Постоянные представительства Российской Федерации при региональных организациях

Российская Федерация в качестве полноправного члена, наблюдателя (или имея специальный статус) участвует в работе ряда крупных международных региональных организаций: европейских — ОБСЕ, Совете Европы, ЕС; евразийской — СНГ; трансатлантической — НАТО; американской — ОАГ. В соответствии с договором об учреждении организации или на основе ее Устава, если речь идет о полноправном участии (СНГ, ОБСЕ), или по соглашению между организацией и Россией, оформленному на межправительственном уровне, в случае вступления в организацию (Совет Европы), обретения статуса наблюдателя (ОАГ) или специального статуса (ЕС, НАТО), Россия назначает своего постоянного представителя при этой организации и открывает постоянное представительство. Его задачи, структура и организация деятельности регламентируются Положением о Постоянном представительстве Российской Федерации при международной организации. Представительство учреждается Постановлением Правительства Российской Федерации в месте нахождения штаб-квартирымеждународной организации, является государственным органом внешних сношений и входит в систему МИД России.

На основе сложившейся практики работа Постпредства строится на основе квартальных планов, составляемых с учетом указаний МИД. Технологически разработка перспективного плана представляет собой следующий процесс: каждое из подразделений Постпредства предоставляет свои соображения о направлениях работы Постпреду, которые после утверждения им согласовываются с курирующим департаментом МИД.

В Постпредстве могут создаваться отделы или группы по направлениям деятельности, такие как политический, экономический, правовой, межпарламентских связей и т.д. Его штатное расписание утверждается в установленном порядке МИД России. Что касается задач и функций наших постпредств при региональных организациях, то они в основном совпадают с задачами и функциями нашего Постоянного представительства при ООН. Их коррекция, естественно, зависит от профиля организации, специфики ее деятельности, статуса, который мы имеем в данной организации, объема отношений и других факторов.

Остановимся подробнее на организации Постпредств РФ при вышеперечисленных организациях и продемонстрируем особенности прохождения дипломатической службы в каждом конкретном постпредстве.

Россия участвует в работе Содружества Независимых Государств (СНГ)с 1991 г.

в качестве учредителя в соответствии с Протоколом к Соглашению о создании СНГ от 21 декабря 1991 г. В мае 1993 г. был создан Исполнительный секретариат СНГ со штаб-квартирой в Минске. Постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. там же было учреждено Постоянное представительство России при уставных и других органах Содружества, Указом Президента от И декабря 1996 г. был назначен первый Постоянный представитель России.

В настоящее время российское представительство осуществляет огромный объем работы по реализации нашего внешнеполитического курса в СНГ и поддержанию с ним соответствующего уровня отношений. Правовой статус Постпредства отрегулирован в соответствии с международно-принятыми нормами, а его сотрудники пользуются дипломатическими иммунитетами и привилегиями, аналогичными с теми, которые имеет дипломатический персонал Посольства РФ в Белоруссии. Постоянный представитель РФ при СНГ назначается Президентом России и имеет ранг Чрезвычайного и Полномочного Посла. В составе Представительства работают сотрудники первого Департамента стран СНГ и соответствующего регионального департамента.

Советская, а потом и российская дипломатии всегда принимали активное участие в работе Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ),т.н.

хельсинкском процессе, начало которому было положено в ноябре 1972 г. Подписание хельсинкского Заключительного акта в 1975 г. явилось тем историческим рубежом, который инициировал поступательное движение к созданию общеевропейской организации. СБСЕ было с 1 января 1995 г. переименовано в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ).Штаб-квартирой организации стала Вена. Участники ОБСЕ пришли к договоренности, что аккредитация постоянных представителей при ОБСЕ происходит через Секретариат ОБСЕ в Вене путем направления ноты МИД с последующим информированием Секретариатом всех 55 государств — членов организации.

Постоянное представительство России при ОБСЕ было учреждено Распоряжением Правительства Российской Федерации 28 октября 1995 г. по инициативе МИД России. Такой шаг был продиктован необходимостью продвижения наших внешнеполитических приоритетов на европейском направлении, линией на закрепление за ОБСЕ центральной роли в обеспечении европейской безопасности и стабильности. Существовавший до 1995 г. делегационный формат нашего участия в работе этой общеевропейской организации уже не отвечал возросшим задачам, которые ставились в российской концепции внешней политики, и российским интересам в общеевропейском регионе. К тому же создания постоянно действующей структуры в Вене требовали решения Будапештского (1994 г.) саммита ОБСЕ, направленные на институционализацию представленности государств-участников в ключевом органе ОБСЕ — Постоянном совете, призванном осуществлять политические консультации и принимать решения в напряженном повседневном режиме.

Российское постпредство официально было открыто 1 июня 1996 г. Возглавляет его Постоянный представитель Российской Федерации в ранге Чрезвычайного и Полномочного Посла, который назначается Президентом России. В состав Представительства входят заместитель Постпреда в ранге Чрезвычайного и Полномочного Посланника и дипломатические сотрудники, командируемые, как правило, Департаментом общеевропейского сотрудничества (ДОС), ДВБР и региональным департаментом.

Другим не менее важным центром деятельности российской многосторонней дипломатии в Европе стал Страсбург, где с 1994 г. функции миссии—наблюдателя России при Совете Европывыполняло Генконсульство Российской Федерации. После того, как 28 февраля 1996 г. Россия была принята в эту старейшую европейскую организацию, Постановлением Правительства России в июле того же года при Совете Европы было учреждено Постоянное представительство РФ, утверждено его штатное расписание и Указом Президента Российской Федерации назначен Постоянный представитель в ранге Чрезвычайного и Полномочного Посла.

Приоритетные функции нашего Постпредства:

-взаимодействие с постоянно действующими органами Совета;

-обеспечение работы наших делегаций на его сессиях;

-оказание содействия деятельности парламентской делегации РФ на сессиях ПАСЕ — Парламентской ассамблеи Совета Европы;

-осуществление контактов с Европейским судом прав человека.

Специфика прохождения дипслужбы в Представительстве России при СЕ определяется характером самой организации, в фокусе внимания которой преобладают правовые и правозащитные вопросы. Это выдвигает особые требования к его кадровому составу. Главным образом, штаты Постпредства заполняются сотрудниками из ДГПЧ и ДП. При этом среди соискателей на вакансии в Постпредстве предпочтение отдается тем, которые имеют базовое юридическое образование и практический опыт работы на этих направлениях (в первую очередь, это касается старших дипломатических служащих).

Отдельное направление деятельности Постпредства — работа с парламентариями. Поэтому зачастую замещение должностей предлагается также представителям Департамента по связям с субъектами Российской Федерации, парламентом и общественно-политическими организациями (ДСПО) и ДОС. Само место нахождения штаб-квартиры Совета Европы делает необходимость присутствия в Постпредстве представителей I Европейского департамента (I ЕД). Служебная деятельность на этом направлении требует глубокой и в то же время узкой профессиональной специализации, что предполагает длительное пребывание дипломатического служащего в ротационной схеме «департамент (ДПГ4 или ДП) — представительство».

Но есть организации, в которых Россия участвует в качестве наблюдателя или имеет особый статус. Втаком формате на европейском азимуте мировой политики Россия осуществляет постоянное взаимодействие с двумя важнейшими структурами Запада — Европейским Союзом (ЕС) и Организацией Североатлантического договора (НАТО). Российские представительства при этих организациях имеют особый статус и учреждены на основе двусторонних соглашений Россия—ЕС и Россия—НАТО.

Одним из основных партнеров России в мировой политике и экономике является Европейский союз. Договорно-правовой базой сотрудничества в рамках этой организации стало широкомасштабное Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС)Россия—ЕС, подписанное 24 июня 1994 г. и вступившее в силу 1 декабря 1997 г. СПС предусматривает развитие углубленных партнерских отношений в политической, экономической, торгово-финансовой, правовой, гуманитарной и культурной областях. В соответствии с СПС учрежден механизм политического и дипломатического взаимодействия. Ключевую роль играют встречи на высшем уровне по формуле «1+2»: Президент России — председатель Евросовета и председатель Комиссии ЕС, проходящие дважды в год поочередно в Москве и столице страны, председательствующей в ЕС. Рабочими органами по реализации СПС являются Совет сотрудничества на уровне членов правительств, Комитет сотрудничества из старших должностных лиц, а также Комитет парламентского сотрудничества. Советом принимаются ежегодные программы сотрудничества по реализации СПС. Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 1998 г. учреждена Правительственная комиссия Российской Федерации по сотрудничеству с ЕС, которая координирует работу российских министерств и ведомств, вовлеченных в партнерство с Евросоюзом.

С 1997 г. развивается также диалог в формате Председатель Правительства Российской Федерации — председатель Комиссии европейских сообществ (КЕС). Систематические контакты осуществляются на уровне МИДа России и стран ЕС. Ведутся переговоры министра с его коллегами из 15 стран в рамках Совета сотрудничества (один раз в год) в ходе сессии ГА ООН в Нью-Йорке, а также с руководящей «тройкой» ЕС: министр иностранных дел государства будущего председателя ЕС, член КЕС — ответственный за внешнеполитические связи и Генеральный секретарь Совета ЕС — высокий представитель по вопросам общей внешней политики и безопасности. С 1995 г. проводятся также экспертные консультации на уровне МИД России — «тройка» ЕС по актуальным вопросам европейской и мировой политики.

Для обеспечения подобной инфраструктуры сотрудничества в Брюсселе работает Постоянное представительство России при ЕС1. Возглавляет его Постпред РФ в ранге Чрезвычайного и Полномочного Посла, который назначается Указом Президента России. Поскольку в поле зрения деятельности Представительства находится самый широкий круг экономических, финансовых и торговых вопросов, проблем инвестиционной и технической помощи и т.д., сложилась традиция назначения на должность Постпреда видных государственных деятелей, имеющих практический опыт руководящей и хозяйственной работы.

Заместители Постоянного представителя имеют ранги Чрезвычайного и Полномочного Посланника II класса и направляются, как правило, из МИД (ДОС или ДЭС) или из других федеральных ведомств и структур. Кадровый состав в основном заполняют сотрудники Министерства иностранных дел, при этом старший дипсостав набирается также из сотрудников ДОС и ДЭС и некоторых отраслевых ведомств. Предпочтение отдается специалистам с базовым экономическим и инженерно-техническим образованием.

Важнейшим элементом поддержания международной безопасности и стабильности является международное сотрудничество по линии Россия—НАТО. Этому направлению международной деятельности российское руководство придает первостепенное значение.

Постоянное представительство России при НАТО было учреждено Распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 1997 г. по инициативе МИД России. Создание представительства предусмотрено подписанным Президентом России 27 мая 1997 г. в Париже «Основополагающим Актом о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между Российской Федерацией и Организацией Североатлантического договора».

Представительство России обеспечивает работу Совместного Постоянного Совета (СПС) Россия—НАТО— ключевого механизма для консультаций, совместного с НАТО принятия решений и действий по их выполнению, а также участие нашей страны в Совете евроатлантического партнерства и программе «Партнерство ради мира». В задачи представительства входит координация военных связей и сотрудничества с НАТО, содействие развитию связей между Федеральным собранием Российской Федерации и Североатлантической ассамблеей.

Постоянным представителем России при НАТО по совместительству является Посол Российской Федерации в Бельгии. У Посла есть заместитель в ранге Чрезвычайного и Полномочного Посланника II класса, который руководит оперативной работой представительства. В его составе представлены дипломаты, прежде всего из ДОС и ДВБР. Старшие дипломаты непременно должны обладать опытом работы на военно-политическом направлении и в делегациях на форумах по разоруженческой проблематике. В Брюсселе также аккредитован Главный военный представитель России для координации взаимодействия с военными структурами НАТО.

Расширяя горизонты своей многосторонней дипломатии, Российская Федерация установила постоянный диалог с Организацией американских государств(ОАГ),

получив 1 апреля 1992 г. статус Постоянного представителя при организации. В соответствии с Постановлением Правительства РФ в январе 1995 г. в Вашингтоне была открыта Миссия Постоянного наблюдателя Российской Федерации при ОАГ, куда Указом

1 Было открыто в 1989 г. как Постпредство СССР при Евросоюзе.

Президента РФ был назначен наш Постоянный представитель в ранге Чрезвычайного и Полномочного Посла. В ноябре 1997 г. функции Постпреда РФ при ОАГ по совместительству были возложены на Посла России в США. В Посольстве России в Вашингтоне была учреждена группа по связям с этой организацией при сохранении при ОАГ и США внешних атрибутов Постоянного представительства. Для работы в ней подбираются дипломаты с опытом дипломатической службы в посольствах РФ в странах Латинской Америки, знающие испанский язык. По сложившейся традиции предпочтение отдается сотрудникам Латиноамериканского департамента (ЛАД) Министерства иностранных дел Российской Федерации.

Таким образом, активное политическое и дипломатическое взаимодействие Российской Федерации с СНГ, ОБСЕ, Советом Европы, ЕС, НАТО, ОАГ на постоянной основе позволяет обеспечивать взаимопонимание и конструктивный диалог с ними по целому ряду ключевых международных проблем. Главная задача остается прежней — выход на практическое сотрудничество в тех сферах, где позиции сторон близки или совпадают. В такой ситуации можно предположить, что роль наших постпредств при вышеназванных международных организациях будет возрастать, задачи, стоящие перед дипломатической службой, расширяться и совершенствоваться.

5. Дипломатическое представительство Российской Федерации на форумах новых международных структур ряду с мероприятиями, которые носят универсальный характер, Россия придает важное значение развитию регионального диалога с Ассоциацией государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН)и участию в крупнейшем региональном форуме Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС).Оба объединения расположены в Азиатско-Тихоокеанском регионе (АТР) и действуют на постоянной основе.

Российская Федерация приобрела статус полноправного партнера по диалогу с АСЕАН в июле 1996 г. и, таким образом, заняла в системе механизмов сотрудничества ассоциации то же наивысшее положение, что и, например, США, Япония, КНР, Индия и ЕС. Российская Федерация и АСЕАН рассматривают друг друга в качестве важных самостоятельных центров формирующейся и мире многополюсной конфигурации. Делегации России в рамках инфраструктуры нашего взаимодействия с ассоциацией участвуют в следующих мероприятиях:

-ежегодная «постминистерская» встреча на уровне министров иностранных дел с партнерами по диалогу в пленарном и раздельном формате;

-ежегодное совещание на уровне министров иностранных дел в рамках асеановского регионального форума по проблемам безопасности в АТР в формате АСЕАН — все полноправные партнеры по диалогу (АРФ), который сегодня является единственным для этого обширного района мира механизмом межправительственных политических консультаций, позволяющим вовлекать в обмен мнениями по наиболее актуальным вопросам региона все расположенные в нем государства;

-заседания Совместного комитета сотрудничества (СКС) Россия—АСЕАНв рамках рабочих групп понаучно-техническому, торгово-экономическому сотрудничеству, а также Делового совета, поддерживающего связи между Торгово-промышленной палатой РФ и Конфедерацией ТПП АСЕАН;

-Московский комитет АСЕАН, объединяющий асеановских послов в России, который проводит ежеквартальные встречи с руководством МИД России.

С 1998 г. Российская Федерация является полноправным участником и другого крупнейшего межгосударственного объединения в АТР — форума Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС). Участие российской делегации в двух ежегодных мероприятиях форума — встрече министров иностранных дел и торговли стран-участниц, а также его саммите — дает России возможность ощутить себя частью сообщества государств АТР, активно содействовать его превращению в один из центров мирового экономического развития, а также в полной мере воспользоваться всеми преимуществами интеграционных процессов, протекающих в регионе.

Линия на активизацию сотрудничества с АСЕАН, в том числе в рамках подключения России к полнокровному участию в работе саммитов Азия—Европа(АСЕМ), ифорумом АТЭС будет продолжаться и носить долговременный и серьезный характер. Разрабатывается и координируется эта линия Департаментом внешнеполитического планирования (ДВП) и 2 Департаментом Азии (2 ДА) МИД России. Как правило, сотрудники этих подразделений включаются в делегации России на вышеназванных форумах и обеспечивают работу российских делегаций на них. Курирует эту деятельность заместитель Министра иностранных дел, ответственный за отношения России с азиатским регионом.

Важнейшим направлением и целью российской дипломатии, составной частью всего внешнеполитического и экономического курса России является полноценное участие и реализация всего потенциала отношений с «Группой 7», завершение трансформацииГ-7вГ-8,где бы все участники — и на всех уровнях механизма — работали на равноправной основе. ВедьГ-7/Г-8— влиятельнейший из всех ныне существующих механизмов проработки ключевых вопросов современности, в котором договоренности принимаются или одобряются на уровне лидеров, а их продвижение определяет политическую и экономическую проблематику работы ООН, ВТО, ОЭСР, бреттонвудских институтов и многих других структур.

Начало отношений между «Группой 7» и СССР относится к рубежу 80—90-хгодов, когда впервые был произведен обмен посланиями. В 1991 г. на заключительную часть саммита в Лондоне был приглашен М.С.Горбачев. После распада СССР в саммитах «Группы 7» в Мюнхене (1992 г.) и Токио (1993 г.) участвовал Президент России Б.Н.Ельцин. В 1994 г. он впервые принял полноправное участие в политической дискуссии на встрече в Неаполе. Главным итогом саммита в Галифаксе в 1995 г. стало значительное расширение участия России в обсуждении экономических глобальных вопросов при сохранении и закреплении полноправного участия в работе в формате «восьмерки» по политическим вопросам. Саммит в Денвере можно считать последним этапом в формировании «Группы 8».

Сотрудничество России с Г-7и деятельность вГ-8в настоящее время осуществляется при координации и в рамках Межведомственной комиссии Российской Федерации по сотрудничеству с международными финансово-экономическими организациями и «Группой 7» в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 24 февраля 1995 г. Как и в странах «семерки», в России Президент назначает своего специального представителя (шерпу), который координирует работу по участию нашей страны во всех ежегодных мероприятияхГ-8.Он же возглавляет российскую делегацию на всех этапах подготовки к саммитам «восьмерки». В помощь ему назначаются политдиректор в ранге заместителя Министра иностранных дел РФ ису-шерпы от различных федеральных ведомств. Подготовительные встречи посвящены как обсуждении и проработке всех аспектов предстоящего саммита (концепция, организация, протокол и пр.), так и предварительной отработке будущих итоговых документов.

Несколько особняком стоит блок задач, решаемых политическими директорами. С Токийского саммита 1993 г. помимо итогового документа общеэкономического плана — коммюнике — лидеры стали выпускать комплексный документ, посвященный внешнеполитическим вопросам — Заявление председателя саммита. Его предметной предварительной проработке и посвящено в основном общение политдиректоров (шерпы при этом также оставляют за собой право последующей работы над ним). В России центр тяжести по подготовке российской позиции лежит на политдиректоре — заместителе Министра. Оперативная подготовительная деятельность ведется в ДВП. Заместитель Министра согласовывает российский проект документа с другими заинтересованными ведомствами, докладывает его шерпе, участвует во всех рабочих мероприятиях Г-8, связанных с продвижением общего материала. При этом главная задача ДВП и курирующего заместителя министра — обеспечить соответствие позиций России по конкретным вопросам внешнеполитической концепции страны.

В Г-7сложился отлаженный дипломатический механизм функционирования форума. Во всех звеньях этого механизма и в рамках своей компетенции российская делегация принимает самое деятельное участие, которое в схематичном плане выглядит следующим образом:

-Президент Российской Федерации ежегодно участвует в саммите Г-8;

-дважды в год, как правило, российский министр иностранных дел становится участником министерского совещания накануне очередной встречи в «верхах» и в ходе регулярной сессии Генеральной Ассамблеи ООН;

-осуществляет взаимодействие в рамках встреч министров финансов и

управляющих центральными банками Г-7,проходяхщих 3 раза в год: две — осенью и весной — приурочены к сессиям МВФ/МБРР в Вашингтоне, третья — зимой — в стране-организаторе будущего саммита, куда мы приглашаемся нерегулярно;

-российский шерпа несколько раз в год встречается со своими коллегами поГ-8,обычно в столице председательствующего государства;

-участвует в работе тематических министерских совещаний, которые, с одной стороны, тоже являются подготовительными к саммитам, но с другой — имеют самостоятельное значение, таких как, например, по вопросам занятости, глобальному информационному сообществу, борьбы с терроризмом и транснациональной организованной преступностью и других;

-работает в целом ряде экспертных групп, созданных и функционирующих по мандату саммитов и разрабатывающих конкретную тематику (борьба с оргпреступностью и терроризмом, ядерная безопасность и оружие массового

уничтожения, реформирование ООН).

Отношения России с «Группой 7» в целом развиваются динамично и, как говорится, по нарастающей. Политическая и экономическая база взаимодействия расширяется. Есть основания полагать, что по мере полноценного вхождения Российской Федерации в Г-7 будут совершенствоваться формы и методы работы аппарата по обеспечению участия российских делегаций в форумахГ-8.

* * *

Такова организация основных форм многосторонней дипломатии России и некоторые особенности дипломатической службы в постпредствах и миссиях России. Главной их движущей силой является российский дипломат и служащий постпредства, который, будучи сотрудником российского представительства при международной организации или членом делегации Российской Федерации на международной конференции, отстаивает — каждый на своем посту — интересы своей страны, решает возложенные на него специфические или общеполитические задачи, направленные на достижение конечного результата любого многостороннего форума — подписание итогового документа. К российским дипломатам и служащим представительств, работающим на этом направлении нашей дипломатии, предъявляются особые требования. Такие дипломатические работники помимо общих профессиональных качеств должны владеть искусством полемики и ведения переговоров, сбора разнородной политической информации, знать правила процедуры международных организаций и конференций, разбираться в глобальных и региональных проблемах.

Они должны тонко и умело пользоваться приемами и методами различных форм давления, быть хорошими психологами и просто обладать личным обаянием. А значит, иметь добротное юридическое, экономическое или политологическое образование, обладать «легким» пером», необходимыми навыками быстро и качественно готовить выступления и доклады для самого высокого уровня международных конференций, саммитов и симпозиумов. В этом заложены слагаемые успеха любой не только конференционной, но и кулуарной работы всех международных форумов, залог эффективной реализации целей, стоящих перед российской делегацией.

Контрольные вопросы

1.При каких международных организациях системы ООН аккредитованы Постоянные представительства РФ?

2.Какова их структура и особенности прохождения дипломатической службы в них?

3.Особенности прохождения дипломатической службы в Постпредствах Российской Федерации при региональных организациях.

4.Требования, предъявляемые к дипперсоналу Российской Федерации на многостороннем направлении.

Литература

1.Концепция внешней политики Российской Федерации // Дипломатический вестник. 2000. № 8. С. 3—11.

2.Положение о Постоянном представительстве Российской Федерации при международной организации // Дипломатический вестник. 1999. № 11. С. 4-7.

3.Венская Конвенция о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера. Принята 13 мая 1975 г.

4.Конвенция ООН о специальных миссиях и Факультативный протокол об обязательном разрешении споров. Принята 8 декабря 1969 г.