Конспект лекции: Недостатки глобального капитализма

Глобализация — широко используемый тер­мин, который имеет множество значений. В кон­тексте этой книги я понимаю его как развитие гло­бальных финансовых рынков, рост могущества транснациональных корпораций и возрастающее влияние последних на национальные экономики. По моему мнению, большинство отрицательных характеристик, приписываемых глобализации об­щественным мнением, — включая насаждение ры­ночных ценностей в тех сферах, где они традици­онно отсутствовали, — заложено именно в пере­численных выше «параметрах». Кроме того, мож­но говорить о глобализации информации и культуры, о распространении телевидения, Интер­нета и других форм коммуникации, о возрастаю­щей мобильности и коммерциализации идей; впрочем, это, боюсь, может увести нас далеко в сторону. Сужая поле обсуждения, я надеюсь тем самым «удержать глобализацию в заданных рам­ках» и предложить несколько практических шагов по структурированию процесса.

Глобализация — относительно недавнее явле­ние, незнакомое миру пятьдесят и даже двадцать пять лет назад. К концу Второй мировой войны большинство стран мира строго контролировали международные потоки капитала. Бреттон-Вудская конференция, Международный валютный фонд (МВФ) и Всемирный банк были учреждены с целью обеспечить международную торговлю и ин­вестиции в пространстве ограниченных законода­тельными рамками частных финансовых потоков. Постепенно контроль за финансовыми потоками слабел, после нефтяного кризиса 1973 года начали стремительно развиваться оффшорные финансо­вые рынки. В начале 1980-х годов, при Рональде Рейгане и Маргарет Тэтчер, международный капиталообмен существенно ускорился, а в начале 1990-х годов, с крахом советской империи, миро­вые финансовые рынки стали по-настоящему гло­бальными.

Нынешний период в истории — далеко не пер­вый, в котором международные финансовые рын­ки играют доминирующую роль; схожая ситуация в мире наблюдалась и перед Первой мировой войной.

Восстановление разрушенной войной Европы яв­лялось приоритетной задачей Всемирного банка. На­помню, что в итоге это восстановление было осуще­ствлено согласно с «планом Маршалла».

Именно война разрушила мировую финансо­вую систему, а уничтожила ее окончательно Вели­кая депрессия 1930-х годов. Думаю, вполне очевид­но, что подобное развитие событий не исключено и сегодня.

Значимый признак глобализации — то, что она обеспечивает свободное движение финансового капитала; по контрасту, движение человеческого капитала остается строго регулируемым. Посколь­ку финансовый капитал является неотъемлемым компонентом производства, отдельные страны конкурируют между собой за привлечение финан­сов — с тем, чтобы управлять последними и взи­мать с них налоги. Под влиянием глобализации происходит радикальная трансформация нашего экономического и социального окружения. Воз­можность свободного движения финансового ка­питала подрывает способность национального государства контролировать экономику. Глобализа­ция финансовых рынков ведет к упразднению го­сударства всеобщего благосостояния, возникшего после Второй мировой войны, по той причине, что люди, нуждающиеся в социальном обеспечении, не могут покинуть свою страну, а финансовый капитал, задействованный в системе социального страхования, — может.

Доля государственного сектора в валовом внут­реннем продукте (ВВП) не обязательно снижалась, однако коренным образом изменились способы на­копления и распределения средств.

Текущее положение дел возникло не спонтаннно. Оно является прямым следствием политики ад­министрации президента Рейгана в Соединенных Штатах и политики премьер-министра Тэтчер в Великобритании: и та, и другой стремились осла­бить влияние государства на экономику. Глобали­зация — отличный инструмент для подобной опе­рации.

Трансформация, начавшаяся в 1980-х годах, не получила всеобщего признания и всеобщей под­держки. Финансовый капитал всегда стремился избежать налогообложения и регулирования, по­этому не составляло труда интерпретировать на­метившуюся глобализаторскую тенденцию как проявление универсальных и эффективных во все времена экономических законов. По крайней мере, таково было мнение большей части англоговорящего мира. Я называю подобное отношение «финансовым фундаментализмом». Этот термин подразумевает, что распределение ресурсов следу­ет возложить на рыночные механизмы, а любое вмешательство в действие этих механизмов влечет за собой снижение эффективности экономики. Если судить с позиций финансового фундаментализма, глобализация оказалась весьма успешным проектом.

К примеру, исследование «Параметры глобализа­ции», проведенное журналом «Экономист» (27 сен­тября 2001 года), отрицает то обстоятельство, что гло­бализация сокращает возможности государства по регулированию финансовых потоков и налогообло­жению.

Да, во многих отношениях глобализация являет­ся благом. Частное предпринимательство в облас­ти создания богатства добивалось и добивается большего, нежели государство. Более того, госу­дарства выказывают тенденцию к злоупотребле­нию своей властью; глобализация же предполагает такую степень индивидуальной свободы, какую не способно предоставить ни одно государство в мире. Свободная конкуренция в глобальном масш­табе высвобождает творческую энергию и иници­ативу и стимулирует технологические инновации.

Тем не менее, глобализация имеет и свои недо­статки. Во-первых, многие люди, особенно в менее развитых странах, пострадали от глобализации и оказались лишены социального обеспечения; мно­гие другие благодаря возникновению глобальных финансовых рынков очутились в маргинальном положении. Во-вторых, глобализация привела к:

Во-первых, экономический анализ влияния глобализации на жизнь людей дает противоречивые результаты. Ис­следование Всемирного банка (Д. Доллар и А. Краай) показало, что развивающиеся страны с наивысшими объемами увеличения торгового оборота как доли ВВП после 1980-х годов демонстрируют более высокий уро­вень жизни по сравнению с самими собой «доглобального периода» и по сравнению с уровнем жизни в «неглобализированных» развивающихся странах. Эти страны постепенно сокращают отставание в доходах перераспределению ресурсов между частным и государственным секторами экономики. Рынки преуспевают в создании богатства, но они не предназначены для реализации социальных про­грамм. Бесконечная и безоглядная погоня за при­былью может разрушить окружающую среду и вступить в конфликт с иными общественными ценностями. В-третьих, глобальные финансовые рынки подвержены кризисам. Население разви­тых стран, вполне вероятно, не до конца осознает, сколь тяжелы по своим последствиям финансовые кризисы; по причинам, о которых речь пойдет ниже, эти кризисы больнее всего бьют по странам развивающимся. Все три фактора в комбинации создают «игровую площадку», изобилующую яма­ми и рытвинами.

от развитых стран. Исследование не обнаружило свя­зи между ростом доли торгового оборота в ВВП и раз­ницей в экономическом положении конкретных стран. Тем не менее, в «глобализированных» странах показатель абсолютной бедности заметно снизился. С другой стороны, гарвардский экономист Роддик пола­гает, что национальные инновации, направленные на национальных инвесторов, гораздо важнее для эконо­мики, чем устранение международных торговых ба­рьеров. См.: David Dollar, Aart Kraay. Trade, Growth and Poverty / Development Research Group, the World Bank. June 2001; Dani Roddik. The Global Governance of Trade as if Development is Really Mattered / Submitted to the United Nations Development Program. Harvard University. July 2001. Рыночные фундаменталисты признают пре­имущества глобальных финансовых рынков, но игнорируют их недостатки. Они утверждают, что финансовые рынки стремятся к равновесию и производят оптимальное перераспределение ре­сурсов. Даже если рынки и далеки от совершен­ства, все равно распределение ресурсов следует предоставить именно рынкам, а никак не нацио­нальным и международным регулирующим ин­ститутам.

Однако полагаться целиком и полностью на ры­ночные механизмы опасно. Рынки призваны обес­печивать свободный обмен товарами и услугами среди заинтересованных участников, но не спо­собны сами по себе удовлетворять коллективные потребности, будь то закон, порядок или поддер­жание эффективности рыночных механизмов. Вдобавок они не могут гарантировать социального обеспечения. Эти общественные блага предоставляются только через политические, государствен­ные процессы.

Политические процессы в целом менее эффек­тивны по сравнению с рыночными механизмами, но без них не обойтись. Рынки аморальны: они позволяют людям действовать в соответствии с соб­ственными эгоистическими интересами и даже на­лагают определенные ограничения на тех, чьи ин­тересы пересекаются, но не выносят моральных суждений о сути этих интересов. Вот почему, в ча­стности, они столь эффективны. Решить, что хорошо, а что дурно, нередко бывает затруднительно; отказываясь от этого решения в принципе, рынки позволяют людям преследовать собственные инте­ресы без малейших помех.

Однако общество не может функционировать без различения хорошего и дурного. Задача при­нятия коллективных решений о том, что дозволено и что запрещено, возлагается на политику — а по­литика страдает из-за трудности принятия коллек­тивных решений в мире, который лишен строгого этического кодекса. Даже создание и поддержа­ние рынков требует политической воли и полити­ческих действий. Это прекрасно понимают рыноч­ные фундаменталисты. Гораздо менее охотно они признают, что глобализация рынков без соответ­ствующего укрепления международных полити­ческих и социальных связей ведет к формирова­нию весьма однобокой картины мира.

Несмотря на все недостатки глобализации, я яв­ляюсь убежденным ее сторонником. Я поддержи­ваю ее не только потому, что она создает дополнительное богатство, но прежде всего потому, что она предоставляет нам дополнительную свободу. То, что я называю глобальным открытым обществом, может обеспечить гораздо более высокую степень свободы, чем это по силам любому нацио­нальному государству. Текущее положение дел — свободное движение финансового капитала при недостаточном внимании социальным пробле­мам — я рассматриваю как искажение идеи глобального открытого общества. Цель данной книги состоит в том, чтобы выявить допущенные иска­жения и предложить практические меры по их ус­транению.

Институциональные реформы необходимы для:

- стабилизации финансовых рынков;

- устранения «перекоса» в пользу разви­тых стран в деятельности таких организаций, как международные финансовые и торговые институты (эти институты сегодня в основ­ном выражают интересы именно развитых стран);

- создания по образу и подобию Всемир­ной торговой организации (ВТО) новых вли­ятельных международных организаций, призванных решать социальные проблемы, как то: сокращение бедности, справедливое распределение товаров и услуг и т. п.;

- улучшения качества жизни в странах, подверженных коррупции, управляемых репрессивными режимами и некомпетент­ными правительствами.

Следует уделить внимание и проникновению рыночных ценностей в те сферы общественной жизни, в которых они традиционно отсутствовали. Впрочем, здесь не обойтись только институцио­нальными реформами — необходима глобальная переоценка ценностей. К примеру, сегодня профессии врача, юриста и журналиста стали при­быльными «бизнес-профессиями». Я признаю су­ществование этой проблемы, но все же намерен в своей книге сосредоточиться именно на институ­циональных реформах.

По поводу последних согласия в обществе не наблюдается. Рыночные фундаменталисты, как правило, возражают против первых трех пунктов вышеизложенной программы, тогда как антигло­балисты демонстрируют удивительную слепоту применительно к четвертому пункту. В современ­ном мире некомпетентное и неэффективное пра­вительство — один из важнейших источников бед­ности и низкого качества жизни. (Другой источ­ник — неудачное географическое положение, но с ним справиться намного сложнее.) Тем не менее, антиглобалисты в своих выступлениях практичес­ки не упоминают о вреде, наносимом обществу дурным руководством.

Глобализация — отнюдь не «игра на нуль». Выго­ды от процесса превышают затраты в том отноше­нии, что возрастание богатства благодаря глобали­зации может быть использовано для коррекции со­циального неравенства и других общественных проблем; при этом мы все равно останемся в при­были. Это положение нелегко доказать, поскольку выгоды и затраты глобализации как процесса нельзя свести к единому знаменателю. ВВП не явля­ется универсальным мерилом благосостояния общества. Однако все указывает на то, что победите­ли в состоянии позаботиться о проигравших и не остаться при этом внакладе. Проблема же заключа­ется в том, что победители не хотят заботиться о проигравших. К сожалению, не существует некоего международного эквивалента политических про­цессов, происходящих в рамках национальных го­сударств. В результате рынки становятся глобаль­ными, а политика по-прежнему опирается на идею суверенного национального государства.

На исправление недостатков глобализации до сих пор выделялось и выделяется слишком мало ресурсов, поэтому пропасть между богатыми и бедными продолжает расширяться. Один процент богатейших людей мира получает столько же дохо­дов, сколько 57 процентов беднейших. Более миллиарда людей сегодня живут на сумму меньше дол­лара в день; почти миллиард человек лишен досту­па к чистой воде; 826 миллионов человек страдают от голода²; 10 миллионов человек ежегодно умира­ют от отсутствия элементарного медицинского об­служивания³. Нельзя сказать, что эти условия спровоцированы глобализацией, но нельзя и отри­цать, что глобализация не прикладывала усилий к их исправлению.

 1. См.: Amartya Sen. Development as Freedom. New York: Alfred A. Knopf, 1999.

^2. См.: Human Development Report 2001. New York: United Nations Development Programme, 2001.

^3. См.: Commission on Macroeconomics and Health. «Investing in Health for Economic Development» // World Health Organization. Geneva, December 2001.

Недостатки глобализации породили широкую волну протестов. Движение антиглобалистов при­зывает к уничтожению международных институ­тов, которые поддерживают международную тор­говлю и глобальные финансовые рынки. Кроме того, международные институты подвергаются давлению и с противоположной стороны: рыноч­ные фундаменталисты возражают против любого вмешательства в процесс функционирования рынков. По правде говоря, их враждебность по отно­шению к международным институтам выражена даже более чем неприятие ими государственного регулирования.

Непреднамеренная коалиция крайне правых и крайне левых преуспела в ослаблении немного­численных международных институтов, существующих в мире на сегодняшний день. Антиглобалис­ты нападают на МФТИ, прежде всего на ВТО, тог­да как Конгресс США выступает в первую очередь против ООН, а также и против МФТИ.

Очень жаль — ведь нам нужны сильные и влия­тельные международные организации. Необходимо создать новую коалицию, целью которой станет ре­формирование и укрепление международных ин­ститутов, а никак не их уничтожение. В этой книге я намерен предложить программу, которую новая коалиция могла бы взять на вооружение. Институты, поддерживающие международную торговлю и глобальные финансовые рынки, отно­сительно крепки. Они нуждаются в реформирова­нии, поскольку действуют в интересах богатых стран, фактически ими управляющих, и в ущерб странам бедным, находящимся на периферии их внимания. Однако они намного эффективнее и значимее, нежели другие международные органи­зации, занимающиеся иными проблемами — борь­бой за мир, обеспечением социального и полити­ческого развития, заботой о здравоохранении, об условиях труда и соблюдением прав человека.

ООН, самый важный из международных инсти­тутов, не относящихся к МФТИ, декларирует бла­гие намерения, но не обладает ни средствами, ни возможностями преобразовать эти намерения в реальность. Благородные цели этой организации изложены в преамбуле к ее уставу, где присутству­ют слова: «Мы, население планеты Земля». Однако и сам устав содержит принцип суверенности стран-членов ООН, а интересы суверенных государств далеко не всегда совпадают с интересами людей, которые являются гражданами этих стран. Многие государства не принадлежат к демократи­ческим, многие жители конкретных стран зачас­тую не считаются их гражданами. В результате ООН оказывается не в состоянии осуществлять миссию, заявленную в преамбуле к уставу. Безус­ловно, это полезная организация, и она способна действовать куда более эффективно, но если она впредь будет оставаться в рамках устава, это при­ведет к тому, что люди в ней разочаруются. Пола­гаясь на ООН, мы должны помнить: Организация объединенных наций — не более чем ассоциация суверенных государств. Как заметил в XVII веке кардинал Ришелье (а Генри Киссинджер повторил его слова), у государства есть интересы, но нет принципов¹. Соответственно, страны-члены ООН нередко ставят собственные национальные инте­ресы выше общих, и это обстоятельство серьезно обесценивает деятельность ООН.

Важнейший и влиятельнейший орган ООН — Совет безопасности; в его полномочиях преодо­леть суверенитет любой страны-члена ООН. Лишь пять постоянных членов СБ обладают правом вето; действуя в согласии, они способны навязать

Киссинджер процитировал слова Ришелье: «Госу­дарство не бессмертно, его спасение — сейчас или никогда»; он интерпретировал это высказывание в том смысле, что государства добиваются успеха исключительно благодаря силе и могуществу, а не тому, что поступают правильно. См.: Henry Kissinger. Dip­lomacy. New York: Simon & Schuster, 1995. В XIX сто­летии виконт Пальмерстон так охарактеризовал бри­танскую внешнюю политику: «У нас нет вечных со­юзников и нет постоянных врагов. Зато наши интере­сы постоянны и вечны». См.: Речь в Палате общин 1 марта 1848 г.; John Bartlett. Familiar Quotations: A Col­lection of Passages, Phrases and Proverbs Traced to Their Sources in Ancient and Modern Literature. Boston, MA: Little, Brown, 1992. P. 397 свою волю остальному миру (впрочем, это случается нечасто). Надо сказать, что ООН фактиче­ски объединяет в себе две организации: Совет бе­зопасности, который вправе отменять нацио­нальный суверенитет, и остальные органы, нахо­дящиеся по отношению к нему в подчиненном положении. Необходимость достижения едино­гласия превращает эти остальные органы в абсо­лютно неэффективные структуры: Генеральная ассамблея есть не более чем говорильня, а разно­образные агентства лоббируют интересы стран-членов ООН. Кроме того, они служат синекурами для непристроенных дипломатов и лишившихся власти политиков¹.

После краха коммунизма настал момент, когда Совет безопасности получил возможность дей­ствовать так, как ему предназначалось. Однако западные страны этот момент упустили. Во время боснийского кризиса они не смогли договориться между собой, а в Руанде оказались не готовы к совместным действиям. В последние годы США отка­зывались платить взносы на содержание ООН и своей внешней политикой умаляли значение этой организации. Даже после 11 сентября 2001 года США продолжают действовать без привлечения ООН в любой ситуации, в которой это представля­ется возможным.

Под руководством Кофи Аннана положение дел в ООН несколько улучшилось. Несоответствие между МФТИ и международ­ными политическими институтами привело к за­метным перекосам в развитии глобального обще­ства. Международная торговля и глобальные фи­нансовые рынки преуспевают в создании богат­ства, однако не могут обеспечить решение социальных проблем — сохранение мира, устра­нение бедности, защиту окружающей среды, со­блюдение условий труда и прав человека, словом, все то, что принято называть общественными бла­гами. Экономическое развитие, то есть производ­ство конкретных товаров, имеет приоритет перед развитием социальным, то есть производством общественных благ. И исправить это возможно только через создание благоприятных условий для производства общественных благ. В данном контексте необходимо помнить, что международная торговля, исправно функционирующие рынки и создание богатства сами по себе также являются общественными благами. Антиглобалисты поэто­му ведут себя абсолютно неоправданно, стремясь уничтожить МФТИ, эти общественные блага производящие. Всякие попытки «утопить или разгро­мить» ВТО контрпродуктивны; это все равно, что зарезать курицу, несущую золотые яйца. Вместо агитации против ВТО антиглобалистам следовало бы ратовать за создание не менее эффективных институтов, отстаивающих те цели, которых дви­жение антиглобалистов добивается. ВТО приняло решение начать новый раунд пе­реговоров, получивший название «Раунд разви­тия». Эти переговоры должны сопровождаться и другими «раундами», посвященными ситуации с иными общественными благами. Потребности хорошо известны. Конференция «Навстречу миллениуму», проведенная ООН в сентябре 2000 года, представила на рассмотрение амбициозный, но вполне соотнесенный с реальностью «План разви­тия», декларирующий в качестве целей борьбу с бедностью, контроль за распространением заболе­ваний, улучшение системы здравоохранения и обеспечение к 2015 году всеобщего среднего обра­зования. В марте 2002 года ООН также провела в Монтеррее (Мексика) международную конферен­цию по перспективному финансированию. На этой конференции предметом рассмотрения стало именно производство общественных благ. Пока мы не начнем их производить в достаточном коли­честве, нам не суждено добиться успеха.

Задача ВТО состоит в том, чтобы способство­вать международному обмену товарами и услуга­ми между заинтересованными партнерами. С этой целью ВТО устанавливает правила, регулирующие товарооборот, и использует эффективную систе­му убеждения. Существуют две основных причи­ны того, почему такой подход не может быть ис­пользован при производстве других обществен­ных благ. Во-первых, у многих стран просто не хватает ресурсов, чтобы соответство­вать международным стандартам и требованиям. Во-вторых, весьма затруднительно найти другой столь же эффективный механизм убеждения, как тот, который применяется в сфере торговли (пра­во доступа на рынки). Вместо этого следует ис­пользовать финансовые стимулы для поощрения добровольного соблюдения конкретной страной международных правил и принятия международ­ных практик. Лишение же финансовых стимулов может послужить наказанием. Пожалуй, это наи­лучший способ убеждения в мире, где суверени­тет национальных государств является препят­ствием для внедрения свода международных правил в конкретной стране.

Одна из целей настоящей книги — показать, что основанная на своде правил ВТО система про­изводства товаров должна быть дополнена «стимульной» системой производства общественных благ.

Глобализация не несет ответственности за все наши текущие проблемы и неурядицы. На сегод­няшний день самыми серьезными причинами несчастий и бедности в мире являются вооруженные конфликты, репрессивные и коррумпированные режимы и некомпетентные чиновники — а уж об­винять глобализацию в некомпетентности прави­тельств вряд ли возможно. Глобализация вынужда­ет конкретные страны повышать свою экономическую эффективность — или, по меньшей мере, сокращать присутствие государства в экономике. В то же время она делает мир все более взаимоза­висимым и увеличивает ущерб, который могут на­нести миру внутренние проблемы отдельных стран. Поэтому недостаточно только обеспечить, на надлежащем уровне и в глобальном масштабе, производство общественных благ; нужно также искать способы улучшения политических и соци­альных условий в отдельно взятых странах. Осоз­нание этой необходимости — вторая из главных целей настоящей книги.

Террористические атаки 11 сентября самым трагическим образом напомнили нам о том, сколь взаимозависим современный мир и сколь важно для нашей безопасности, чтобы и другие страны улучшали социальные условия. Усама Бен Ладен не сумел бы организовать нападение на США, не будь у него безопасного убежища в Афганистане. И не требовалось дожидаться 11 сентября, чтобы это понять. С конца «холодной войны» большин­ство кризисов, завершавшихся кровопролитием, возникало как внутренний конфликт, а не как кон­фликт между государствами. В годы же «холодной войны» за локальными кризисами и их развитием бдительно следили обе сверхдержавы. С заверше­нием «холодной войны» надзор заметно ослабел, и ныне для привлечения внимания мирового сооб­щества к локальным конфликтам требуется, чтобы в них обязательно пролилась кровь. Только в этом случае мировое сообщество вмешивается в проис­ходящее.

Внешние интервенции, как правило, сводятся к карательным мерам. Исключения из этого прави­ла крайне редки. После завершения Второй мировой войны Соединенные Штаты предложили Ев­ропе «план Маршалла». После краха советской империи подобных предложений уже не последо­вало. Ныне США оказывают помощь иностран­ным государствам в размере жалких 0,1 процента от своего ВВП (по «плану Маршалла» этот показа­тель равнялся почти 3 процентам). Соотношение размеров финансовой помощи и объема ВВП де­монстрирует не слишком приглядную картину.

Превентивные меры, основанные на позитив­ном стимулировании, гораздо предпочтительнее интервенций в разгар кризиса. Они гораздо менее затратны и причиняют гораздо меньше страданий людям. Опыт показывает, что предотвратить кри­зис никогда не рано. Интервенции в зародыше кризиса вряд ли попадут в заголовки новостей; не­даром говорится: «О предотвращенном кризисе предпочитают умалчивать». К тому моменту, когда противостояние выливается в кровопролитие, уже чрезвычайно сложно становится не допустить усу­губления конфликта. Даже в такой стране, как США, где правит закон, нередко можно услышать призывы к мщению. Впрочем, на начальных стади­ях кризиса довольно сложно предсказать, обернется ли он кровопролитием. Это — весомый аргу­мент в пользу общества, которое я называю от­крытым, в котором противостояния возможно предугадать и в котором существуют специальные институты разрешения конфликтов. Разумеется, конфликты возможны и в открытом обществе, но здесь они имеют меньшую вероятность перераста­ния в кровопролитие. Поэтому для Соединенных Штатов и других демократических государств жизненно необходимо заботиться о качестве управления государством и содействовать появле­нию открытых обществ по всему миру. Этого нельзя добиться с помощью военной силы, зато появление открытых обществ будет неуклонно снижать необходимость использования этой силы для ликвидации кризисов.

Демократию и открытое общество невозможно навязать извне, поскольку на пути внешнего вме­шательства стоит принцип национального сувере­нитета. Здесь поможет только укрепление граж­данского общества и стимулирование нацио­нальных правительств в их движении к экономическим и политическим реформам.

Оба предложения, выдвигаемых в этой книге, имеют общий знаменатель. И производство обще­ственных благ, и улучшение внутренних условий жизни конкретных стран требуют перераспреде­ления ресурсов от богатых стран к бедным. Это перераспределение противоречит основному тезису рыночных фундаменталистов, которые утвержда­ют, что рынки, предоставленные сами себе, спо­собны обеспечить наилучшее распределение ре­сурсов.

Перераспределение, предлагаемое существую­щими МФТИ, неадекватно ситуации в мире. Боль­шая часть средств МВФ используется для поддер­жки стран, в которых произошли кризисы. Основ­ной задачей Всемирного банка является предос­тавление займов; проценты с этих кредитов определяют размер финансовой помощи, которую он в принципе может оказать. ВТО вообще игно­рирует проблему распределения ресурсов. Между тем, и эти МФТИ могут сыграть намного более конструктивную роль — об этом пойдет речь в последующих главах; тем не менее, назрела необходимость создания новой международной орга­низационной структуры, ориентированной конк­ретно на распределение ресурсов. Таков недоста­ющий элемент в современной схеме международ­ных взаимоотношений, и о нем подробно будет рассказано Убедить богатые страны в том, что нужно делиться ресурсами, чрезвычайно сложно. Прошло более 30 лет с тех пор, как комиссия Пирсона при­няла — а ООН одобрила — показатель в 0,7 процента от ВВП в качестве официального размера помощи иностранным государствам от стран-доноров. Этого показателя сумели достичь только пять стран¹. Доля США в 2000 году не превышала 0,1 процента от ВВП страны, а применительно ко всем развитым странам вместе взятым она состав­ляла 0,24 процента от общего ВВП. И основную вину за это несут США.

Далеко не случайно то, что международное пе­рераспределение ресурсов оказалось столь мизер­ным и что США выделяют на международную по­мощь наименьшую среди всех развитых стран сумму. Существует твердое убеждение, особенно прочное в США, что иностранная помощь неэф­фективна, а порой даже откровенно вредна. И, что гораздо хуже, это убеждение имеет под собой оп­ределенные основания.

Я полагаю себя вправе рассуждать об этом, по­скольку лично участвовал в помощи ряду иност­ранных государств и потратил за последние пять лет на эти цели (содействие в становлении откры­того общества) приблизительно 245 миллионов долларов. Поэтому я отчетливо сознаю все недо­статки системы иностранной помощи, особенно при нынешних правилах ее регулирования. Мой собственный опыт убеждает меня, что эту систему возможно кардинально улучшить, если взяться за нее, всерьез. Кстати сказать, недостатки нынеш­ней системы заметны не мне одному. В последние Дания, Норвегия, Нидерланды, Швеция и Люк­сембург годы многие международные организации, вклю­чая Всемирный банк, Организацию экономичес­кого сотрудничества и развития (ОЭСР), а также страны-доноры и независимые эксперты прилага­ли существенные усилия, дабы оценить эффектив­ность иностранной помощи и выработать способы ее «модернизации»; и на наших глазах — призна­ем это — складывается новая парадигма. В ее ос­нове лежит метод более тесного приобщения стра­ны-реципиента к программам, которые ориенти­рованы конкретно на нее и которые одновремен­но повышают ответственность реципиента за расходование средств и стимулируют его к необ­ходимым действиям.

С моей точки зрения, при традиционном рас­пределении иностранная помощь имела пять ос­новных недостатков:

- во-первых, международная помощь служит, скорее, интересам стран-доноров, а не стран-реципиентов. Предоставление по­мощи зачастую диктуется соображениями национальной безопасности и геополитичес­кими мотивами, вне зависимости от уровня бедности реципиента или его политического строя. Помощь Африке в годы «холодной войны» дает нам несколько показательных примеров. После падения Берлинской стены Западная Германия, стремясь зафиксировать факт воссоединения немецких земель, ока­зывала существенную финансовую помощь Советскому Союзу, не контролируя при этом, на что расходуются предоставленные средства. Позднее геополитическим пансио­нером Запада стала Украина. Поскольку основной причиной бедности страны является неэффективное управление, было бы гораз­до лучше, обращай страны-доноры больше внимания на политическую ситуацию в стра­нах-реципиентах.

Во-вторых, страны-реципиенты редко воспринимают инвестиционные проекты, предлагаемые и осуществляемые «со сторо­ны», как свои собственные. Когда эксперты уезжают, проект хиреет на глазах. «Импортированные» программы нередко не «пускают корней». Страны-доноры, вдобавок, предполагает политику реципиентов». Многочисленные анализы эффективности международной помощи и методов международного финансирования доказывают, что чем выше степень «причастности» реципиента к предлагаемым реформам, тем вероятнее успех. В док­ладе МВФ, подготовленном по итогам нескольких се­минаров, говорится: «Политика не изменится в сколь­ко-нибудь существенной степени до тех пор, пока власти страны не воспримут предложения из-за рубе­жа как свои собственные и пока эти предложения не получат широкой общественной поддержки внутри страны». Опасения относительно чрезмерной «обусловленности» властей конкретной страны побудили МВФ перейти к относительной «национализации» реа­лизуемых фондом программ. См.: «Conditionality in Fund-Supported Programs — Overview», prepared by the Department of Policy Development and Review, IMF, February 20, 2001. § 14.те

 Коллиер и Доллар прямо утверждают, что «по данным исследования, страны-доноры не оказывают никакого (во всяком случае, позитивного) влияния начитают предоставлять средства через своих граждан, которые действуют как «агенты» международной помощи. Даже международ­ные организации оказывают предпочтение иностранным экспертам, а не созданию на­циональных предприятий. Эксперты же от­читываются перед теми, кто им платит. Ник­то, исключая мои фонды и недавно учреж­денную программу развития ООН (UNDP), не готов платить экспертам, подотчетным стране-реципиенту. В результате реципиен­там зачастую недостает возможностей вос­принять помощь.

В-третьих, международная помощь, как правило, предоставляется на межправитель­ственном уровне. Правительство страны-ре­ципиента зачастую выступает как казначей, распоряжаясь полученными средствами по собственному усмотрению. В некоторых слу­чаях финансовая помощь из-за рубежа ста­новится единственной гарантией пребыва­ния непопулярного в стране правительства у власти.

В-четвертых, страны-доноры настаива­ют на сохранении национального контроля над предоставляемой помощью, что ведет к отсутствию координации. Когда доноры кон­курируют между собой за предоставление помощи, правительству страны-реципиента значительно легче использовать эту помощь по собственному усмотрению. Так было, например, в Боснии, где международная по­мощь оказалась растраченной и послужила питательным «сырьем» для вражды местных группировок.

Наконец, в-пятых, международная по­мощь должна быть признана рисковой инве­стицией. Намного труднее принести благо, чем заставить предприятие приносить при­быль. Не существует универсального мерила социальных благ, тогда как с прибылью всем все понятно. Тем не менее, международной помощью распоряжаются чиновники, которые, рискуя, многое теряют и мало приобре­тают. Вполне естественно, они будут избе­гать риска, и потому результаты столь пла­чевны, особенно если оценивать их по тем же стандартам, что и прочую бюрократиче­скую деятельность, не делая скидок на со­пряженные с предоставлением и распреде­лением финансовой помощи трудности. Тем более удивительно, что международная по­мощь все же принесла ряд позитивных ре­зультатов в странах с переходной экономи­кой — к примеру, помогла центральным бан­кам, финансовым рынкам и судебным систе­мам в этих странах. Иными словами, несмотря на все свои недостатки, междуна­родная финансовая помощь может быть весьма действенным инструментом.

Мои фонды работают по иным принципам. Их главной задачей является содействие построению открытого общества. Каковы бы ни были их про­чие заслуги или промахи, главное то, что они все­гда действовали и действуют в интересах стран-ре­ципиентов. По возможности ими руководят граж­дане тех стран, в которых эти фонды находятся. Совет, состоящий из граждан конкретной страны, определяет текущие приоритеты. Эти фонды рабо­тают совместно с национальными правительства­ми, когда предоставляется такая возможность, или независимо, когда такой возможности нет; порой они становятся в открытую оппозицию правительству. Разумеется, в сотрудничестве с правитель­ством осуществлять деятельность намного легче; но при отсутствии такого сотрудничества фонд ощущает в обществе потребность в себе и получа­ет общественное признание, поскольку предлагает иные пути продвижения к гражданскому обще­ству. Как правило, чем хуже правительство, тем лучше фонду, поскольку он добивается своей дея­тельностью общественной поддержки.

Открытое общество часто путают с обществом гражданским. Но на самом деле гражданское об­щество — лишь составная часть открытого общества; не менее важны для последнего демократи­ческое правительство, восприимчивое к потребно­стям и пожеланиям электората, и частный сектор экономики, в большей степени независимый от го­сударства. При сотрудничестве с правительством фонд предлагает способы повышения эффектив­ности управления и ориентирует правительство на восприятие общественных запросов граждан. Правительства, проводящие подобную политику, буквально притягивают к себе доноров. Однако у доноров имеются собственные планы, и нацио­нальным правительствам часто не хватает возмож­ностей для реализации этих планов. Наиболее зна­чимая помощь, оказываемая моими фондами, со­стоит в увеличении упомянутых возможностей че­рез привлечение правительством  экспертов по собственному выбору (и предпочтительно из граж­дан собственной страны).

В дополнение к национальным фондам моя структура включает в себя ряд сетевых программ, охватывающих каждая определенную сферу деятельности: образование, средства массовой ин­формации, здравоохранение, информатизацию, культуру, юридическую систему, развитие малого и среднего бизнеса и так далее. Эти программы ре­ализуются через национальные фонды, однако последние самостоятельно решают, будут ли они принимать участие в реализации программ; если да, фонд принимает на себя ответственность за осуществление программы в конкретной стране¹. Взаимодействие национальных фондов и сетевых программ создает матрицу, объединяющую мест­ные потребности и профессиональную эксперти­зу. И матрица не замкнута. Национальные фонды имеют возможность действовать за рамками сете­вых программ и пользуются этой возможностью для поддержания гражданского общества и куль­туры конкретной страны.

Около 85 процентов средств моих фондов расхо­дуется в странах-реципиентах. По контрасту, лишь 44 процента сумм, выделенных Международной ассо­циацией развития (MAP) и Всемирным банком за годы их существования, были израсходованы самими странами.