Виды и общая характеристика административно-правовых режимов

Основную часть административно-правовых режимов можно классифицировать по следующим основаниям:

1. Режимы территорий, имеющих стратегическую важность для реализации интересов личности, общества, государства: режим государственной границы; пограничный режим;режим закрытых территориальных образований; режим особо охраняемых природных объектов и т.п.

2. Режимы организации государственного административного контроля и надзора: таможенный режим; лицензионный режим;паспортно-регистрационный режим;паспортно-визовый режим; противопожарный режим;санитарно-эпидемиологический; режим конфиденциальной информации и т.п..

3. Специальные административно-правовые режимы: режим военного положения;режим чрезвычайного и особого положения, режим контртеррористической операции.

Режим государственной границы и пограничный режим.Из всей совокупности административно-правовых режимов наиболее четко выделяются те из них, которые напрямую названы в соответствующих законах и иных правовых актах. К примеру, режим государственной границы и пограничный режим. Эти режимы охраняют линию и проходящую по ней вертикальную поверхность, определяющую пределы государственной территории Российской Федерации, т.е. пространственный предел действия ее государственного суверенитета. Государственная граница обеспечивает безопасность страны и служит передовой линией контактов с другими странами. Охрана границы – важное условие защиты политических, экономических интересов и безопасности России.

Содержание режима государственной границы раскрывается в разделе III Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1^[226], которое включает определенные правила:

- содержания Государственной границы;

- пересечения Государственной границы лицами и транспортными средствами;

- перемещение через Государственную границу грузов, товаров и животных;

- пропуска через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных;

- ведение на Государственной границе либо вблизи нее на территории Российской Федерации хозяйственной, промысловой и иной деятельности;

- разрешения с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушением указанных правил.

Содержание пограничного режима установлено в разделе IV Закона Российской Федерации «О Государственной границе РФ». Этот режим образуют правила:

1) в пограничной зоне:

· въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств;

· хозяйственной, промысловой и иной деятельности, проведение массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пределах пятикилометровой полосы местности вдоль Государственной границы на суше, морского побережья Российской Федерации, российских берегов пограничных рек, озер и иных водоемов и на островах на указанных водоемах, а также до рубежа инженерно-технических сооружений в случаях, если расположен за пределами пятикилометровой полосы местности.

2) в российской части вод пограничных рек, озер иных водоемов, во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации:

· учета и содержания российских маломерных самоходных и несамоходных (надводных и подводных) судов (средств) и средств передвижения по льду, их плавания и передвижения по льду;

· промысловой, исследовательской, изыскательской и иной деятельности.

Содержание режима государственной границы и пограничного режима не ограничивается нормами закона и вытекающих из него подзаконных правовых актов. К существу данных административно-правовых режимов относятся нормы, устанавливающие ответственность за нарушение режимных правил. Это относится не только к режимам, закрепленным Законом РФ «О Государственной границе РФ», но и ко всем административно-правовым режимам. Если нормы юридической ответственности посвящены тому же предмету или объекту регулирования, что и административно-правовой режим, их нельзя исключать из содержания. В противном случае теряется целостность и системность правового воздействия. Нормы административной ответственности обеспечивают реализацию мероприятий административно-правового режима, способствуют его объективному действию. В силу этой особенности, административная ответственность по своим сущностным свойствам является частью административно-правового режима.

Режим закрытого административно-территориального образования (ЗАТО) устанавливается на территориях, в пределах которых расположены промышленные предприятия, связанные с производством ядерного оружия, радиоактивных материалов, военных и иные объекты, требующие принятия специальных мер по обеспечению их безопасного функционирования и охраны государственной тайны.

Данный режим помимо административно-правовых норм включает в себя и другие нормы: муниципального права – в части специальной компетенции органов местного самоуправления; бюджетного права – в части финансирования деятельности предприятий ЗАТО; государственного оборонного заказа, компетенции дополнительных расходов и потерь ЗАТО и др.; земельного права – в части особенностей землепользования в ЗАТО; гражданского права – в части особенностей приватизации, совершения иных сделок с недвижимым имуществом.

Административно-правовой режим сводится к мерам и мероприятиям, составляющим особый режим безопасного функционирования предприятий и объектов в ЗАТО, который включает^[227]:

- установление контролируемых и запретных зон по границе и в пределах образования;

- ограничения на въезд и постоянное проживание граждан на его территории;

- ограничение на полеты летательных аппаратов над его территорией;

- ограничение на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и постоянное проживание;

- ограничение на создание и деятельность на его территории организаций, учредителями которых являются иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные некоммерческие неправительственные организации, отделения иностранных некоммерческих организаций, организации с иностранными инвестициями.

Детализация мероприятий особого режима безопасного функционирования предприятий и объектов в ЗАТО и их организация осуществляется в соответствии с нормативными правовыми актами Правительства РФ, а также иных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

Режим особо охраняемой природной территории необходим для защиты природных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение.

Под данным наименованием объединен ряд правовых режимов: режим особой охраны территорий государственных природных заповедников; режим особой охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов; режим особой охраны территорий дендрологических парков и ботанических садов; режим особой охраны территорий природных парков; режим особой охраны территорий памятников природы и т.п.^[228]

Закон содержит указание на ряд мероприятий и запретов, реализуемых в рамках названных режимов, которые позволяют обеспечивать сохранность важных природных территорий.

В самых общих чертах эти мероприятия сводятся к следующему: выделение участков, на которых исключается всякое вмешательство человека в природные процессы; выделение иных функциональных зон; введение особого порядка расширения и строительства новых хозяйственных объектов, их социально-экономической деятельности; введение специального порядка использования земель особо охраняемых природных территорий; установление особого режима пребывания на территориях государственных природных заповедников и национальных парков; введение особого порядка природопользования в охранных зонах и т.п.^[229]

Комплекс проводимых мероприятий применительно к каждому объекту природы с учетом его особенностей определяется компетентными органами исполнительной власти.

В границах режима особо охраняемой природной территории должностным лицам органов исполнительной власти представляются исключительные правомочия. Например, государственные инспекторы по охране особых природных территорий управомочены: проверять у лиц разрешения на пребывание на указанных территориях; задерживать нарушителей режима, изымать у них продукцию и орудия незаконного природопользования и т.п. Главным государственным инспекторам предоставлено право запрещать хозяйственную и иную деятельность, не соответствуют режиму, налагать административные взыскания за нарушения законодательства РФ об особо охраняемых природных территориях и др.

Запреты рассматриваемых режимов касаются, в целом, возможных нарушений сохранности природных территорий и их объектов. Так, режим особой охраны территорий дендрологических парков и ботанических садов запрещает всякую деятельность, не связанную с выполнением их задач и влекущую за собой нарушение сохранности флористических объектов. Режим особой охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов не допускает деятельность, которая может привести к ухудшению качества и истощению природных ресурсов и объектов, обладающих лечебными свойствами.

Административно-правовой режим таможенного делаявляется наиболее эффективным средством правового регулирования общественных отношений, возникающих при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу ^[230]. Его законодательную основу образуют Федеральный закон «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»^[231] и Таможенный кодекс РФ^[232].

Режим обеспечения таможенного дела объединяет такие мероприятия, как таможенное оформление, которое объединяет все таможенные операции, совершаемые в отношении товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу, и таможенный контроль, который представляет собой совокупность мер, осуществляемых таможенными органами России в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства Российской Федерации.

Одним из видов таможенного контроля является таможенный валютный контроль. Его суть состоит в контроле за порядком и правилами перемещения валюты и валютных ценностей через таможенную границу России, заполнения грузовых таможенных деклараций, оформленных с представлением паспорта сделки и т.п. Он, в свою очередь, дифференцируется на следующие мероприятия:

1. Контроль за соблюдением правил перемещения через таможенную границу Российской Федерации наличной валюты и валютных ценностей.

2. Контроль за возвращением в Российскую Федерацию (репатриацией) экспортной валютной выручки резидентов и выявление случаев не поступления экспортной валютной выручки на соответствующие счета в уполномоченных банках.

3. Контроль за обоснованностью валютных платежей в пользу нерезидентов при импорте товаров.

Административно-правовой режим обеспечения таможенного дела содержит нормы, представляющие Федеральной таможенной службе РФ исключительные правомочия, направленные на предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование преступлений и правонарушений в сфере внешней торговли и валютного обмена.

Режим конфиденциальной информации характеризуется как особый порядок деятельности субъектов административных отношений в процессе документирования данной информации, регистрации информационных ресурсов, ее содержащих, ограничения доступа к ним и их правовой защиты. Поскольку конфиденциальная информация в сфере деятельности исполнительной власти неоднородна, дифференцируется такие административно-правовые режимы конфиденциальной информации, как: режим персональных данных и режим служебной тайны^[233].

Содержание административно-правового режима конфиденциальной информации отвечает всем параметрам комплексности государственного управления. В его структуре четко различима цель – обеспечение эффективного функционирования исполнительной власти посредством использования особо значимых сведений – конфиденциальной информации; обеспечение информационной безопасности как в публичных, так и в частных интересах; реализация информационных и иных прав управляемых субъектов в административных правоотношениях и их защита.

Данный режим относится к категории постоянно действующих. Субъектами режима конфиденциальной информации являются органы исполнительной власти не только общей, но и специальной компетенции. Это, например, Федеральная служба безопасности, осуществляющая лицензирование, сертификацию и контроль в сфере деятельности по криптографической защите конфиденциальной информации, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю, осуществляющая аналогичные функции в сфере технической защиты конфиденциальной информации, Федеральное агентство по информационным технологиям, осуществляющее сертификацию ключей электронной цифровой подписи.

Режим носит ограничительный характер в силу доминирования таких способов правового регулирования, как предписания и запреты. Однако для субъектов, предоставляющих конфиденциальную информацию в органы исполнительной власти, они носят льготный характер, поскольку данные субъекты обладают абсолютными правами на использование данной информации, на требование обеспечение ее конфиденциальности, правом на снятие конфиденциальности и предоставление ее для открытого доступа.

К мерам данного режима относятся также квотирование (ограничения количества лиц, допущенных к конфиденциальной информации), мониторинг (выявление потенциальных угроз информационной безопасности), аудит информационной безопасности, регистрация информационных ресурсов, экспертиза ценности информации, осуществляемая в процессе ее архивирования, особый порядок документирования конфиденциальной информации, внутриведомственного и межведомственного информационного обмена, порядок доступа к информационным ресурсам, ее содержащим, административная ответственность за его нарушение.