Особенности законодательного процесса в финансовой области

Эта область общественных отношений получает в последние десятилетия все более основательное конституционное регулирование. Финансы – один из главных рычагов, с помощью которого государство воздействует практически на все стороны развития общества. Выше мы уже говорили о финансовых полномочиях парламентов. Теперь настало время остановиться на порядке разработки и принятия финансовых законов. В этой связи прежде всего следует упомянуть законы о государственном бюджете.

В некоторых странах, например в США, понятие финансового законопроекта (money bill – буквально: денежный законопроект) охватывает и бюджетный законопроект, в других, как в Германии,неохватывает.

Внесение в парламент проекта бюджета – прерогатива исполнительной власти. В США его вносит Президент, в Китае, Вьетнаме, Италии – правительство, в Великобритании – министр финансов. Обсуждается бюджет, как правило, в одном чтении, причем прения обычно ограничиваются по времени: в Палате общин Великобритании они могут продолжаться не более 26 дней, в Национальном собрании Франции – не более 40 дней, а во французском Сенате – не более 15 дней. Если в большинстве парламентов головным при рассмотрении бюджета является единый бюджетный комитет (комиссия), то в Палате представителей США расходная часть бюджета рассматривается комитетом по ассигнованиям, а доходная – комитетом путей и средств; бюджет целиком может обсуждаться в комитете всей палаты.

Лишь в немногих странах право депутатов предлагать поправки к закону о бюджете не ограничено. В США парламентарии предлагают такие поправки, на основе которых иногда даже сокращаются ассигнования по отдельным программам, но эти поправки не должны изменять действующие законы. В большинстве же парламентов право парламентариев на внесение поправок резко ограничено. Например, Регламент Конгресса депутатов Испании устанавливает, как отмечалось, что поправки, предлагающие увеличение расходов, принимаются к рассмотрению лишь в случае, если предусматривают равноценное снижение расходов в том же разделе бюджета, а поправки, предлагающие уменьшение доходов, вообще не рассматриваются без согласия Правительства.

Утверждается бюджет в Великобритании простым большинством голосов, а во Франции – абсолютным. При этом по расходам голосуется каждая статья и смета в целом, а по доходам – только смета в целом.

Государственный бюджет в принципе должен одобряться до начала очередного финансового года, в противном случае государственные расходы остаются без законного обоснования. Из этого исходит и установление соответствующих сроков для разработки и представления бюджета в парламент. Однако в жизни случается всякое, и бывает, что по той или иной причине принять бюджет к началу финансового года не удается. Поэтому конституции некоторых государств предусматривают различные варианты выхода из такого положения:

1) правительство может своим актом временно ввести в действие проект бюджета. Например, ст. 47 французской Конституции предусматривает, что Национальное собрание должно принять бюджет в первом чтении в течение 40 дней, а если этого не случилось, то Правительство обращается к Сенату, который должен сделать это в течение 15 дней, после чего применяется рассмотренная выше процедура по прекращению «челнока». Если же в течение 70 дней Парламент не принял бюджет, положения законопроекта могут быть введены в действие правительственным ордонансом. Если же Правительство не внесло бюджет в Парламент своевременно, то срочно испрашивает у Парламента разрешение на взимание налогов и открывает декретом кредиты согласно уже принятым частям бюджета;

2) парламент может принять специальный закон о временном исполнении бюджета, как это предусмотрено, например, в ч. 3 ст. 51 Федерального конституционного закона Австрии или в ч. 3 ст. 219 Конституции Польши (согласно ч. 4 этой статьи в случае непринятия никакого закона о бюджете Совет министров действует на основании внесенного им проекта закона);

3) конституция предусматривает продление действия бюджета предыдущего года. Так, согласно ст. 111 германского Основного закона в случае, если закон о бюджете своевременно не принят, то Федеральное правительство может руководствоваться прошлогодним бюджетом, хотя и в ограниченной мере: оно может производить только расходы, необходимые для содержания установленных законом учреждений и проведения предусмотренных законом мероприятий; для выполнения юридически обоснованных обязательств Федерации; для продолжения строительства, закупок или прочих подобных мероприятий или продолжения их финансирования, поскольку предыдущим бюджетом это было предусмотрено. Если же бюджетных средств на это не хватает, Правительство может прибегнуть к кредитам в размере не свыше 1/4 общей суммы прошлогоднего бюджета.

В странах с англо-американской системой права финансовые (денежные) законопроекты вносятся только в нижнюю палату парламента (впрочем, это имеет место и в тех парламентах других стран, где нижняя палата сильнее верхней, например во Франции). При этом, если Конституция США (часть первая разд. 7 ст. I) говорит в этой связи только о биллях, предусматривающих государственные доходы, то филиппинская Конституция с учетом американской практики перечисляет целый ряд финансовых биллей: об ассигнованиях, о государственных доходах, тарифные, о разрешении увеличить государственный долг, о местных заявках (bills of local application), присоединив к ним частные билли, то есть относящиеся к отдельным конкретным субъектам прав (разд. 24 ст. VI). Филиппинская Конституция установила также, что Конгресс не может увеличить ассигнования, рекомендованные Президентом в проекте бюджета для финансирования деятельности высших органов власти (Government). Никакое положение или предписание не может включаться в общий билль об ассигнованиях, если оно прямо не относится к какому-либо конкретному ассигнованию, и не может превышать установленные для него пределы. Одобрение ассигнований на деятельность Конгресса должно строго следовать процедуре одобрения ассигнований на деятельность других органов и учреждений, то есть он не может финансировать свою деятельность в каком-то особом порядке. Билль о специальных ассигнованиях должен определять цель этих ассигнований и источник финансирования. Запрещено издание законов, разрешающих изменение предназначения ассигнований, однако руководителям высших государственных органов и учреждений (Президенту, председателям палат Конгресса и др.) может быть разрешено в пределах общих ассигнований на деятельность соответствующих органов и учреждений менять назначение отдельных сумм. В распоряжение отдельных должностных лиц могут быть ассигнованы средства, расходуемые по усмотрению и предназначенные на цели, установленные законом. Если к концу финансового года Конгресс не успеет утвердить общий билль об ассигнованиях на следующий финансовый год, то до утверждения этого билля будет считаться действующим общий закон об ассигнованиях на предыдущий финансовый год (разд. 25 ст. VI).

Основной закон для Германии установил в ст. 110, что все доходы и расходы Федерации включаются в бюджет, который должен быть сбалансирован. Внебюджетные фонды, таким образом, не допускаются. В отношении федеральных предприятий и особого имущества указываются только дополнительные ассигнования и отчисления от прибылей. Бюджет утверждается бюджетным законом на один финансовый год или на несколько лет раздельно по годам до начала первого отчетного года. Некоторые его части могут действовать в различные периоды времени, разнесенные по отчетным годам. Законопроект о бюджете и проекты по изменению бюджета и закона о бюджете вносятся в Бундестаг и одновременно направляются в Бундесрат, который вправе в течение 6 недель высказаться по этим проектам (по проектам об изменении – в течение трех недель). В закон о бюджете вносятся только предписания, относящиеся к доходам и расходам Федерации и периоду времени, на который принимается закон. Он может предусмотреть, что его предписания теряют силу со вступлением в действие следующего закона о бюджете, а отдельные положения действуют дольше.

Регламент Бундестага бюджетными законопроектами считает проекты закона о бюджете и бюджета, предложения об изменении этих проектов, проекты изменений указанного закона (проекты дополнений к бюджету), а также прочие проекты, касающиеся бюджета. Эти проекты передаются в бюджетный комитет, который обязан заслушать заключения постоянных комитетов, если они этого требуют, и затем доложить их мнения. Дополнительные материалы и проекты могут передаваться в бюджетный комитет без проведения первого чтения и окончательно рассматриваться в одном чтении. Второе чтение проектов закона о бюджете и бюджета должно проводиться не ранее чем через 6 недель, а заключительное чтение законопроектов о дополнениях к бюджету – не ранее чем через три недели после их поступления, кроме случаев досрочного получения мнения Бундесрата. Законопроекты о дополнениях к бюджету бюджетный комитет должен обсудить в течение рабочей недели по получении мнения Бундесрата, и его доклад включается в повестку дня следующего заседания Бундестага. Если доклад не готов, законопроект включается в повестку дня без доклада комитета. Как видим, правила бюджетного процесса жесткие.

А вот финансовыми законопроектами Регламент Бундестага считает все проекты, которые вследствие своего принципиального значения или объема финансового регулирования существенно влияют на финансы Федерации или земель и не являются бюджетными законопроектами. После первого чтения они передаются в бюджетный комитет и специальный комитет. Бюджетный комитет проверяет возможность согласования финансового законопроекта с текущим и будущим бюджетами и, если обнаруживается влияние законопроекта на бюджет, вносит в Бундестаг предложение о покрытии недостатка поступлений или увеличения расходов. Если второе чтение законопроекта превратило его в финансовый, то после обсуждения в бюджетном комитете проводится его третье чтение, которое может иметь место не ранее чем на второй неделе после внесения в проект изменений.

Согласно ст. 113 Основного закона, если законопроект увеличивает предложенные Федеральным правительством бюджетные расходы, включает новые расходы или допускает их в будущем, уменьшает доходы или влечет их уменьшение в будущем, он нуждается в одобрении Федеральным правительством. Оно может потребовать, чтобы Бундестаг отложил принятие решения по такому законопроекту, и в этом случае имеет право в 6-недельный срок сообщить Бундестагу свое мнение. Если такой закон принят Бундестагом, Федеральное правительство может в 4-недельный срок потребовать принятия нового решения. Оно может отказывать в согласии на принятие закона в течение 6 недель и только в случае, если использовало вышеприведенные процедуры. По истечении этого срока считается, что согласие дано.