відпочинку та розваг, рекреації, лікування

тощо, що обумовлює особливості відповідного режиму її використання,

відтворення й охорони.2 Однак постає питання щодо законодавчого

врегулювання вільного використання земель у зазначених цілях.

Спробуємо проаналізувати питання загального користування землею у світлі

поресурсового законодавства, керуючись принципом поєднання особливостей

використання землі як територіального базису, природного ресурсу і

основного засобу виробництва3.

Вихідні засади здійснення права загального землекористування визначені в

положеннях екологічного законодавства. Так, Закон України “Про охорону

навколишнього природного середовища” встановлює, що право загального

використання природних ресурсів здійснюється безоплатно, без закріплення

цих ресурсів за окремими особами, без надання відповідних дозволів, для

задоволення життєвонеобхідних потреб, обмеження щодо такого використання

можуть встановлюватись законодавством України (ст.38). Наведене

законодавче положення в повній мірі відноситься до права

землекористування, об’єктом якого виступає базовий природний ресурс -

земля (відповідна категорія земель чи земельна ділянка).

Виходячи з положень згаданого закону, цілком допустимим буде твердження,

що об’єкти загального землекористування не передаються і не

закріплюються за конкретними суб’єктами. Однак такий підхід слід

сприймати з певним застереженням. Так, дійсно, особа, що реалізує своє

право загального землекористування, скажімо, прямуючи парком у

населеному пункті, не потребує закріплення за нею відповідної земельної

ділянки й, тим більше, не може вимагати передачі їй цієї ділянки в

натурі. Та це не означає, що земельна ділянка, на якій знаходиться

відповідний парк, ні за ким незакріплена. Як правило, вказані території

перебувають у віданні підрозділів органів місцевого самоврядування

(міськкомунгоспи, комбінати комунальних підприємств). Такі землі можуть

бути передані підприємствам, в яких створені спеціалізовані служби з

ведення зеленого господарства відповідно до Правил утримання зелених

Держжитлокомунгоспу України від 29 червня 1994 року4

Використання земель лісового фонду в рекреаційних цілях при здійсненні

громадянами права загального лісокористування також не потребує передачі

відповідної земельної ділянки у користування. Хоча такі землі передані у

постійне користування спеціалізованим державним або комунальним

лісогосподарським підприємствам тощо.

Подібний перелік можна продовжити, однак з наведеного стає зрозумілим,

що об’єкти загального землекористування мають фактично подвійний

правовий режим використання. З одного боку, вони можуть бути закріплені

за відповідними комунальними службами, передані в постійне користування

чи оренду господарюючим суб’єктам. З іншого - певний порядок закріплення

об’єктів за спеціальним суб’єктом не позбавляє права громадян

здійснювати загальне землекористування ними для задоволення своїх

потреб. При цьому, слід лише пам’ятати про різне коло прав та

обов’язків, що виникають у загального та спеціального користувача. Зміст

суб’єктивного права загального землекористування, в зв’язку з цим,

становлять права щодо вільного користування тими чи іншими землями.

Через відсутність закріплення земельної ділянки право фактичного

володіння нею не несе того змістового навантаження, як це відбувається

під час спеціального землекористування чи реалізації права власності.

Безоплатна реалізація права загального землекористування зумовлена

становищем землі, яка в даному випадку забезпечує життєво необхідні

потреби людини. Крім того, загальне землекористування, як правило, не

передбачає використання землі як ресурсу чи засобу виробництва.

Утримання таких земель здійснюється за рахунок місцевих бюджетів - землі

загального користування населених пунктів, чи осіб, які здійснюють на

них спеціальне землекористування. Можливим винятком з загального правила

є реалізація права загального землекористування організованими

рекреантами,5 які придбали відповідну путівку, картку туриста тощо.

Однак і в такому разі оплата здійснюється в основному за комплекс

послуг, що надає будинок відпочинку, туристична база, а не за

землекористування безпосередньо.

Загальне землекористування громадян не вимагає одержання відповідних

дозволів і здійснюється, виходячи з потреб та побажань особи в порядку

вільного користування землею. Допустимим, а подекуди необхідним з огляду

на висловлену позицію є встановлення певних меж здійснення права

загального землекористування шляхом визначення земельних ділянок, де

здійснення такого землекористування не допускається.

Подібний підхід застосований щодо здійснення загального використання

водних об’єктів. Так, Водний кодекс передбачає, що з метою охорони життя

і здоров’я громадян, охорони навколишнього природного середовища районні

і міські ради за поданням спеціально уповноважених державних органів

(водного господарства, санітарного нагляду) встановлюють місця, де

забороняється чи обмежується загальне водокористування на водних

об’єктах, розташованих на їх території.6

Необхідність належної законодавчої регламентації права загального

землекористування можна прослідкувати і при встановленні правового

режиму окремих категорій земель. Згідно зі ст. 59 Земельного кодексу,

громадянам та юридичним особам можуть передаватися на умовах оренди

земельні ділянки для сінокосіння, рибогосподарських потреб,

культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей,

проведення науково-дослідних робіт тощо. Загальне землекористування для

здійснення вказаних потреб Земельний кодекс не регламентує. Виникає

запитання: як можна реалізувати право загального водокористування

(згідно з Водним кодексом10), не маючи права вільного доступу до водного

об’єкту, земель водного фонду? Очевидно, що право загального

використання земель водного фонду реалізується на практиці, однак

відсутність законодавчого закріплення може значно обмежити можливості

громадян по його застосуванню.

Аналогічна ситуація спостерігається і щодо земельних ділянок,

призначених для задоволення загального інтересу, наприклад, місць

масового відпочинку населення на водних об’єктах, порядок обліку яких

визначено Постановою Кабінету Міністрів України від 06.03.2002 року

№264.11 Місця масового відпочинку, зокрема, включають земельні ділянки

для організованого відпочинку на островах, прибережних захисних смугах

водних об’єктів. Використання таких ділянок, виходячи уже з самої назви

та їх цільового призначення, реалізується, як правило, шляхом загального

землекористування. Адже йдеться про забезпечення рекреаційних потреб