Виды и система субъектов административного права

Учебно-теоретические аспекты рассмотрения вопросов понятия, классификации и системы субъектов административного права являются важными, актуальными и обладают новизной, поскольку в современной учебной литературе данной теме практически не уделяется должного внимания.

Авторы традиционных учебников по административному праву, как правило, не рассматривая общую характеристику, классификацию и систему субъектов административного права, сразу переходят к непосредственной характеристике отдельных групп субъектов административного права (например, граждане как субъекты административного права или органы исполнительной власти как субъекты административного права). Более того, обращая внимание на содержание (оглавление) различных учебников по административному праву, обучаемый, как правило, не может четко систематизировать группы субъектов административного права, ввиду неоднозначного наименования данных групп различными авторами. В частности, авторский коллектив в составе П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова выделяет три группы субъектов административного права: индивидуальные субъекты административного права, организации как субъекты административного права, административные органы как субъекты административного права. Причем, группа индивидуальных субъектов включает в себя кроме граждан также должностных лиц. Вместе с тем, административно-правовой статус государственных служащих авторами рассматривается в третьем разделе «Государственная служба в Российской Федерации» и, стало быть, системно не входит во второй раздел «Субъекты административного права»^[28]. Д.Н. Бахрах в структурной части своего учебника выделяет два раздела, посвященные рассмотрению субъектов административного права, а именно: «Административно-правовые статусы индивидуальных субъектов (физических лиц)», «Государственная администрация, ее органы и служащие»^[29]. А.П. Алехин и А.А. Кармолицкий выделяют шесть групп субъектов административного права: «Физические лица», «Органы исполнительной власти», «Органы местного самоуправления», «Государственные служащие», «Предприятия, учреждения и организации», «Общественные и религиозные объединения»^[30]. Данная классификация в принципе является классической, хотя имеет некоторые недостатки. В частности, понятия «Физические лица» и «Государственные служащие» с теоретических позиций соотносятся как целое и частное, однако в приведенной классификации под физическими лицами понимаются только граждане, которые не обладают государственно-властными полномочиями.

Подводя итог, имеющихся в учебной литературе взглядов на виды субъектов административного права, можно сделать вывод об отсутствии однозначного и системного подхода к рассматриваемой тематике.

С целью упорядочивания учебного материала по данной теме и проведения классификации субъектов административного права, обратимся к теоретическим взглядам на виды субъектов права. Отметим некоторые из них.

Пытаясь избежать противоречий в классификации субъектов права, некоторые правоведы говорят о различных видах субъектов права – для правоотношений в сфере частного и в сфере публичного права, но даже при таком подходе рассмотрение данного вопроса идет с цивилистической точки зрения, не уделяя должного внимания субъектам публичного права^[31]. Данное обстоятельство можно объяснить тем, что единственным систематизированным законодательным источником, прописывающим виды субъектов правоотношений, а также их правоспособность и дееспособность, является Гражданский кодекс Российской Федерации. И, конечно же, не утруждаясь в изучении субъектов публичных отраслей права, которое требует исследования большого массива несистематизированного нормативного материала, теоретики зачастую используют устоявшийся в законодательстве гражданско-правовой подход.

Например, М.Н. Марченко подразделяет субъекты права на физических и юридических лиц^[32]. Подобная классификация в основном применима к отрасли гражданского права и не отражает в полной мере систему субъектов административного права. Следует отметить, что категория «физических лиц» включает в себя весь круг индивидуальных субъектов права, вместе с тем категория «юридических лиц» не охватывает своим содержанием весь спектр неиндивидуальных субъектов и является ограничительным понятием по отношению к понятию коллективные субъекты. В частности, Федеральный закон от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» предусматривает процедуру государственной регистрации для большинства общественных объединений на добровольной основе, оставляя право выбора за общественным объединением в зависимости от желания последнего приобрести права юридического лица^[33].

Более удачное деление субъектов права предложил С.И. Архипов. По его мнению, субъекты права подразделяются на индивидов и юридических лиц. Причем, «такое деление имеет общеправовое значение, касается всех отраслей права», однако применительно к публично-правовым отраслям данные субъекты права «рассматриваются через призму властеотношений»^[34]. Недостатком приведенной классификации является не соотношение указанных видов с точки зрения терминологии и выделения общего для них основания классификации.

Учитывая единое основание классификации, в современных учебниках по теории государства и права субъекты права принято подразделять на индивидуальные и коллективные. Но и при такой классификации, под индивидуальными субъектами подразумеваются физические лица, к числу которых относятся граждане государства, иностранные граждане, лица без гражданства, лица с двойным гражданством^[35]; а под коллективными – юридические лица (организации), правоспособность которых начинается с момента их официального признания (юридической регистрации)^[36].

На наш взгляд, приведенная классификация субъектов права является универсальной для всех отраслей права. Однако толкование рассматриваемых терминов (индивидуальные и коллективные субъекты права) не должно быть ограничительным по своему содержанию.

Так, указанная выше трактовка «физического лица» характеризует статус индивида только в отношениях с государством и не отражает правовой статус специальных участников административно-правовых отношений, наделенных дополнительными полномочиями в сфере государственного управления. К их числу можно отнести: должностных лиц, гражданских государственных служащих, военнослужащих и т.д.

Относительно равнозначности понятий «коллективный субъект», «юридическое лицо» и «организация» рассмотрим, в первую очередь, законодательные основы регулирования данного вопроса.

Гражданский кодекс Российской Федерации определяет понятия «юридическое лицо» и «организация» как тождественные, подразделяя последние на коммерческие организации (преследующие цель – извлечение прибыли) и некоммерческие организации (не преследующие цель – извлечение прибыли). Причем некоммерческие организации в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации могут создаваться «в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах»^[37]. Проводя сравнительный анализ соответствующих положений Гражданского кодекса Российской Федерации и Федерального закона «Об общественных объединениях», легко выявить некоторые несоответствия в терминологии двух законодательных актов, которые не позволяют однозначно отнести все общественные организации (объединения) к категории юридических лиц. Такое положение объясняется законодательно закрепленной возможностью общественного объединения (за исключением политической партии) по своему усмотрению приобретать статус юридического лица. Что дает право говорить о функционировании в сфере государственного управления общественных объединений, не имеющих статуса юридического лица и, стало быть, не подпадающих под термин «организация» в гражданско-правовом смысле.  Кроме того, вышеуказанный Федеральный закон одной из организационно-правовых форм общественных объединений выделяет общественные организации^[38], что соотносит данные понятия как общее и частное. Вместе с тем, Гражданский кодекс Российской Федерации употребляет данные термины как синонимы^[39]. Другое несоответствие терминологии в законодательных актах подтверждается Федеральным законом от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях», который выделяет две организационно-правовые формы религиозных объединений: религиозные организации и религиозные группы. Формальное отличие двух названных форм заключается, прежде всего, в том, что первые обладают правоспособностью юридического лица и как следствие подлежат обязательной государственной регистрации, а вторые осуществляют свою деятельность без государственной регистрации и приобретения правоспособности юридического лица^[40]. Исходя из сказанного, следует простой вывод религиозная группа, являясь разновидностью религиозных объединений, не относится к числу юридических лиц (организаций).

Таким образом, нельзя не согласиться с мнением Д.Н. Бахраха о неравнозначности понятий «организация (юридическое лицо)» и «коллективный субъект». Поскольку первое трактуется как устойчивый, самостоятельный коллектив, вступающий в правоотношения от своего имени, как юридическое лицо; а второе охватывает своим содержанием кроме юридических лиц также таких участников административно-правовых отношений как кафедра, факультет, административно-территориальная единица и т.д.^[41]

Применительно к отрасли административного права целесообразно делить субъекты административного права на индивидуальные и коллективные^[42].

Под индивидуальным субъектом административного права следует понимать физическое лицо, обладающее административной правоспособностью и имеющее возможность вступать в административно-правовые отношения от своего имени с целью представления своих личных интересов или интересов других лиц в соответствии с предоставленными законом полномочиями.

Индивидуальные субъекты в зависимости от наличия государственно-властных полномочий можно разделить на две группы:

1. Физические лица, не обладающие юридически-властными полномочиями (граждане).

2. Физические лица, обладающие юридически-властными полномочиями (должностные лица).

В свою очередь физические лица, не обладающие юридически-властными полномочиями, подразделяются на:

1. Граждане, обладающие общим административно-правовым статусом:

- граждане Российской Федерации;

- лица с двойным гражданством (бипатриды);

- иностранные граждане;

- лица без гражданства.

2. Граждане, обладающие специальным административно-правовым статусом:

- граждане, имеющие социально-профессиональный статус (государственные и муниципальные служащие^[43], студенты, врачи, учителя, индивидуальные предприниматели, исключая случаи, когда в соответствие с законом они могут выступать должностными лицами);

- граждане, приобретшие по своему усмотрению дополнительные права и обязанности в сфере государственного управления (водители, охотники);

- граждане, имеющие особый правовой статус во взаимоотношениях с государством (беженцы, вынужденные переселенцы, лица, ищущие политического убежища).

Указанные разновидности дополнительного административно-правового статуса граждан могут сочетаться, присутствуя у одного индивида одновременно (например, человек может состоять на военной службе и иметь право на управление транспортным средством).

Физических лиц, обладающих юридически-властными полномочиями, условно можно классифицировать в зависимости от природы происхождения властных полномочий, влекущих юридические последствия:

1. Должностные лица органов государственных власти:

- должностные лица законодательных (представительных) органов власти;

- должностные лица исполнительных органов власти;

- должностные лица судебных органов власти;

- должностные лица иных органов государственной власти (органы прокуратуры, избирательные комиссии).

2. Должностные лица органов местного самоуправления:

- должностные лица представительных органов местного самоуправления;

- должностные лица исполнительных органов местного самоуправления.

 3. Должностные лица предприятий, учреждений и организаций различных форм собственности:

- должностные лица государственных и муниципальных предприятий, учреждений и организаций;

- должностные лица негосударственных частных формирований;

- индивидуальные предприниматели.

Несмотря на тот факт, что под должностным лицом традиционно понимается «лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях», выделение руководителей негосударственных частных формирований и индивидуальных предпринимателей как должностных лиц в отдельных случаях предусматривается законом^[44].

Коллективным субъектом административного права является иерархично-обособленная или структурно-организованная общность людей, созданная по инициативе ее участников либо на основании решения властного органа, обладающая административной правосубъектностью и вступающая в административно-правовые отношения как единый субъект в соответствии с предоставленными законом полномочиями.

Коллективные субъекты в зависимости от наличия государственно-властных полномочий можно разделить на две группы:

1. Субъекты, не обладающие юридически-властными полномочиями (коммерческие и некоммерческие организации).

2. Субъекты, обладающие юридически-властными полномочиями (органы публичной администрации).

Коллективные субъекты, не обладающие юридически властными полномочиями, в зависимости от цели деятельности подразделяются:

1. Хозяйствующие субъекты (юридические лица):

- предприятия государственной, муниципальной, частной и иной форм собственности;

- учреждения государственной, муниципальной, частной и иной форм собственности.

2. Некоммерческие организации:

- общественные объединения;

- религиозные объединения;

- иные некоммерческие формирования (трудовые коллективы, профсоюзы и т.д.).

Коллективные субъекты, обладающие юридически властными полномочиями, можно классифицировать в зависимости от характера компетенции:

1. Органы общего управления (Правительство Российской Федерации; правительства, администрации субъектов Российской Федерации и др.).

2.  Органы отраслевого управления (Министерство внутренних дел Российской Федерации; Министерство образования и науки Российской Федерации и др.).

3. Органы межотраслевого управления (Федеральное казначейство; Федеральная служба государственной статистики и др.).

Система субъектов административного права представляет собой совокупность потенциальных участников административно-правовых отношений во взаимодействии с представителем властной структуры в сфере государственного управления (реализации исполнительной власти). Таким образом, центральным звеном системы субъектов административного права выступает орган государственного управления (как правило, орган исполнительной власти), либо соответствующее должностное лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями. Другие участники административно-правовых отношений занимают опосредованное место в системе субъектов административного права через взаимодействие с органами государственного управления и их должностными лицами. Именно посредством данного взаимодействия физические и юридические лица приобретают права и обязанности в сфере государственного управления и, собственно, статус субъекта административного права.

Учитывая изложенное, а также особенности теоретических взглядов на виды субъектов права, проведенную выше классификацию субъектов административного права и специфику общественных отношений в сфере государственного управления, можно сделать вывод, что систему субъектов административного права составляют следующие группы участников публично-правовых отношений:

- гражданин (человек);

- орган исполнительной власти (государственного управления);

- государственный служащий;

- хозяйствующий субъект и некоммерческое формирование.