Формирование государственных органов и учреждений, назначение либо избрание должностных лиц или участие в этих процедурах

Это полномочие также весьма различно определяется конституциями в компетенции парламентов или их палат.

Прежде всего различен сам круг государственных органов или должностных лиц, в наделении полномочиями которых участвуют парламенты или их палаты. Далее, различны формы и способы этого участия:

а) избрание или назначение по собственному усмотрению (например, чешский Парламент избирает Президента Республики на совместном заседании обеих палат – ч. 2 ст. 54 Конституции Чешской Республики 1992 года);

б) избрание или назначение по представлению других органов или должностных лиц (например, словацкий Национальный совет избирает судей по предложению Правительства – предложение первое ч. 1 ст. 145 Конституции Словацкой Республики 1992 года);

в) формирование органа целиком без определения его руководителей (например, австрийский Национальный совет избирает Коллегию народной правозащиты – предложение первое ч. 2 ст. 148 Федерального конституционного закона);

г) формирование органа с избранием или назначением его руководителей (например, сербская Народная скупщина избирает и смещает Председателя, заместителей Председателя и министров Правительства – п. 10 ст. 73 Конституции Республики Сербии 1990 года);

д) избрание или назначение только руководителя органа либо также его заместителей (например, северокорейское Верховное народное собрание избирает и отзывает председателя Центрального суда, а остальной его состав избирается и отзывается Постоянным советом ВНС - п. 8 ст. 76 и п. 9 ст. 87 Конституции КНДР);

е) формирование части органа (например, из 9 судей румынского Конституционного суда трое назначаются Палатой депутатов и трое – Сенатом – ч. 2 ст. 140 Конституции Румынии 1991 года);

ж) участие парламента или палаты в составе более широких коллегий, формирующих орган (например, германский Бундестаг входит в состав Федерального собрания, которое избирает Федерального президента, – ч. 3 ст. 54 Основного закона);

и) дача парламентом или палатой предварительного или последующего согласия на формирование органа или назначение должностных лиц (например, Председатель испанского Правительства назначается Королем, только если получит доверие абсолютного большинства членов Конгресса депутатов – ч. 3 ст. 99 Конституции).

В социалистических странах, исходя из принципа полновластия представительных органов, отрицающего разделение властей, конституции обычно предусматривают формирование этими органами наибольшего числа государственных органов, а также назначение (избрание) наибольшего числа должностных лиц, включая руководителей так называемых высших коллегиальных органов государственной власти, замещающих парламенты. На практике (это не мешает еще раз повторить) выборы и назначения осуществляются верховными представительными органами чисто формально: действительные решения приняты заранее политбюро центральных комитетов коммунистических партий или даже единолично их генеральными (первыми) секретарями. Любые коллегиальные органы в этих странах являются таковыми лишь по названию: их первые руководители осуществляют компетенцию этих органов практически единолично.

Приведем еще ряд примеров парламентских полномочий по формированию других государственных органов.

Прежде всего речь пойдет о выборах главы государства в странах с республиканской формой правления. Как уже отмечалось, в парламентарных республиках глава государства – президент – избирается либо парламентом, либо более широкой коллегией с участием парламента. Например, греческий парламент – Палата депутатов – избирает Президента Республики (ч. 1 ст. 30, ч. 1, 3–5 ст. 32 Конституции Греции). В Индии Президент и Вице-президент избираются специальной коллегией, в которую входят избранные члены обеих палат Парламента, а также избранные члены законодательных собраний штатов, причем каждый член коллегии обладает таким числом голосов, которое пропорционально численности представляемого им населения, благодаря чему достигаются единый принцип представительства штатов и равенство представительства штатов и Союза (ст. 54, 55 Конституции).

Парламенты участвуют в выборах главы государства подчас даже в президентских республиках. Так, в США согласно поправкам XII и XX к Конституции если ни один кандидат в Президенты не получил абсолютного большинства голосов выборщиков, то Палата представителей избирает Президента из трех кандидатов с наибольшим числом полученных голосов, а если оказался неизбранным Вице-президент, то Сенат избирает его из двух кандидатов с наибольшим числом полученных голосов.

В социалистических странах верховный представительный орган избирает единоличного главу государства (президента, председателя) либо коллегиальный орган (президиум, государственный совет, постоянный комитет или совет и т.п.), выполняющий полностью или частично функции главы государства, а заодно действующий вместо верховного представительного органа в периоды между его сессиями. В последнее время возобладала тенденция сочетать оба института – единоличный и коллегиальный при том, что единоличный иногда по должности является первым руководителем коллегиального.

Так, Всекитайское собрание народных представителей избирает Председателя и заместителя Председателя КНР (п. 4 ст. 62 Конституции КНР), а также лиц, входящих в состав Постоянного комитета ВСНП (часть третья ст. 65 Конституции КНР). Здесь остается открытым вопрос о том, кем избираются руководители Постоянного комитета (ПК) – Всекитайским собранием или самим Постоянным комитетом. Из ст. 13 Закона об организации Всекитайского собрания народных представителей 1982 года следует, что руководители ПК ВСНП – Председатель, его заместители и Начальник секретариата – избираются Всекитайским собранием: кандидатуры Председателя ПК ВСНП, его заместителей, Начальника секретариата выдвигаются президиумом – рабочим руководящим органом сессии ВСНП.

В КНДР Верховное народное собрание (ВНС) избирает Президента КНДР и по его представлению Вице-президентов, Секретаря и членов Центрального народного комитета (ЦНК) – высшего руководящего органа страны, возглавляемого Президентом (п. 3, 4 ст. 76, ст. 91, 101, часть первая ст. 102 Конституции КНДР). Кроме того, ВНС избирает свой Постоянный совет (ПС) в составе Председателя, его заместителей, Управляющего делами и членов; Председатель ПС ВНС и его заместители выполняют те же функции в самом Собрании (п. 5 ст. 76, ст. 86 Конституции КНДР).

Наиболее частый случай – участие парламента или палаты в формировании правительства. Это имеет место даже в некоторых президентских республиках. Например, в США Президент в соответствии с частью второй разд. 2 ст. II Конституции назначает, в частности, членов своего Кабинета по совету и с согласия Сената (в Бразилии же – другой президентской республике, напротив, назначение и смещение государственных министров принадлежат согласно п. I ст. 84 Конституции к исключительной компетенции Президента).

В парламентарных республиках и монархиях и в смешанных республиках парламент или его нижняя палата активно участвует в формировании правительства. Формы и способы такого участия также бывают различными.

Так, в Италии назначенное Президентом Республики Правительство должно получить доверие обеих палат Парламента и с этой целью представляется палатам не позднее 10 дней после своего сформирования (части первая и третья ст. 94 Конституции). Примерно сходный порядок предусмотрен ст. 49 Конституции Франции, однако доверие Правительству здесь требуется только от нижней палаты Парламента – Национального собрания. В обеих странах, несмотря на различие в форме правления, президент при назначении главы и членов правительства ориентируется на парламентское большинство (во Франции – на большинство Национального собрания).

В Германии Бундестаг сам избирает главу правительства – Федерального канцлера (первое предложение о кандидатуре вносит Федеральный президент с учетом расстановки партийных сил в палате), а затем уже Федеральный президент производит назначения на должности и самого Федерального канцлера, и по его предложению остальных членов Федерального правительства (ст. 63, ч. 1 ст. 64 Основного закона). Примерно так же формируется японское правительство: палаты Парламента выдвигают Премьер-министра, которого затем назначает Император, а Премьер-министр назначает государственных министров с императорским подтверждением (часть первая ст. 6, часть шестая ст. 7, ст. 67, часть первая ст. 68 Конституции).

Согласно п. 5 ст. 62 Конституции КНР Всекитайское собрание народных представителей по представлению Председателя КНР утверждает кандидатуру главы правительства – Премьера Государственного совета, а по его представлению утверждает кандидатуры заместителей Премьера, членов Государственного совета, министров, председателей комитетов, главного ревизора, начальника секретариата. В период же между сессиями ВСНП решения по кандидатурам министров, председателей комитетов, главного ревизора и начальника секретариата принимаются по представлению Премьера Государственного совета Постоянным комитетом ВСНП (п. 9 ст. 67 Конституции). Следует иметь в виду, что ВСНП регулярно проводит одну сессию в году продолжительностью в две-три недели, вследствие чего получается, что в иное время избрать, например, заместителя Премьера невозможно без созыва внеочередной сессии.

Конституция КНДР предусмотрела несколько иную модель формирования правительства. Верховное народное собрание по представлению Президента КНДР избирает лишь главу правительства – Премьера Административного совета, а остальной состав этого органа назначается по представлению Премьера вышеупомянутым Центральным народным комитетом (п. 6 ст. 76, п. 7 ст. 103 Конституции).

Парламенты в той или иной форме нередко участвуют в формировании судебной власти. Например, разд. 2 ст. II Конституции США предусмотрел право Президента назначать судей Верховного суда по совету и с согласия Сената. Во Франции обе палаты Парламента избирают на паритетной основе из своего состава Высокий суд правосудия – специальный судебный орган для рассмотрения дел о государственной измене Президента и большую часть Суда правосудия Республики, рассматривающего дела о должностных преступлениях и проступках членов Правительства (ст. 67 и 68–2 Конституции). В Германии законодательные палаты – Бундестаг и Бундесрат – избирают в равном числе судей Федерального конституционного суда, а Бундестаг, кроме того, выбирает половину состава Комитета по выборам судей, совместно с которым компетентные федеральные министры назначают судей других верховных федеральных судов (предложение второе ч. 1 ст. 94 и ч. 2 ст. 95 Основного закона). Венгерский парламент – Государственное собрание согласно п. «k» ч. 3 § 19 Конституции Венгерской Республики 1949 года в редакции 1990 года избирает членов Конституционного суда, председателя Верховного суда и генерального прокурора.

Всекитайское собрание народных представителей избирает председателя Верховного народного суда, а ПК ВСНП по предложению председателя Верховного народного суда назначает заместителей председателя, судей и членов Судебного комитета Верховного народного суда, генерального прокурора Верховной народной прокуратуры, а также председателей военных судов (п. 7 и 8 ст. 62, п. 11 ст. 67 Конституции КНР). Во Вьетнаме верховный представительный орган – Национальное собрание избирает главного судью Верховного народного суда и генерального прокурора Верховной народной прокуратуры, а заместители главного судьи и судьи Верховного народного суда назначаются Президентом Государства (п. 7 ст. 84, п. 8 ст. 103 Конституции СРВ).

В Болгарии по итальянскому примеру парламент – Народное собрание избирает 1/3 судей Конституционного суда (ч. 1 ст. 147 Конституции).

В ряде стран парламенты участвуют в формировании также иных органов и учреждений и в назначении или избрании иных должностных лиц. Например, в Намибии Национальное собрание назначает по предложению Президента состав Комиссии публичной службы, призванной, в частности, давать Президенту и Правительству советы и делать доклады Национальному собранию по кадровым вопросам (ч. 1 и 3 ст. 112 Конституции). В США послы и иные дипломатические, а также консульские представители назначаются Президентом по совету и с согласия Сената (часть вторая разд. 2 ст. II Конституции).

В некоторых странах, чаще в социалистических, парламенты участвуют в формировании особых органов военно-политического руководства. Так, в Китае согласно п. 6 ст. 62 Конституции ВСНП избирает Председателя Центрального военного совета и по его представлению утверждает кандидатуры других членов ЦВС.

В Германии согласно ч. 1 ст. 53-а, внесенной в Основной закон в 1968 году, Бундестаг и Бундесрат избирают из своего состава членов Совместного комитета (Gemeinsamer Ausschuss у нас переводится и как Общий комитет, и как Объединенный комитет), который в случае состояния обороны выполняет функции обоих органов, если они не могут собраться или действовать.