Юридическая природа мандата парламентария

Парламентарии – это лица, состоящие по тому или иному основанию членами парламента. Называются они в разных странах различно, причем наименования эти не всегда кажутся логичными. Например, в Великобритании членами Парламента (MP's – Members of Parliament) называются только члены нижней палаты – Палаты общин. Точно так же в США конгрессмены – это не вообще члены Конгресса, а только члены Палаты представителей. Депутатами также именуются обычно только члены нижних палат. Члены верхних палат в большинстве стран – сенаторы, в Великобритании, как мы уже упоминали, – лорды. В Болгарии члены единственной палаты парламента традиционно (не только в социалистическое время) именуются народными представителями. Пожалуй, только в Югославии да в Хорватии члены обеих палат соответственно Союзной скупщины и Собора называются депутатами (в СРЮ – союзными). Правда, в данном случае русский термин «депутат» – это перевод сербского термина «посланик» и хорватского термина «zastupnik». Этимологию и семантику проследить здесь нетрудно. Впрочем, в Намибии, не мудрствуя лукаво, назвали лиц, состоящих в парламенте, просто членами соответствующей палаты – Национального собрания и Национального совета.

Члены парламентов обладают специальной право- и дееспособностью. У избираемых членов парламентов срок полномочий обычно начинает течь с момента избрания, реже – с законодательно или даже конституционно установленной даты (например, согласно разд. 1 поправки XX к Конституции США – с полудня 3 января года, следующего за годом избрания). Правда, в конституциях нередко предусматривается необходимость проверки полномочий выборного члена парламента той палатой, в состав которой он входит. Так, согласно разд. 5 ст. I Конституции США «каждая Палата будет судьей в отношении выборов, законности избрания и соответствия требованиям своих собственных членов...», а согласно ст. 66 Конституции Италии «каждая Палата проверяет полномочия своих членов и случаи возникшей неизбираемости или несовместимости». Впрочем, в Испании ч. 2 ст. 70 Конституции установила, что «действительность документов и удостоверений членов обеих Палат будет подлежать судебному контролю в сроки, установленные избирательным законом»; этот контроль осуществляется коллегией по административным спорам Высшего трибунала правосудия. Вообще Регламент Конгресса депутатов довольно подробно урегулировал порядок обретения полного статуса депутата. Для этого требуется представить в генеральный секретариат удостоверение, выданное органом избирательной администрации, заполнить декларацию для проверки на несовместимость, указав в ней профессию и занимаемые публичные должности, и на первом же пленарном заседании, в котором депутат примет участие, принести присягу соблюдать Конституцию. Если он этого не сделает в течение трех пленарных заседаний, его права и гарантии приостанавливаются до выполнения указанных требований.

Задача парламентария – участвовать в законотворчестве и осуществлении парламентом других его функций. Чьи интересы должен он при этом выражать? Кто есть парламентарий – уполномоченный своих избирателей или представитель всей нации? От ответа на эти вопросы зависит характер его мандата.

Сторонники Ж. Ж. Руссо считали, что суверенитет неделим и не может быть представляем: передавать можно власть, но никак не общую волю (суверенитет). Отсюда Ж.Ж. Руссо сделал вывод: «Депутаты народа, следовательно, не являются и не могут являться его представителями; они лишь его уполномоченные»*. Народ делегирует депутатам власть, но при этом презюмируется, что они, принимая законы, действуют в соответствии с общей волей народа. Отсюда вытекает очень важный принцип, определяющий правовой статус депутатов, – принцип императивного мандата, предполагающий право избирателей давать депутатам обязательные для них наказы и досрочно отзывать своих избранников, если они эти наказы не выполняют или выполняют плохо.

* Руссо Ж.Ж. Трактаты. М.: Наука, 1969. С. 222.

Принцип императивного мандата был, как отмечалось, воспринят марксистско-ленинской доктриной, опиравшейся на опыт Парижской коммуны 1871 года, и получил известное, хотя и не вполне последовательное, отражение в конституциях и органическом законодательстве социалистических стран. Так, согласно ст. 77 Конституции КНР депутаты ВСНП подконтрольны избравшим их органам, которые имеют право в установленном законом порядке отозвать избранных ими депутатов. Конституция Республики Куба установила в ст. 85, что депутаты Национальной ассамблеи народной власти могут быть в любое время отозваны своими избирателями способом и в порядке, которые установлены законом. На практике, однако, наказы, если где и были, оставались пустой формальностью, а отзыв депутатов имел место лишь в отдельных странах и то по реальной инициативе политбюро центральных комитетов коммунистических партий. Мы уже говорили, что в Советском Союзе право отзыва, установленное Конституцией 1936 года, до 1959 года вообще не могло реализоваться по причине отсутствия соответствующего закона.

Не менее показательно и то, что даже социалистические конституции стали игнорировать или корректировать идею императивного мандата. Конституция КНДР ограничилась общим утверждением в части второй ст. 8, что депутаты органов власти всех ступеней ответственны в своей работе перед избирателями, не предусмотрев ни наказов, ни отзыва, который, кстати, предусматривался в части второй ст. 4 предыдущей Конституции КНДР 1948 года. Обращает на себя внимание формулировка части третьей ст. 103 Конституции СССР 1977 года, согласно которой «в своей деятельности депутат руководствуется общегосударственными интересами, учитывает запросы населения избирательного округа, добивается претворения в жизнь наказов избирателей». И хотя в части второй ст. 107 предусматривалась возможность отзыва избирателями не оправдавшего их доверия депутата, тот факт, что на первое место в ст. 103 были поставлены общегосударственные интересы (ими следовало «руководствоваться», а запросы населения своего избирательного округа лишь «учитывать»), достаточно красноречив: тоталитарный режим, несмотря ни на какие теории, не мог поставить частные интересы выше общих, под которыми подразумевал интересы правящей олигархии. И ст. 97 нынешней вьетнамской Конституции, обязывая депутатов Национального собрания поддерживать тесную связь с избирателями, тем не менее в части первой четко устанавливает: «Депутаты Национального собрания являются представителями воли и чаяний народа. Они представляют не только народ в своих соответствующих избирательных округах, но также народ в национальном масштабе».

Конечно, императивный мандат в его буквальном значении – институт совершенно нежизнеспособный. Если депутат по каждому вопросу должен предварительно выявлять мнение своих избирателей, то, даже отвлекаясь от непреодолимых еще сегодня технических трудностей, принятие решений в парламенте зачастую стало бы невозможным: парламентарии не вправе были бы прийти к компромиссу. Но даже если понимать императивный мандат менее жестко, а именно как обязанность парламентария следовать воле своих избирателей, когда она прямо выражена, при свободе действий в остальных случаях, то и при таком понимании конструкция вызывает принципиальные сомнения: если парламентарий считает выраженную волю своих избирателей противоречащей национальным интересам, он обязан выполнять ее либо подавать в отставку или подвергнуться отзыву. Императивный мандат не соответствует системному видению общества, он исходит из восприятия общества лишь как простой суммы его составных частей, а не как целого с его особыми качествами и интересами.

Согласно конституциям демократических государств парламенты и все их члены являются представителями всей нации и никто не вправе давать им обязывающие наказы. Они связаны лишь конституцией и своей совестью, которая должна им подсказывать, каким образом в конкретных случаях следует решать те или иные общенациональные и местные проблемы. Это принцип так называемого свободного мандата.

Уже французская Конституция 1795 года в ст. 52 установила: «Члены Законодательного Корпуса не являются представителями пославшего их департамента, они являются представителями всей нации, и он не может предоставлять им никаких полномочий». М. Прело обобщил содержание свободного мандата следующим образом: 1) мандат является общим (т.е. хотя депутаты избираются по избирательным округам, они представляют всю нацию); 2) мандат – не императивный, а факультативный (его осуществление свободно от принуждения, депутат не обязан делать что-либо конкретное, в том числе участвовать в парламентских заседаниях, не обязан учитывать мнения своих избирателей); 3) мандат не подлежит отзыву; 4) мандат при своем осуществлении не требует одобрения действий мандатария (презумпция соответствия воли депутатов воле народа не подлежит оспариванию)*.

* См.: Прело М. Указ. соч. С. 437–439.

Эти признаки депутатского, точнее – парламентского, мандата можно вывести из содержания многих конституционных норм. Так, согласно ст. 67 итальянской Конституции «каждый член Парламента представляет Нацию и осуществляет свои функции без возложения обязательств на его мандат». Соответственно часть первая ст. 27 французской Конституции гласит: «Всякий императивный мандат недействителен». Правда, суждение о том, что депутат может и не работать в парламенте, разделяется не повсеместно, и ниже мы еще на этом остановимся.

Юридическая конструкция свободного мандата воспринята и постсоциалистическими конституциями. Например, в частях третьей и четвертой ст. 62 македонской Конституции сказано:

«Депутат представляет граждан и принимает решения в Собрании по своему убеждению.

Депутат не может быть отозван».

Примечательно, что многие конституции (например, Конституция Намибии, Конституция Республики Филиппины 1987 г.), ориентирующиеся на англо-американскую систему права, природу парламентского мандата вообще обходят молчанием; их составители полагали, видно, что и так все ясно. Однако любопытны в этой связи положения ст. 133 колумбийской Конституции:

«Члены коллегиальных выборных органов (имеются в виду Сенат и Палата представителей.– Авт.) непосредственно представляют народ и должны будут действовать, сообразуясь со справедливостью и общим благом.

Избранник ответствен перед обществом и перед своими избирателями за выполнение обязанностей, вытекающих из его функции».

Здесь мы видим все же определенный отблеск социалистических идей.

Германский исследователь Конрад Хессе, обосновывая принцип свободного мандата, также отмечает (вслед за другим исследователем Г. Ляйбхольцем), что депутат не обязан поддерживать ту политику, за которую проголосовали на выборах его избиратели, но, как и М. Прело, констатирует и другое, а именно, что «свободный мандат вступает в непреодолимое противоречие с действительностью современного партийного государства...»*, которое выражается в том, что депутат оказывается зависим от партии, поддержавшей его на выборах. Он связан партийной дисциплиной, решениями партийной фракции, которые определяют его позицию по обсуждаемым в парламенте вопросам.

* Hesse К. Grüundzuge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland. 18., erg. Aufl. Heidelberg: Müller, Jur. Verl., 1991, S. 241 (см. также: Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М.: ЮЛ, 1981. С. 286).

В большинстве стран эта зависимость – чисто политическая: если депутат не послушается партийных лидеров, с ним ничего не произойдет, разве что исключат из фракции. Но на следующих выборах ему уже рассчитывать на поддержку данной партии не придется. Правда, в Индии принятая в 1985 году 52-я поправка к Конституции запретила так называемую дефекцию, то есть изменение парламентариями своей партийной принадлежности, под угрозой потери мандата (соответствующие дополнения были внесены в ч. 2 ст. 102 и ч. 2 ст. 191 Конституции, а также добавлено приложение 10, содержащее подробное регулирование данного института). Примечательно, что основанием для лишения мандата служит не только добровольный отказ от членства в партии, но и самовольное голосование или воздержание от голосования вопреки указанию партии (п. «b» ст. 2 десятого приложения).

Проблема непроста. С одной стороны, устойчивость и дисциплина партийных фракций облегчают работу палаты, делают ход ее предсказуемым. С другой же стороны, система фракционного принуждения порой заставляет депутата голосовать вопреки своим убеждениям. К чему это может привести, покажем на простейшем числовом примере.

Предположим, в палате 100 депутатов, из которых 60 принадлежат к фракции А, а 40 – к фракции Б. Обсуждается проект закона. На заседании фракции А в пользу законопроекта высказались 32 депутата, а 28 были против. На заседании фракции Б в пользу законопроекта выступили 10 депутатов, а против – 30. В результате фракция А приняла решение поддержать законопроект, а фракция Б – голосовать против. Таким образом, проект закона утвержден палатой, хотя 58 депутатов из 100 первоначально были против него, то есть меньшинство палаты с помощью фракционного принуждения навязало свою волю большинству.

В содержание парламентского мандата входит несовместимость его с определенными должностями и занятиями, о чем уже шла речь в предыдущей главе. Сейчас отметим лишь, что нельзя быть одновременно членом обеих палат парламента.

Известно, что в Конгрессе США многие конгрессмены и сенаторы переизбираются многократно, выполняют свою функцию десятками лет и, более того, пользуются привилегиями при занятии должностей в Конгрессе пропорционально стажу пребывания в нем. На Филиппинах же, воспринявших в основном конституционную систему США, такая практика восторга не вызывает, и филиппинская Конституция, напротив, запретила избираться в Палату представителей более трех раз подряд, а в Сенат – более двух раз подряд (части вторые разд. 4 и 7 ст. VI).

Лоббизм

В предыдущем пункте мы рассмотрели вопрос о функциональной свободе парламентария и ее политических границах. Но парламентарий подвергается воздействию не только политических факторов – партий, коллег по комитету (комиссии), по палате. На его голосованиепо конкретным вопросам стремятся влиять и иные силы, именуемые обычно группами давления. Они заинтересованы, как правило, в определенном решении экономических и социальных проблем, а политических – постольку, поскольку решением этих политических проблем определяется решение проблем экономических и социальных. В § 3 гл. V мы уже касались деятельности организаций предпринимателей и работодателей, с одной стороны, и организаций наемных работников – с другой, хотя следует отметить, что и каждая из этих двух групп организаций не выступает как единая сила: внутри них также имеются острые противоречия.

Во многих странах сложились целые системы неформального воздействия групп давления на парламентариев. Это явление получило название лоббизма (от англ. lobby – кулуары), поскольку подобное воздействие оказывается не в зале заседаний, а в кулуарах палат и даже вне стен парламентов. Лоббисты – это агенты корпораций, фирм, банков, профсоюзов, организаций предпринимателей и работодателей и др., которые стремятся любым способом установить связь с парламентарием и повлиять на его позицию при решении конкретного вопроса в комитете (комиссии) или палате. Их деятельность привела к созданию организаций, лоббирующих профессионально по заказу, и приняла столь широкие масштабы, что независимо от морально-этической ее оценки некоторые государства сочли целесообразным законодательно ее урегулировать, чтобы ввести в определенные рамки.

Например, Конгресс США принял в 1946 году Закон о регулировании лоббизма. Согласно этому закону «любое лицо, которое за вознаграждение или по иным мотивам занимается деятельностью, имеющей целью воздействовать на принятие или отклонение Конгрессом Соединенных Штатов какого-либо законодательного акта, должно перед тем, как приступить к каким-либо действиям по достижению указанной цели, зарегистрироваться у клерка Палаты представителей и секретаря Сената и представить под присягой письменное заявление, в котором приводятся: фамилия и адрес учреждения регистрируемого лица, фамилия и адрес лица, которое его нанимает и в чьих интересах оно выступает, сроки найма, сумма вознаграждения, сумма и цели выделенных на расходы средств». Зарегистрированный лоббист обязан вести строгий учет проходящих через него средств и ежеквартально представлять клерку и секретарю подробный отчет, включая указание публикаций, осуществленных по инициативе лоббиста в поддержку или против определенного законопроекта. Клерк и секретарь обобщают отчеты и ежеквартально публикуют эту информацию в «Конгрешнл рекорд» (отчеты Конгресса). Нарушение этих правил влечет уголовную ответственность, включающую запрещение заниматься лоббистской деятельностью в течение трех лет.

Деятельность лоббистов достаточно эффективна. «Работая» с парламентариями, организуя шумные кампании в прессе, лоббисты формируют общественное мнение, игнорировать которое парламентарии не могут. Например, Национальная ассоциация поставщиков газа многие годы добивалась отмены ограничений цен на газ; истратив через лоббистов более 2 млн. долларов, она добилась своей цели.

В 1987 году в Конгрессе США было зарегистрировано 23 тыс. лоббистов.