Процедура заседаний комитетов (комиссий)

Поскольку численный состав комитетов (комиссий) значительно меньше численного состава палаты (не считая, конечно, комитетов всей палаты), то и процедура их заседаний проще. Здесь не требуется предварительной записи на выступления, сами выступления более короткие и деловые, не рассчитанные на публику, выступать можно неоднократно и т.д. Тем не менее регламенты регулируют процедуру заседаний комитетов (комиссий) тоже достаточно подробно.

Так, согласно Регламенту французского Национального собрания его комиссии после своего образования созываются председателем Собрания для формирования бюро, а специальные комиссии – для назначения докладчиков. Бюро постоянной комиссии состоит из председателя, не менее трех вице-председателей и не менее трех секретарей, причем каждые 30 членов комиссии должны быть представлены вице-председателем и секретарем. Комиссия финансов, общих проблем экономики и плана назначает одного генерального докладчика. В прочих комиссиях бюро состоит из председателя, двух вице-председателей и двух секретарей. Комиссия избирает членов бюро тайным голосованием по должностным категориям по системе абсолютного большинства в два тура (вспомните, что это значит). При равенстве голосов избранным считается кандидат, старший по возрасту. Председатель специальной комиссии не может быть одновременно председателем постоянной комиссии.

Созываются комиссии по просьбе председателя Национального собрания, когда этого требует Правительство. Во время сессии Парламента они могут быть созваны своими председателями, а в период между сессиями – председателем Собрания или председателями комиссии с согласия их бюро; если не позднее чем за 48 часов до заседания более половины членов комиссии потребуют отменить или перенести заседание, это должно быть сделано. О созыве объявляется с указанием повестки дня не менее чем за 48 часов во время сессии (возможен и срочный созыв, если это требуется повесткой дня Собрания) и за неделю в период между сессиями.

В период сессии комиссии работают утром в среду или в четверг по решению совещания председателей комиссий. В это время назначаются и докладчики. Если в это время заседает Собрание, то комиссии могут обсуждать только направленные им Собранием срочные вопросы или вопросы повестки дня Собрания.

Присутствие членов комиссий на заседаниях обязательно. Фамилии присутствовавших членов, а также отсутствовавших по уважительным причинам и законно замещенных публикуются на следующий день после заседания в «Журналь офисьель» (Journal Officiel de la Republique Française – официальный вестник Французской Республики), где сообщается также о переносе голосования из-за отсутствия кворума. Законное замещение депутата возможно, если он занят в специальной комиссии или в какой-либо из Европейских ассамблей или их комиссий. Если член комиссии в течение одной очередной сессии пропустил более трети заседаний комиссии без уважительных причин и без законного замещения, бюро комиссии информирует председателя Собрания, который констатирует отставку этого члена комиссии. Он замещается другим депутатом и в течение года не может входить в состав другой комиссии, а его депутатское вознаграждение сокращается на 1/3 до открытия следующей очередной сессии.

Кворум на заседаниях комиссии в период между сессиями составляет большинство ее членов. Заседания, созванные по требованию Правительства, могут проводиться без кворума. Однако по требованию 1/3 присутствующих членов комиссии кворум необходим для действительности голосования. Если кворума нет, то голосование проводится на следующем заседании не ранее чем через три часа и действительно независимо от наличия кворума.

Голосование проводится поднятием руки или бюллетенями. Последнее проводится обязательно по требованию 1/10 членов комиссии или одного члена, если речь идет о персональном назначении. В установленных случаях член комиссии может делегировать свое право голоса другому члену этой же комиссии с уведомлением председателя, причем с предварительного согласия делегирующего депутата возможна субделегация третьему члену комиссии. Председатели комиссий не имеют решающего голоса; если голоса разделились, решение считается отклоненным.

Министры имеют доступ в комиссии и должны быть в любое время выслушаны, но не могут присутствовать при голосовании. Председатель комиссии может настаивать на заслушивании члена Правительства; председатель Собрания передает это требование Премьер-министру, однако обязанности члена Правительства высказаться в Национальном собрании или в его комиссии ни Конституция, ни Регламент Собрания не предусматривают. Комиссия через Председателя Национального собрания может потребовать выступления докладчика Экономического и социального совета, если рассматриваются акты, по которым он давал заключения.

Протоколы заседаний комиссий носят конфиденциальный характер: члены Собрания могут пользоваться ими только на месте. В конце легислатуры вся документация комиссий сдается в архивы Собрания. Комиссия после заседания публикует коммюнике для прессы с информацией о работе и голосованиях, а с согласия выступавших бюро комиссии может опубликовать отчет о всем слушании или его части в официальном вестнике или иным образом. Еженедельно публикуется «Бюллетень комиссий», в котором указываются результаты голосований, фамилии голосовавших и другие сведения о работе комиссий, определяемые их бюро.

Законодательный процесс

Понятие

Законодательный процесс как юридическое понятие необходимо строго отграничить от общесоциального понятия законотворчества. Смешение их допускается порой даже в учебной литературе. Законодательный процесс, как и любой юридический процесс, имеет два значения: 1) порядок деятельности (в данном случае по созданию закона) и 2) сама эта деятельность. Она осуществляется законодательным органом – парламентом и главой государства при возможном в определенных случаях участии правительства либо в редких случаях посредством рассмотренной нами выше процедуры референдума. Законотворчество – более широкое понятие, ибо охватывает деятельность, правом подчас не регулируемую, и не исчерпывается собственно созданием закона, а включает оценку его эффективности и возможную последующую корректировку. В этой деятельности участвуют и такие субъекты, которые никакими специальными правами в данной области не обладают («группы давления», исследовательские центры и т. п.).

В учебнике «Государственное право буржуазных и развивающихся стран», изданном в 1989 году, первой стадией законодательного процесса названо выявление потребности в принятии закона*. Это, однако, стадия законотворчества, а не законодательного процесса: органы, организации, лица, занимающиеся выявлением такой потребности, далеко не всегда могут быть сами участниками правоотношений, составляющих законодательный процесс. Наличие или отсутствие потребности в определенном законе можно устанавливать самыми разными способами и средствами, используемыми в юридической, политической, социологической и других науках. Законодательный же процесс как деятельность протекает в формах, жестко установленных конституциями, законами, парламентскими регламентами.

* См.: Государственное право буржуазных и развивающихся стран. М.: ЮЛ, 1989. С. 290.

Мы будем рассматривать законодательный процесс в его первом значении – как порядок деятельности по созданию закона (в том числе и такого, который исправляет или отменяет уже действующий закон). При этом мы не будем специально излагать процедуру референдума, поскольку это уже сделано ранее – в § 5 гл. VII.

Законодательный процесс как любой юридический процесс имеет свои стадии. Ими являются: 1) внесение законопроекта или законопредложения (законодательная инициатива); 2) обсуждение законопроекта в парламентских палатах и комитетах (комиссиях); 3) принятие закона; 4) санкционирование, промульгация и опубликование закона. Иногда последнюю стадию разделяют на две: а) санкционирование (подписание) главой государства и б) промульгацию с официальным опубликованием. Эти стадии мы сейчас и рассмотрим, а в дальнейшем остановимся на особенностях законодательного процесса, связанных со спецификой отдельных видов разрабатываемых и принимаемых законов.

Законодательная инициатива

Это официальное внесение в компетентный орган парламента управомоченным субъектом законопроекта или законопредложения.

Различие между законопроектом и законопредложением, казалось бы, очевидно из буквального смысла этих слов: первое имеет в виду текст будущего законасо всеми его атрибутами (преамбулой, статьями, параграфами, точными формулировками норм и т. д.), а второе – лишь идею, в лучшем случае концепцию, будущего закона. Однако в законодательстве зарубежных стран можно встретить иное словоупотребление. Так, во Франции Правительство вносит законопроекты, а парламентарии – законопредложения, которые именуются так даже в том случае, когда содержат все атрибуты законопроекта.

Наличие у субъекта права законодательной инициативы означает, что парламент обязан рассмотреть внесенное данным субъектом предложение об издании закона или его проект. Но разумеется, парламент не обязан принять соответствующий закон, но может принять его совсем в ином виде, чем предлагалось.

Круг субъектов права законодательной инициативы различен в разных странах и определяется зачастую конституциями. В подавляющем большинстве стран он охватывает правительство и парламентариев (правительственная и парламентская инициатива). В США таким правом обладают только парламентарии (лишь проект бюджета представляется Президентом, но бюджет представляет собой акт особого рода). В ряде стран данный круг включает иных субъектов – государственные органы высшего и непосредственно нижестоящего уровня, центральные государственные учреждения, иногда религиозные и иные общественные формирования (специальная инициатива), внутрипарламентские органы, органы и учреждения при парламентах, группы избирателей (народная инициатива). Разнообразие круга субъектов права законодательной инициативы иллюстрируется следующими примерами (речь не идет о проектах законов о бюджете):

в Болгарии правом законодательной инициативы пользуются любой народный представитель и Совет министров (ст. 87 Конституции);

в Словакии законопроекты могут вносить комитеты Национального совета, депутаты, Правительство (ч. 1 ст. 87 Конституции);

в Германии законопроекты вносятся Федеральным правительством, депутатами Бундестага и Бундесратом (ч. 1 ст. 76 Основного закона);

в Чехии проект закона могут внести депутат, группа депутатов, Сенат, Правительство или представительство высшей самоуправляющейся территориальной единицы (ч. 2 ст. 41 Конституции);

в Румынии право законодательной инициативы принадлежит Правительству, депутатам, сенаторам, а также не менее чем 250 тыс. избирателей (предложение первое ч. 1 ст. 73 Конституции);

в Мексике оно принадлежит Президенту Республики, депутатам и сенаторам Федерального конгресса, законодательным органам штатов (ст. 71 Конституции);

на Кубе такое право предоставлено депутатам, Государственному совету (высший постоянно действующий орган власти), Совету министров, комиссиям Национальной ассамблеи народной власти, Национальному комитету Профцентра трудящихся Кубы и национальным руководствам других массовых общественных организаций, Народному верховному трибуналу по вопросам отправления правосудия, Генеральной прокуратуре Республики по вопросам ее компетенции, а также не менее чем 10 тыс. избирателей (ст. 88 Конституции).

Приведенный перечень примеров достаточно красноречив при том, что не исчерпывает всего разнообразия конституционно-правового регулирования данной проблемы.

В двухпалатных парламентах в соответствии с конституциями или законами субъекты права законодательной инициативы обычно обращаются со своими проектами и предложениями либо в любую из палат, либо только в нижнюю. В США законопроекты (билли) могут вноситься в любую палату; парламентарий обычно вносит свой проект в ту палату, членом которой состоит, но финансовые билли (относящиеся к получению государством доходов) вносятся сначала в Палату представителей (часть первая разд. 7 ст. I Конституции). В Германии законопроекты вносятся только в Бундестаг (ч. 1 ст. 76 Основного закона). Встречаются изредка случаи, когда законопроект должен быть внесен только в верхнюю палату. Например, согласно части четвертой ст. 154 Конституции Колумбии законопроекты, касающиеся международных отношений, вносятся в Сенат.

Остановимся на некоторых требованиях, предъявляемых к осуществлению права законодательной инициативы отдельными его субъектами.

Хотя парламентарии повсеместно относятся к числу этих субъектов, конституции и регламенты все чаще требуют, чтобы они осуществляли данное право коллективно. Согласно, например, Регламенту Германского бундестага материалы для обсуждения, вносимые его депутатами, в том числе и законопроекты, должны быть, как правило, подписаны одной из фракций или 5% депутатов (сейчас это более 30 человек, но с 2002 г. станет чуть меньше), причем законопроекты должны быть снабжены кратким обоснованием. Закон об организации ВСНП КНР предоставил право вносить законопроекты, подлежащие ведению ВСНП (кроме конституционных, для которых в Конституции установлен особый порядок), не менее чем 30 депутатам или делегации, то есть группе депутатов от одной избирательной единицы – провинции, города центрального подчинения, автономной области, вооруженных сил, а законопроекты, подлежащие ведению Постоянного комитета ВСНП, – не менее чем 10 его членам; однако вопрос о том, будет ли законопроект, внесенный в ВСНП, включен в повестку дня его сессии, решает не само Собрание, а президиум его сессии. Поэтому, строго говоря, права законодательной инициативы в ВСНП не существует. Впрочем, реально это право, в частности и в Постоянном комитете ВСНП, принадлежит только политбюро центрального комитета Коммунистической партии Китая.

В зарубежной литературе выдвигаются в основном две причины того, что требование коллективной законодательной инициативы парламентариев получает все более широкое распространение. Во-первых, оно отсеивает «легкомысленные» законопроекты отдельных парламентариев и отдает предпочтение законопроектам, уже получившим какую-то поддержку в среде законодателей. Во-вторых, оно отражает роль фракций, которые как бы агрегируют устремления парламентариев, направляют их в определенное русло.

Впрочем, уже давно замечено, что в силу исключительной сложности современных общественных проблем отдельному депутату, даже если он профессиональный юрист, чрезвычайно трудно составить законопроект, который мог бы способствовать решению какой-либо существенной социальной проблемы. Слишком много факторов и данных нужно при этом принять во внимание, что часто бывает возможно лишь для должным образом оснащенных правительственных структур. На практике законопроекты парламентариев – это обычно средство борьбы оппозиции, стремящейся дискредитировать правительство и поддерживающее его парламентское большинство или побудить его в чем-то отойти от прежней политической линии.

Не случайно конституционное право нередко препятствует парламентариям вносить законопроекты, влияющие на исполнение государственного бюджета. Например, согласно ст. 40 французской Конституции «предложения и поправки, внесенные членами Парламента, не могут быть приняты, если следствием их принятия явится сокращение государственных ресурсов либо увеличение государственных расходов». Регламент испанского Конгресса депутатов установил, что депутатская поправка к правительственному законопроекту (а депутаты могут только предлагать поправки к правительственным законопроектам, но не могут вносить законопроекты сами), если предусматривает увеличение бюджетных расходов или уменьшение доходов, требует для своего рассмотрения согласия Правительства.

Некоторые конституции предусматривают, что парламентарии (равно как и избиратели) могут представлять только готовые законопроекты. Например, в ч. 4 ст. 73 румынской Конституции сказано, что «депутаты, сенаторы и граждане, осуществляющие право законодательной инициативы, могут вносить законодательные предложения только в форме, требуемой для законопроектов».

В подавляющем большинстве стран главным поставщиком законопроектов является правительство, и это вполне объяснимо. Именно оно постоянно сталкивается с пробелами и недостатками в законодательстве, именно оно располагает самыми большими возможностями для разработки высококачественных законопроектов и дляих проведения через парламент. Естественно, что конституции и текущее законодательство часто указывают правительство как один из субъектов права законодательной инициативы (подчас главный). Иногда, однако, в качестве такого субъекта указывается глава правительства: «Законодательная инициатива принадлежит Премьер-Министру и членам Парламента» (часть первая ст. 39 Конституции Франции); «Премьер-Министр в качестве представителя Кабинета вносит на рассмотрение Парламента законопроекты...» (ст. 72 Конституции Японии).

Некоторые конституции обставляют правительственную инициативу особыми условиями. Например, согласно первому предложению ч. 2 ст. 39 французской Конституции «проекты законов обсуждаются в Совете Министров по получении заключения Государственного Совета и вносятся в бюро одной из палат». Государственный совет во Франции – это высший орган административной юстиции, который, в частности, наделен правом проверять конституционность и законность нормативных административных актов. Таким образом, законопроект, прежде чем поступит в Парламент, проходит первичную проверку конституционности.

Основной закон для Германии предусматривает в ч. 2 ст. 76, что проекты Федерального правительства следует сначала направлять в Бундесрат (чтобы выявить позицию земель), который может высказаться в течение 6 недель, а если законопроект сложный или объемный, то в течение 9 недель. Если Федеральное правительство обозначило законопроект как срочный, то может, не ожидая заключения Бундесрата, направить его в Бундестаг уже соответственно через три недели или через 6 недель, с тем что, если затем поступит заключение Бундесрата, оно незамедлительно будет дослано в Бундестаг. Для законопроектов об изменении Основного закона или о передаче суверенных прав 9-недельный срок действует безусловно, а положение о срочных случаях не применяется.

В свою очередь, Бундесрат, если вознамерится внести законопроект, должен будет направить его Федеральному правительству, которое обязано в течение 6 недель передать проект в Бундестаг со своим заключением. Этот срок также может быть продлен до 9 недель, а при ходатайстве Бундесрата о срочном рассмотрении – сокращается соответственно до 6 и 3 недель. И здесь для законопроектов об изменении Основного закона и о передаче суверенных прав предусмотрен только 9-недельный срок, а срочные случаи не могут иметь места.

Как видно и из приведенного выше перечня примеров, главы государств обычно не входят в число субъектов права законодательной инициативы. Мексика в данном случае – одно из сравнительно немногих исключений. В какой-то степени это можно сказать и о Кубе, ибо Государственный совет осуществляет часть функций главы государства (другую часть осуществляет единолично его Председатель).

Фактически, однако, глава государства в тех президентских республиках, где ему такое право не предоставлено, его реализует косвенным путем. Так, в США послания Президента Конгрессу о положении Союза, предусмотренные разд. 3 ст. II Конституции, нередко содержат программу и законодательных мероприятий, на базе которой парламентарии, принадлежащие к президентской партии, выступают формально со своей личной законодательной инициативой. А.А. Мишин и В.А. Власихин полагают, что «в настоящее время президент стал фактически инициатором и дирижером законодательного процесса, протекающего в стенах Капитолия» (здания, в котором находится Конгресс США. – Авт.)*.

* Мишин А.А., Власихин В.А. Конституция США. Политико-правовой комментарий. М.: ЮЛ, 1985. С. 99.

В Бразилии же согласно ст. 61 Конституции, Президенту, как и в Мексике, право законодательной инициативы предоставлено. Но более того, здесь указан ряд вопросов, по которым Президенту принадлежит исключительное право законодательной инициативы. Это вопросы, связанные с вооруженными силами, со статусом публичной администрации, ряда органов и учреждений в сфере судебной власти (§1).

Что касается народной инициативы, то конституции подчас ограничивают круг ее возможных предметов. Например, согласно ч. 2 ст. 73 румынской Конституции «не могут составлять предмет законодательной инициативы граждан фискальные проблемы, вопросы международного характера, амнистия и помилование». Часть 3 ст. 87 Испанской конституции, запрещает такую инициативу по вопросам, подлежащим регулированию органическими законами, налоговым или международного характера, а также относящимся к прерогативе помилования.

Напротив, колумбийская Конституция не ставит в этом отношении никаких ограничений. Согласно ее ст. 155 проект закона или конституционной реформы может быть представлен гражданами в числе, равном или превышающем 5 % общего числа избирателей, зарегистрированных на соответствующую дату, либо 30 % советников (членов представительных органов местного самоуправления) или депутатов страны. Конгресс рассматривает такие проекты в срочном порядке, причем выступившие с инициативой граждане могут назначить своего представителя, который будет заслушиваться палатами на всех этапах прохождения законопроекта.

Некоторые конституции, устанавливая число избирателей, необходимое для осуществления народной инициативы, требуют, чтобы эти избиратели представляли различные регионы страны. Предложение второе ч. 1 ст. 73 румынской Конституции гласит: «Граждане, осуществляющие законодательную инициативу, должны происходить не менее чем из одной четверти уездов страны, а в каждом из этих уездов или в муниципии Бухарест в поддержку данной инициативы им следует зарегистрировать не менее 10 000 подписей». Подобным же образом § 2 ст. 61 бразильской Конституции устанавливает: «Народная инициатива может быть осуществлена путем представления Палате депутатов проекта, подписанного не менее чем одним процентом национального электората, распределенным не менее чем между пятью штатами, и не менее чем тремя десятыми процента избирателей в каждом из них».

Мы уже отметили несколько выше, что порой, учреждая институт народной инициативы, конституции требуют, чтобы в таком порядке представлялся готовый законопроект. Это, например, вытекает из только что цитированного положения бразильской Конституции. Итальянская Конституция (часть вторая ст. 71), предоставляя право законодательной инициативы 50 тыс. избирателей, требует, чтобы проект вносился ими в форме статей закона. Напротив, согласно ч. 2 ст. 139 швейцарской Конституции народная инициатива частичного ее пересмотра может быть заявлена избирателями как в форме разработанного проекта, так и в форме общей идеи; в последнем случае Федеральное собрание, если согласно с идеей, разрабатывает соответствующий проект, а если нет, то вопрос решается референдумом (ч. 4 указанной статьи).

В Испании действует особый Органический закон № 3, регулирующий народную законодательную инициативу, 1984 года. В дополнение к вышеприведенным положениям ч. 3 ст. 87 Конституции он запрещает внесение в порядке народной инициативы проектов экономических планов и общего бюджета государства (вызывает, правда, сомнение конституционность такого дополнительного запрета). Инициатива оформляется путем представления сформулированного в виде статей законопроекта, которому предпосылается мотивировка, далее – подробное обоснование причин, по которым подписанты считают необходимым рассмотрение и принятие палатами законопроекта, и, наконец, список членов инициативной комиссии с указанием их личных данных.

Документы представляются в бюро Конгресса депутатов через его общий секретариат. Если это сделано в период между сессиями, сроки начинают течь с начала ближайшей сессии. Бюро проверяет соответствие документов предъявляемым требованиям и в течение 15 дней решает об их допустимости, сообщая свое решение инициативной комиссии и публикуя его в установленном порядке. Отказ в принятии документов инициативная комиссия может обжаловать в Конституционный трибунал.

Если документы приняты, бюро сообщает об этом в Центральную избирательную хунту, которая должна гарантировать правильность процедуры сбора подписей. Хунта уведомляет инициативную комиссию о том, что можно приступить к сбору подписей. Процедура сбора подписей завершается вручением провинциальным избирательным хунтам собранных подписей. Это должно быть сделано в течение 6 месяцев после упомянутого уведомления Центральной избирательной хунты. Бюро Конгресса депутатов может продлить этот срок еще на три месяца. Если в этот срок собрать необходимое число подписей не удалось, инициатива считается несостоявшейся.

Вместе с подписью избирателя указываются его имя и фамилии (у испанцев их две – отца и матери), номер национального удостоверения личности и муниципия, в список избирателей которой занесен подписант. Подпись свидетельствуется и датируется нотариусом, судебным секретарем или муниципальным секретарем соответствующей муниципии. Засвидетельствован может быть целиком лист списка подписантов. Свидетельствовать могут также специальные доверенные лица, назначенные инициативной комиссией из числа граждан, пользующихся в полной мере гражданскими и политическими правами, не судимых и принесших присягу или обещание перед провинциальными избирательными хунтами.

Провинциальная избирательная хунта в течение 15 дней по получении проверяет собранные подписи, подсчитывает их и направляет в Центральную избирательную хунту, которая производит окончательную проверку и подсчет. По получении от Центральной избирательной хунты подтверждения того, что необходимое число подписей собрано, бюро Конгресса депутатов публикует проект и вносит его в повестку дня. Обсуждение начинается с зачтения подробного обоснования проекта, представленного в свое время в бюро Конгресса депутатов инициативной комиссией.

В случае роспуска палаты народная инициатива сохраняет свою силу в палате следующего созыва.

Государство возмещает инициативной комиссии оформленные ею расходы, связанные с распространением проекта и сбором подписей, когда началось парламентское рассмотрение. Сумма возмещения не должна превышать 30 млн песет, однако этот предел должен периодически пересматриваться Генеральными кортесами.

Наделение правом законодательной инициативы так называемых общественных организаций было характерно для многих социалистических стран. Это диктовалось стремлением выдумать что-то такое, что поставило бы «социалистическую демократию» выше демократии «буржуазной». В действительности, как отмечалось, значения такие положения не имеют никакого, ибо в условиях тоталитарного коммунистического режима реальное право законодательной инициативы принадлежит исключительно руководящей верхушке коммунистической партии.

В отдельных демократических странах (Великобритания, Финляндия и др.) законодательную инициативу по церковным вопросам могут осуществлять руководящие органы религиозных общин.

Итальянская Конституция в части первой ст. 71 предусматривает возможность предоставления конституционным законом права законодательной инициативы определенным органам и учреждениям. Сама Конституция в части 3 ст. 99 и предложении втором части второй ст. 121 наделила этим правом Национальный совет экономики и труда по экономическим и социальным вопросам и областные советы.

Обсуждение законопроекта

Это самая объемная стадия законодательного процесса, предполагающая работу над законопроектом как на пленарных заседаниях палат, так и в комитетах (комиссиях). Организуется она в разных сочетаниях.

Обсуждение на пленарных заседаниях палат часто именуется чтением законопроекта. Очевидно, этот термин пришел с тех времен, когда текст законопроекта действительно зачитывался на заседании и каждая фраза могла подвергнуться обсуждению. Ныне в этом нет необходимости, поскольку текст законопроекта размножается и раздается парламентариям заранее, равно как и разного рода материалы к нему. Термин, однако, во многих парламентах сохранился. Таких чтений часто бывает три. В каждой стране они имеют свою специфику, но в общем суть их можно представить следующим образом.

Смысл первого чтения законопроекта заключается в том, чтобы решить, нужен ли вообще такой закон. Парламентарии, заслушав обычно доклад инициатора законопроекта, должны определиться в том, существует ли по предмету законопроекта пробел в законодательстве, страдает ли существующее законодательное регулирование данного предмета (если оно есть) какими-то дефектами, влекущими отрицательные последствия. Кроме того, надо с этой точки зрения оценить основную идею или, еще лучше, концепцию законопроекта: решит ли будущий закон и насколько удачно проблему, наличие которой признается. Если, по мнению большинства членов палаты, ответ хотя бы на один из двух приведенных вопросов – отрицательный, законопроект отклоняется и дальнейшему обсуждению не подлежит. Если ответы на оба эти вопроса – положительные, хотя бы и с оговорками, законопроект принимается в первом чтении и подлежит дальнейшей разработке. Для этого председатель палаты или сама палата передают проект в соответствующий комитет (комиссию) или создают для него специальный комитет (комиссию). Впрочем, иногда комитет (комиссия) рассматривают законопроект еще до его первого чтения на пленарном заседании палаты.

До принятия в первом чтенииинициатор проекта обычноможетего в любое время отозвать.

Второе чтение означает обсуждение проекта по существу, включая любые его детали. Оно проводится зачастую по докладу комитета (комиссии), работавшего с проектом. Здесь может выявиться, что какую-то часть сторонников основной идеи законопроекта не устраивают содержащиеся в нем отдельные принципиальные решения, изменение которых, однако, рушит всю его конструкцию. В таком случае вполне возможно отклонение законопроекта во втором чтении и прекращение всякой работы над ним (например, путем внесения предварительного вопроса, о котором шла речь выше – в п. 2 предыдущего параграфа). Но если такого не случилось, то на данной стадии обсуждаются и голосуются внесенные заранее поправки к тексту.

Необходимо подчеркнуть, что регламенты весьма часто требуют представления поправок в письменном виде и заранее, чтобы комитет или комиссия, работающие над проектом, а также другие парламентарии могли получить их своевременно, иметь возможность спокойно изучить их и выработать к ним свое отношение. Поэтому, например, во Франции установлено, что поправки должны представляться не позднее чем за 8 дней до обсуждения законопроекта. Право парламентариев вносить поправки естественно вытекает из права законодательной инициативы и соответственно носит индивидуальный или коллективный характер. Время для обсуждения поправок устанавливается обычно краткое, например в США, Франции не более 5 мин. В Великобритании спикер Палаты общин сам решает, какие поправки вынести на обсуждение палаты.

Французская Конституция обеспечивает мощный контроль Правительства за ходом обсуждения законопроектов. Так, ст. 48 обязывает палаты включать в повестку дня своих заседаний правительственные законопроекты и поддержанные Правительством законопредложения в порядке, который определяется Правительством. Согласно части первой ст. 41 Правительство может заявить о неприемлемости поправки на том основании, что она не входит в законодательную компетенцию Парламента или входит в сферу этой компетенции, делегированную Правительству; разногласия по этому вопросу между Правительством и председателем соответствующей палаты разрешаются Конституционным советом в 8-дневный срок. После открытия прений Правительство может возражать против рассмотрения любой поправки, которая не была ранее представлена в комиссию (часть вторая ст. 44).

Обсуждение каждой поправки завершается голосованием по ней.

Поправки выносятся на обсуждение и голосование председателем палаты, который в первую очередь обращается к наиболее радикальной поправке, предлагающей, например, исключить обсуждаемый текст. Если она отклоняется, то затем следует поправка, наиболее существенно меняющая текст проекта. Если поправка принята, то поправки, противоречащие ей, на обсуждение не ставятся. Палата может затем вернуть проект для доработки в комитет (комиссию), и в этом случае могут предлагаться новые поправки, в том числе поправки к уже принятым поправкам. Если палата одобрила проект во втором чтении, он возвращается в комитет (комиссию) для редакционной отработки.

При третьем чтении законопроект обсуждается уже в целом, со всеми принятыми ранее поправками. Новые поправки уже не допускаются, за исключением разве что чисто редакционных. Конечно, и здесь законопроект может быть отклонен голосованием (например, в случае, если часть его сторонников не может согласиться с тем, что их поправки оказались отклонены). Чаще всего это бывает в случае, если он просто не собрал требуемого повышенного большинства голосов – абсолютного или квалифицированного. Но если необходимое большинство получено, законопроект (или закон – зависит от конституционного определения) считается принятым или одобренным палатой.

Иногда вместо термина «чтение» употребляется другой, равнозначный: «обсуждение» (Колумбия), «голосование» (Болгария). В некоторых странах (Колумбия, Болгария, Швеция) предусмотрено в принципе два чтения законопроектов, причем в Колумбии первым чтением считается, если не будет возражений, обсуждение в комиссии. Болгарская Конституция (ч. 1 ст. 88), требуя проведения двух голосований по законопроекту на разных заседаниях Народного собрания, допускает в порядке исключения проведение их на одном и том же заседании.

В Испании, Швеции допускается в порядке исключения обсуждение законопроекта в одном чтении.

Подготовка проекта к каждому чтению (иногда кроме первого) осуществляется, как отмечалось, в комитетах (комиссиях) палаты. Роль их неодинакова в разных странах. В Италии, Испании, Бразилии, где партийный состав комиссий соответствует партийному составу палаты, комиссии могут даже выносить решение по законопроекту вместо палаты, то есть фактически, как отмечалось, законодательствовать. Так, ч. 2 ст. 75 Конституции Испании гласит: «Палаты смогут делегировать постоянным законодательным комиссиям утверждение законопроектов или законопредложений. Пленум (палаты.– Авт.) сможет, однако, в любое время потребовать, чтобы обсуждение и голосование любого законопроекта или законопредложения, бывшего предметом этой делегации, проводилось им самим». Согласно ч. 3 этой статьи, нельзя делегировать комиссиям принятие решений по таким предметам, как конституционная реформа, международные вопросы, органические и базовые законы и общий бюджет государства.

В Конгрессе США комитеты всесильны: они могут сделать с биллем все что захотят, придать ему любые угодные им содержание и форму и вообще решить его судьбу. В Великобритании комитетам не разрешается вносить такие поправки, которые бы коренным образом меняли содержание билля, определенное палатой при втором чтении. Во Франции, Японии комиссии (комитеты) не могут вносить изменения в законопроекты, а предлагают лишь поправки, которые рассматриваются палатами отдельно от основного текста законопроекта.

В некоторых странах для рассмотрения отдельных законопроектов могут создаваться подкомитеты (подкомиссии). В США комитет или подкомитет направляет копии законопроекта заинтересованным организациям и дает их представителям возможность выступить на своем заседании, организуя публичное слушание. Он может вызвать свидетелей, которые обязаны явиться под угрозой штрафа.

Работа комитета (комиссии) завершается составлением письменного доклада. Парламентарии придают важное значение этой процедуре. От позиции, которую выразит в своем докладе комитет (комиссия), во многом будет определяться судьба законопроекта. Поскольку при этом вполне возможны разногласия между членами комитета (комиссии), во многих странах предусматриваются меры по обеспечению прав меньшинства. В Палате представителей Конгресса США, в палатах итальянского Парламента меньшинство комитета (комиссии) может подготовить отдельный доклад и назначить своего докладчика. В комиссиях Парламента Японии точка зрения меньшинства излагается в приложении к докладу. Доклады, как правило, публикуются.

Прекращение обсуждения подлежит оформлению. Инициатива может исходить от депутата, группы депутатов или председателя палаты. Если предложить прекратить прения может отдельный депутат, то нередко предусматривается возможность краткого обсуждения такого предложения. Во Франции выступают по одному депутату «за» и «против», в Японии – по два. В Палате общин британского Парламента такое предложение могут внести не менее 100 депутатов. Решение принимает спикер. В большинстве же парламентов это решает простое большинство присутствующих членов палаты. В Сенате США для этого требуются голоса 2/3 присутствующих сенаторов.

Подчас конституции и регламенты требуют, чтобы между чтениями прошел определенный временной интервал. Так, согласно части первой ст. 160 колумбийской Конституции между первым и вторым обсуждением законопроекта в палате должно пройти не менее 8 дней: парламентариям надо поразмыслить. Вообще процедура нескольких чтений законопроекта выглядит громоздкой, да, собственно говоря, так оно и есть. Это, конечно, можно считать недостатком, поскольку работа над законопроектом движется медленно. Но поспешность здесь противопоказана. Если есть намерение сделать закон высокого качества, который не пришлось бы изменять или отменять вскоре после его вступления в силу, торопиться не следует. Отмерить здесь нужно, может быть, не семь раз, а много более.

Для тех же случаев, когда нельзя долго ждать принятия закона, конституции и регламенты предусматривают срочные процедуры. В этих случаях возможно внеочередное рассмотрение, сокращение числа чтений, времени на выступления и др. Например, согласно ст. 163 колумбийской Конституции Президент Республики может ходатайствовать о срочном рассмотрении любого законопроекта. В этом случае соответствующая палата должна принять решение по законопроекту в течение 30 дней. И в этот период требование срочности может заявляться на всех этапах прохождения проекта. Если Президент настаивает на срочности, проект должен включаться в повестку дня в первоочередном порядке с исключением рассмотрения любого другого вопроса, пока палата или комиссия не примет решения по данному проекту. Если законопроект изучается постоянной комиссией, эта комиссия по ходатайству Правительства должна обсудить его вместе с соответствующей комиссией другой палаты, чтобы обеспечить возможность первоочередного обсуждения в палатах.

Принятие закона

В однопалатных парламентах эта стадия, по сути, есть завершение последнего или единственного чтения – последнее голосование. Оно может производиться сразу по проекту в целом либо сначала по статьям или главам, а затем по проекту в целом. Голосование бывает обычным или поименным. Тайное голосование по законопроекту совершенно нелогично и встречается крайне редко*; в некоторых странах (например, в Испании) оно просто запрещается регламентами. В двухпалатных парламентах закон считается принятым, если одобрен в идентичной редакции обеими палатами. Но из этого правила нередко встречаются исключения.

* Можно в этой связи вспомнить опыт социалистической Румынии. Приход к власти Николае Чаушеску в 1964 году сопровождался показной «демократизацией», которую должно было отразить принятие Конституции 1965 года и основанных на ней актов. Тогдашний Регламент Великого национального собрания предусматривал обязательное тайное голосование бюллетенями при утверждении законов в целом, и на практике находилось обычно очень небольшое число депутатов, голосовавших против. Но и это казалось диктатору недопустимым, и вскоре соответствующая статья Регламента была без шума исключена. Разумеется, законы стали приниматься единогласно.

В двухпалатных парламентах с сильной верхней палатой законопроект должен пройти одну и ту же процедуру в каждой из палат, причем часто очередность палат не имеет значения. Если же верхняя палата слабая, то процедура рассмотрения законопроекта в ней может быть упрощенной по сравнению с нижней палатой, хотя иногда бывает и такой же.

На случай расхождений между палатами конституции часто предусматривают обязательную или факультативную согласительную процедуру. Как отмечалось, при слабых верхних палатах нижние палаты могут настоять на своей редакции закона. Мыслимы четыре способа разрешения проблемы, связанной с невозможностью урегулировать разногласия между палатами: 1) если палаты в законодательном процессе равноправны, закон не принимается; 2) если нижняя палата сильнее, закон в конце концов принимается в ее редакции; 3) есть редкие случаи, когда закон принимается только верхней палатой; 4) закон принимается на совместном заседании палат. Встречаются и некоторые промежуточные варианты, кои в конце концов сводятся к одному из вышеперечисленных.

Так, в США закон не может быть принят, если одна из палат Конгресса с ним не согласна и создание согласительного комитета не привело к преодолению расхождений между палатами. Основной закон для Германии предусматривает небольшую категорию обычных законов, которые не могут быть приняты без согласия Бундесрата (ст. 74-а). Что же касается остальных законов, то в течение трех недель по их принятии Бундестагом Бундесрат может потребовать созыва согласительного комитета, и если этот комитет предложит внести в закон изменения, Бундестаг должен принять по этому вопросу свое решение. Бундесрат может также в течение двух недель просто заявить против принятого закона протест, который может быть отклонен Бундестагом, однако если Бундесрат принял протест 2/3 голосов своих членов, то отклонить его Бундестаг может лишь голосами 2/3 присутствующих депутатов или, по крайней мере, большинством их общего числа.

В Германии есть еще одна примечательная особенность законодательного процесса. Статья 81 Основного закона предусмотрела возможность обойти главный законодательный орган – Бундестаг, если он не желает принять закон, который Федеральное правительство считает настоятельно необходимым. Если этот конфликт между законодательной и исполнительной властью не привел к роспуску Бундестага, то по предложению Федерального правительства и с согласия Бундесрата Федеральный президент может объявить чрезвычайное законодательное положение (термин Gesetzgebungsnotstand иногда переводят как «состояние законодательной необходимости»). Если и после этого Бундестаг вновь отклонит законопроект или одобрит его в редакции, неприемлемой для Федерального правительства, или не примет по нему решения в течение четырех недель после повторного внесения, то закон, которого добивается Федеральное правительство, будет считаться принятым, если его одобрит Бундесрат. Другими словами, закон может быть принят одной лишь верхней палатой. Этим законом, однако, никак не может затрагиваться Основной закон. В течение 6 месяцев после объявления чрезвычайного законодательного положения, таким образом, может быть принят и любой другой закон, отклоненный Бундестагом. Но после истечения этого срока чрезвычайное законодательное положение не может быть объявлено вновь, пока длится срок полномочий того же Федерального канцлера.

Во Франции в случае разногласия между палатами Парламента по проекту закона начинает действовать «челнок»: проект ходит между палатами, и длиться это может до тех пор, пока Правительство его не остановит. На этот счет в частях второй, третьей и четвертой ст. 45 Конституции содержится следующее регулирование:

«Если в результате разногласий между двумя собраниями законопроект или законопредложение не были приняты после двух чтений в каждом из собраний или если после одного чтения в каждом из них Правительство заявит, что вопрос не терпит отлагательства, Премьер-Министр вправе созвать заседание смешанной паритетной комиссии для выработки нового текста по спорным вопросам.

Текст, выработанный смешанной комиссией, может быть представлен Правительством на одобрение обоих собраний. Никакая поправка к нему не может быть принята без согласия Правительства.

Если смешанной комиссии не удастся принять согласованный текст или если этот текст не будет принят в соответствии с условиями, предусмотренными в предыдущей части, Правительство может после нового чтения в Национальном собрании и в Сенате потребовать от Национального собрания принять окончательное решение. В этом случае Национальное собрание может возвратиться либо к тексту, выработанному смешанной комиссией, либо к последнему принятому им тексту, измененному в случае необходимости одной или несколькими поправками, принятыми Сенатом».

Таким образом, Национальное собрание может возобладать в законодательном процессе, но только по решению Правительства.

В Великобритании и Польше нижняя палата преобладает в законодательном процессе безусловно. Так, согласно британскому Акту о Парламенте 1911 года с поправками 1949 года публичный билль (имеющий в отличие от частного билля общенормативный характер), если не является финансовым и не увеличивает срока полномочий Парламента за пределы пяти лет, может быть в случае отклонения Палатой лордов задержан не более чем на год, после чего, если будет вновь одобрен Палатой общин, считается принятым в ее редакции либо с теми поправками Палаты лордов, с которыми Палата общин согласилась (ч. 1 ст. 2). Польская Конституция предусмотрела в ч. 2 и 3 ст. 121, что принятый Сеймом закон Сенат может в течение 30 дней либо принять, либо отклонить, либо предложить к нему поправки. Если, однако, Сейм отклонит любое из этих решений Сената абсолютным большинством голосов в присутствии не менее половины законного числа депутатов, закон считается принятым в редакции Сейма. То же имеет место, если Сенат пропустит 30-дневный срок.

Индийская Конституция в ст. 108 установила, что в случае разногласий между палатами Парламента или если одна из палат в течение более чем 6 сессионных месяцев не принимает проект, одобренный другой палатой, Президент может созвать обе палаты на совместное заседание для обсуждения и голосования законопроекта. На этом заседании он может быть с согласованными поправками принят большинством общего числа присутствующих и голосующих членов обеих палат. Такое совместное заседание может быть созвано, даже если Народная палата была распущена. На совместном заседании Народная палата, превышая по численности более чем вдвое верхнюю палату – Совет штатов, казалось бы, имеет преимущество, но расклад голосующих обычно идет все же не по палатам, а скорее по политическим партиям, в результате чего меньшинство нижней палаты, объединившись с большинством верхней, может стать большинством и на совместном заседании.