Роспуск парламентов (палат)

Выше, в гл. VI, мы уже говорили о том, что при парламентарных и смешанных формах правления одним из способов разрешения конфликтов между законодательной и исполнительной властью является досрочный роспуск парламента с одновременным назначением новых выборов, чтобы избиратели своим голосованием разрешили конфликт. В тех странах, где возможен досрочный роспуск парламента, это часто относится лишь к нижней палате. Так, если согласно части первой ст. 88 итальянской Конституции «Президент Республики может, заслушав их председателей, распустить обе палаты или одну из них», то согласно части первой ст. 12 французской Конституции «Президент Республики может после консультации с Премьер-Министром и председателями собраний (т. е. палат. –Авт.) объявить о роспуске Национального Собрания». Здесь конституции не ограничивают усмотрения президентов, если не считать того, что акты итальянского Президента согласно ст. 89 Конституции должны быть контрасигнованы соответствующими членами Совета министров, а следовательно, вопрос о роспуске Парламента или палаты решает Правительство, усмотрение которого здесь также не ограничено.

Примечательны в этом отношении положения ст. 57 Конституции Намибии. Ее ч. 1 открывает, казалось бы, неограниченные возможности роспуска нижней палаты: «Национальное собрание может быть распущено Президентом по совету Кабинета, если правительство (очевидно, в широком, британском смысле слова: центральная власть. – Авт.) неспособно управлять эффективно». Но вот ч. 2 этой статьи не может не заставить Президента задуматься, прежде чем подписать указ о роспуске: «Если Национальное собрание будет распущено, то в течение девяноста (90) дней от даты такого роспуска должны состояться выборы нового Национального собрания и нового Президента».

Во многих странах, где возможность роспуска существует, она все же ограничивается определенными условиями. Так, в Германии Федеральный президент может распустить Бундестаг в двух случаях:

– в соответствии с ч. 4 ст. 63 Основного закона, если Бундестаг в течение 21 дня не смог выбрать Федерального канцлера абсолютным большинством своих членов, и

– в соответствии со ст. 68 в течение 21 дня по предложению Федерального канцлера, если Бундестаг большинством голосов своих членов не выразил доверия Федеральному канцлеру, несмотря на требование последнего, и не выбрал нового Федерального канцлера.

В Венгрии Президент Республики распускает Государственное собрание с назначением новых выборов, если Государственное собрание одного созыва в течение 12 месяцев не менее чем в четырех случаях лишило доверия (megvonja a bizalmat) Правительство или в случае прекращения полномочий Правительства не избрало Министра-председателя в течение 40 дней, считая с первого предложения кандидатуры Президентом Республики (ч. 3§ 28 Конституции). Здесь, правда, неясно, идет ли речь об отказе в доверии в ответ на требование Правительства о выражении его или о вотуме недоверия по собственной инициативе Государственного собрания. Возможно, что имеется в виду и то и другое.

Конституция Чехии в ч. 1 ст. 35 предусмотрела следующие основания для роспуска нижней палаты Парламента:

«1. Президент Республики может распустить Палату депутатов, если

a) Палата депутатов не выразила доверия новоназначенному Правительству, Председатель которого был назначен Президентом по предложению председателя Палаты депутатов,

b) Палата депутатов в течение трех месяцев не приняла решения по правительственному законопроекту, с рассмотрением которого Правительство связало вопрос о доверии,

c) сессия Палаты депутатов была прервана на более продолжительное время, чем это допустимо,

d) Палата депутатов на протяжении более трех месяцев была неспособна принимать решения, хотя ее сессия не была прервана и хотя она в этот период была повторно созвана на заседание».

Последние два основания обращены против возможных широких обструкций внутри палаты, которые могли бы серьезно препятствовать ее деятельности.

В ч. 2 этой статьи установлено, что Палату депутатов нельзя распустить за три месяца до окончания ее срока полномочий. Такое и иные ограничения времени, когда роспуск допустим, встречаются и в других конституциях. Например, итальянский Президент не может осуществлять право роспуска в последние шесть месяцев своих полномочий (часть вторая ст. 88 Конституции). Французский Президент, распустив Национальное собрание, не может сделать это повторно, пока не пройдет год после выборов нового Национального собрания (часть четвертая ст. 12 Конституции), и не может распустить Национальное собрание во время применения чрезвычайных полномочий (часть пятая ст. 16 Конституции).

В венгерской Конституции содержится довольно редкое положение. Согласно ч. 2 ее § 28 «Государственное собрание может объявить о своем роспуске и до истечения своих полномочий». Но согласно § 28-а во время чрезвычайного и особого положения Государственное собрание не может быть распущено и не может самораспуститься. Если в это время истек срок его полномочий, он соответственно продлевается. В случае состояния войны, угрозы войны или особого положения Президент Республики может вновь созвать Государственное собрание, если оно было распущено или самораспустилось, и оно само решает о продлении срока своих полномочий. В ч. 3 – 6 ст. 98 польской Конституции вместо терминов «роспуск» и «самороспуск» употреблен эвфемизм «сокращение срока полномочий».

Двухпалатные системы

Различаются две основные разновидности двухпалатной парламентской системы – система слабой верхней палаты и система сильной верхней палаты.

Слабая верхняя палата может лишь отсрочить принятие парламентского решения, с которым не согласна, но не может воспрепятствовать ему. Чаще всего это относится к законодательному процессу. Так, Палата лордов британского Парламента может задержать принятый Палатой общин билль (законопроект) не более чем на год, а если билль финансовый, то не более чем на месяц (ч. 1 ст. 1 Акта о Парламенте 1911 г., ст. 1 Акта 1949 г. об изменении Акта о Парламенте 1911 г.). Польский Сейм может абсолютным большинством голосов в присутствии не менее половины законного числа депутатов отклонить постановление Сената, отклоняющее закон или предлагающее поправку к нему (ч. 3 ст. 121 Конституции).

Сильная верхняя палата характеризуется тем, что без ее согласия решение парламента принято быть не может. Так, из части второй разд. 7 ст. I Конституции США недвусмысленно вытекает, что ни один билль не станет законом, если не будет принят каждой из палат Конгресса. То же следует из положения ст. 70 итальянской Конституции: «Законодательная функция осуществляется совместно обеими Палатами».

Встречаются и смешанные случаи. Так, согласно ст. 45 и 46 французской Конституции законопроект может без конца ходить между Национальным собранием и Сенатом («челнок», свидетельствующий, что Сенат – сильная верхняя палата), если не вмешается Правительство, по требованию которого окончательное решение принимается Национальным собранием (это не относится к проектам органических законов, касающихся Сената, по которым согласие Сената необходимо в любом случае). Германский Бундесрат – типичная слабая верхняя палата, однако ст. 81 Основного закона предусматривает случай, когда нужный Федеральному правительству закон, с которым не согласен Бундестаг, принимается по существу Бундесратом; конкретно мы это рассмотрим ниже – в п. 4 § 5 настоящей главы.

В целом можно констатировать тенденцию, формулируемую следующим образом: чем менее демократичен порядок формирования верхней палаты, тем она слабее. Опыт США, Великобритании, Италии, Франции это подтверждает. Однако это все же не более, чем тенденция. Есть примеры слабых верхних палат, формируемых вполне демократично, как, скажем, польский Сенат, члены которого избираются непосредственно гражданами, как и сенаторы США или Италии. Обратных примеров – сильных верхних палат, формируемых недостаточно демократично, в развитых странах нам обнаружить не удалось.

Еще одна тенденция, вытекающая из отмеченного характера различных верхних палат: когда верхняя палата сильная, компетенция обеих палат совпадает полностью либо в подавляющей части и при этом специальные полномочия верхней палаты подчас более значительны, чем у нижней; наоборот, при слабой верхней палате полномочия палат бывают разведены и по предметам ведения, причем нижняя палата обычно имеет преимущества.

Правда, необходимо оговориться, что эта тенденция просматривается значительно слабее, чем предыдущая: довольно много есть примеров, ее опровергающих. Приведем, однако, подтверждающие.

Например, в США – типичной стране с сильной верхней палатой, специальные полномочия палат невелики и взаимно уравновешены. Если Сенат вправе давать согласие на назначение Президентом должностных лиц и на ратификацию им международных договоров, то Палата представителей первой рассматривает билли, относящиеся к сбору государственных доходов. В процедуре импичмента Палата представителей пользуется исключительным правом инициативы, а Сенат – исключительным правом выносить решение. Можно, конечно, сказать, что полномочия Сената уравновешены полномочиями Палаты представителей недостаточно, и с этим трудно спорить, но определенный баланс все же имеется. По всем остальным вопросам полномочия верхней и нижней палат одинаковы.

Другой подобный пример дает Конституция Колумбии. Для того чтобы закон считался принятым Конгрессом, необходимо согласие обеих палат (ст. 165, предложение первое), а если палаты не приходят к согласию, законопроект считается отклоненным (ст. 161, предложение второе). Предметы обычной законодательной компетенции Конгресса (а есть еще и специальная) насчитывают 25 позиций, изложенных в ст. 150. Что касается специальных полномочий, то их 7 у Сената (ст. 173) и 5 у Палаты представителей (ст. 178). Некоторое преобладание Сената, притом не только количественное, здесь также ощущается.

Иной интересный пример дает югославская Конституция. Согласно ее ст. 90 вопросы из компетенции Союзной скупщины, которая состоит из двух палат – Веча граждан и Веча республик, оба веча решают равноправно, хотя требуемое для решения большинство подчас бывает в них различным. Если же оба веча не придут к согласию по поводу проекта союзного закона, то в конце концов у Союзной скупщины прекращается мандат (ст. 93).

В Великобритании Палата лордов Парламента имеет, как отмечалось, некоторые судебные полномочия, однако контроль за правительством – почти исключительная сфера ведения Палаты общин. В отношении последнего сходная ситуация в Германии, Франции. Причем распущена в этих трех странах может быть тоже только нижняя палата. Такой вот получается баланс.

В чрезвычайной обстановке германский законодательный корпус становится однопалатным. Если палаты не могут собраться, то действует заранее сформированный ими Совместный комитет, о котором мы уже говорили.

Руководство палат

Палаты парламентов обычно возглавляются председателями. Если парламент однопалатный, то председатель палаты именуется председателем парламента. Иногда председатель одной из палат считается председателем всего двухпалатного парламента, как, например, предусмотрено частью второй ст. 141 колумбийской Конституции для совместных заседаний Конгресса: председателем и вице-председателем Конгресса являются соответственно председатель Сената и председатель Палаты представителей. В Польше, наоборот, при совместных заседаниях законодательных палат в качестве Национального собрания председательствует маршал (председатель) Сейма, а замещает его маршал Сената (ч. 1 ст. 114 Конституции). В странах с англосаксонской правовой системой председатель палаты, особенно нижней, именуется спикер (буквально: тот, кто говорит, в данном случае – от чьего-то имени). В некоторых других странах также встречаются своеобразные труднопереводимые терминологические обозначения председателей, как, например, тальман шведского Риксдага.

В подавляющем большинстве случаев, особенно когда речь идет о нижних или единственных палатах, председатели избираются палатами после выборов на весь срок полномочий (своих или палаты). В отличие от этого ст. 152 швейцарской Конституции предусматривает избрание председателей палат и их заместителей только на один год без права немедленного переизбрания. В Китае ВСНП вообще не имеет председателя: согласно части второй ст. 62 Конституции КНР в период сессии ВСНП руководство работой сессии осуществляет президиум, который согласно Закону об организации Всекитайского собрания народных представителей избирается на подготовительном заседании и возлагает на нескольких лиц (надо понимать, из своего состава) поочередное председательствование на заседаниях сессии.

Конституции не всегда регулируют статус председателей палат; нередко они ограничиваются лишь упоминанием о том, что такие должностные лица существуют и избираются палатами или занимают свою должность на ином основании. В качестве примера можно привести текст ст. 51 Конституции Намибии:

«1. На первом заседании новоизбранного Национального собрания Национальное собрание под председательством Секретаря (это штатный чиновник публичной службы, который возглавляет аппарат Национального собрания. – Авт.) изберет одного своего члена в качестве Спикера. Затем Национальное собрание изберет другого своего члена в качестве Заместителя спикера. Заместитель спикера будет действовать как Спикер, если и когда Спикер отсутствует.

2. Спикер или Заместитель спикера перестанет занимать свою должность, если он или она перестанет быть членом Национального собрания. Спикер или Заместитель спикера может быть смещен с должности резолюцией Национального собрания и может отказаться от должности или членства в Национальном собрании, обратившись письменно к Секретарю Национального собрания.

3. Если должность Спикера или Заместителя спикера станет вакантной, Национальное собрание изберет своего члена для заполнения вакансии.

4. Если и Спикер, и Заместитель спикера отсутствуют, когда нужно исполнять обязанности, Национальное собрание под председательством Секретаря изберет своего члена, чтобы действовал в качестве Спикера».

Обращает на себя внимание положение, содержащееся в ч. 4: в свете нашей парламентской практики, характеризующейся частым отсутствием депутатов на заседаниях, оно представляется вполне актуальным.

Председатели палат зачастую играют роль, выходящую за пределы простого ведения заседаний и технической организации работы палаты. Так, спикер Палаты общин британского Парламента единолично определяет порядок обсуждения вопросов в палате. По своему усмотрению он решает, в каком порядке должны выступать депутаты, следит за тем, чтобы они говорили по существу вопроса, а в противном случае может лишить их слова, единолично отклоняет предложения о прекращении прений. Он определяет характер законопроекта (финансовый или обычный, от чего зависит процедура прохождения) и сам выбирает комитет, который будет заниматься законопроектом. Из представленных поправок к законопроекту он отбирает те, которые будут обсуждаться в палате. Он же определяет и способ голосования. Не участвуя в голосованиях, спикер, однако, решает судьбу обсуждаемого вопроса в случаях, когда голоса разделились поровну. Он определяет допустимость депутатского запроса к члену правительства и может прервать эту процедуру. От него зависит принятие решения о срочной процедуре обсуждения вопроса в палате. Он также назначает председателей постоянных комитетов палаты и персонал аппарата палаты. Решения спикера окончательны. Поскольку такой его статус может дать большие выгоды той партии, к которой принадлежит спикер, в Великобритании принято, чтобы немедленно по избрании он из своей партии выходил и оставался беспартийным. По прекращении полномочий спикер обычно получает звание пэра Англии и тем самым членство в Палате лордов*. Спикер Палаты общин имеет трех заместителей, избираемых палатой.

* См.: Парламенты. М.: Прогресс, 1967. С. 143–144.

В Германии согласно Регламенту Бундестага 1952 года президент этой палаты и два секретаря образуют на заседаниях Бундестага его президиум, полномочия которого, впрочем, невелики. Зато сам президент палаты пользуется примерно такими же полномочиями, как и его коллега в британской Палате общин. Он, в частности, может за грубые нарушения порядка удалить депутата из зала, даже не призывая его предварительно к порядку.

В Испании в каждой палате избирается бюро, которое имеет установленную регламентом компетенцию. Например, согласно Регламенту Конгресса депутатов 1982 года бюро является руководящим органом палаты и коллегиально представляет ее. Состоит бюро из председателя Конгресса, четырех вице-председателей и четырех секретарей. Председатель Конгресса руководит деятельностью бюро и координирует ее. Бюро принимает решения и меры, необходимые для организации работы палаты и управления ею; вырабатывает проект бюджета Конгресса, руководит его исполнением и контролирует его, и представляет палате отчет об исполнении бюджета; распоряжается о производстве расходов палатой и может делегировать это право; свидетельствует парламентские документы и решает об их допустимости; решает о прохождении всех парламентских документов; по заслушании хунты представителей (la Junta de Portavoces) фракций намечает общие направления деятельности палаты, устанавливает календарный план работы палаты и комиссий во время сессии и координирует работу органов палаты; осуществляет иные полномочия, предусмотренные Регламентом, и те, которые не переданы в ведение других органов.

Что касается полномочий председателя Конгресса депутатов, то он осуществляет представительство палаты, обеспечивает нормальный ход ее работы, руководит дебатами, распоряжается о производстве платежей, если не делегировал это полномочие. Он исполняет Регламент и следит за его исполнением, толкует его в сомнительных случаях и восполняет в случаях пробелов. Если в последнем случае предлагается принять резолюцию общего характера, то председатель должен поддерживать мнение, за которое выступают бюро и хунта представителей фракций.

Сходная система во Франции и Италии. Бюро французского Национального собрания включает председателя палаты, 6 его заместителей, трех квесторов и 12 секретарей; бюро итальянской Палаты депутатов – председателя палаты, четырех его заместителей, трех квесторов и 8 секретарей. Состав этих коллегиальных органов обычно формируется с учетом представительства фракций. При этом если, например, в Испании весь состав бюро Конгресса депутатов избирается на весь срок полномочий, то во Франции на весь срок полномочий избирается только председатель Национального собрания, а остальные члены переизбираются ежегодно. Подобная же норма содержится в ч. 2 ст. 61 Конституции Румынии. А вот ст. 147 колумбийской Конституции установила, что руководящее бюро каждой палаты переизбирается полностью ежегодно и, более того, ни одного его члена нельзя избрать вновь в бюро в течение 4-летнего мандатного периода.

Порой в палатах (обычно верхних) председательствуют не избираемые палатами их члены, а другие лица ex officio (по должности). Например, согласно части четвертой разд. 3 ст. I Конституции США «Вице-президент Соединенных Штатов является Президентом Сената, но не имеет голоса, кроме случаев, когда голоса разделились поровну». Часть пятая же предусмотрела, что «Сенат избирает... Президента pro tempore (временного.– Авт.) на случай отсутствия Вице-президента или исполнения им обязанностей Президента Соединенных Штатов». Вице-президенты возглавляют по должности верхние палаты парламентов также в Индии и еще в ряде стран.

В Великобритании в Палате лордов председательствует лорд-канцлер – член Кабинета, назначаемый Премьер-министром и возглавляющий, как отмечалось, также судебную систему страны. Он принимает участие в дебатах и в голосовании, а возникающие процедурные вопросы решает не он, а лидер палаты, то есть лидер правительственной партии (в Палате лордов она может быть и в меньшинстве).

В Австрии в Федеральном совете председательствуют поочередно представители земель, сменяющие друг друга каждые полгода в алфавитном порядке названий земель, причем председательствует тот представитель земли, который был выдвинут в Федеральный совет первым (ч. 1 и 2 ст. 36 Федерального конституционного закона).

В ряде стран в составе руководства парламентских палат имеются также секретари, которых не следует смешивать с секретарями, состоящими во вспомогательном аппарате парламентов или палат. В данном случае секретари избираются из числа депутатов. Выше мы уже упоминали примеры Германии, Испании, Италии, Франции. Так, Регламент испанского Конгресса депутатов предусматривает, что секретари следят за составлением протоколов пленарных заседаний, заседаний бюро и хунты представителей фракций и с утверждения председателя заверяют их, а также свидетельства, которые должны выдавать. На заседаниях они помогают председателю обеспечивать порядок во время дебатов и корректировать ход голосований. В соответствии с распоряжениями председателя они способствуют нормальному ходу работ в палате и выполняют другие функции, поручаемые им председателем или бюро. Регламент Национальной ассамблеи народной власти на Кубе предусматривает избрание одного Секретаря, на которого, помимо функций, имеющихся у испанских секретарей, возлагаются также задачи редактирования протоколов заседаний и принятых постановлений, контроля за выполнением последних, прохождения и контроля (!) обращений депутатов, установления наличия кворума на заседаниях и результатов голосований.

Следует отметить также квесторов, имеющихся в некоторых парламентах и тоже избираемых из числа депутатов. Например, Регламент французского Национального собрания 1959 года, констатируя финансовую автономию Собрания, предусмотрел, что «деятельность финансовых и административных служб возложена на квесторов, действующих под высоким руководством бюро. Ни один новый расход не может быть произведен без их предварительного заключения». Примечательно, что Регламент обязал председателя палаты и квесторов иметь местожительство в Бурбонском дворце – резиденции Национального собрания.