И региональная структура России

Экономическое районирование представляет собой процесс определения границ объективно существующих хозяйственно целостных частей страны. Эти хозяйственно целостные части отличаются друг от друга историческими, природными, этнодемографическими, социальными, экономическими особенностями. Задача науки состоит в объективном обосновании границ районов.

Экономическое районирование, являясь составной частью региональной экономики, носит исторический характер вследствие изменения значения во времени районообразующих факторов, динамичности развития производительных сил, усложнения и углубления территориального разделения труда.

Экономический район выступает таксономической единицей территориальной структуры народного хозяйства. Пристальное внимание к проблеме экономического районирования связано с необходимостью глубже изучить, понять, наметить пути более рационального размещения производительных сил, развития регионов страны в увязке с необходимой для этого определенной региональной политикой.

Работы по районированию в советский период были связаны с разработкой первого плана хозяйственного развития (а точнее – восстановления народного хозяйства), известного как плана ГОЭЛРО. В этом документе нашли практическое воплощение идеи деления страны, обоснование этого деления
на восемь крупных районов (1920 г.) на основе регионального использования всех видов ресурсов, но в основном
энергетических.

В 1921 г. Госпланом был разработан проект деления страны на 21 экономический район, были опубликованы тезисы по вопросам экономического районирования, которые
явились основой, стержнем теории советского экономического районирования.

В качестве района «должна быть выделена своеобразная, по возможности экономически законченная территория страны, которая благодаря комбинации природных особенностей, культурных накоплений прошлого времени и населения с его подготовкой для производственной деятельности представляла бы одно из звеньев общей цепи народного хозяйства…».               В основу районирования были положены следующие принципы:

а) экономический, означающий получение наивысшего эффекта при наименьших затратах, то есть сетка экономических районов должна способствовать максимальной экономической отдаче;

б) экономический район должен иметь определенную специализацию на наиболее выгодных для него отраслях производства;

в) комплексное развитие экономических районов наряду с их специализацией. Для экономического района должно быть не только простое существование отдельных производств, но и глубокое их сочетание, взаимообусловленность. Районная комплексность означает достижение наиболее рациональной отраслевой структуры хозяйства;

г) национальный принцип означает, что выделение районов должно способствовать развитию национальных образований в социально-экономическом плане;

д) административный принцип предполагает единство экономического районирования и административного деления страны.

Важным было и то, что по идее Госплана экономические районы представляли собой и административные единицы с органами управления. На места передавались вопросы руководства хозяйством, районы надеялись широкими правами, то есть разграничивались функции центральной власти и районов. Децентрализация, по идее, должна способствовать подъему и развитию экономики регионов.

Однако практическая работа по организации новой структуры хозяйства страны пришлась на конец 20-х – начало 30-х гг., когда начал ликвидироваться НЭП, разрушение рыночных механизмов, когда началось построение жесткой централизованной системы управления экономикой и социальной сферой. Вследствие этого установки Госплана, преследовавшие своей целью единство административного деления и экономического районирования, образование самоуправляющихся регионов, передачу многих функций и прав центра на места, не были осуществлены. Возникшим отраслевым наркоматам (министерствам) стали передавать права регионов, сохранив за последними руководство только производствами местного значения.

Следствием административно-командной системы управления экономикой стало такое положение, при котором крупные экономические районы не имели соответствующего административного управления. Это было связано с тем, что основная часть производства на местах имела союзную или республиканскую форму собственности и находилась вне компетенции местных органов власти. Результатом такого положения явились: нерациональное разделение труда; диспропорциональность в размещении производительных сил, в уровне развития социальной сферы, уровне и качестве жизни населения; экологические проблемы.

Опыт районирования страны (1921 г.) имеет важное значение в настоящее время, так как он был осуществлен фактически в условиях рыночных отношений (НЭП). В последующем теоретические основы экономического районирования углублялись, совершенствовались.

В географической и экономической литературе имеется множество определений экономического района. Отличаются они друг от друга непринципиально, но все включают в том
или ином виде базовые элементы, такие, как специализация,
комплексность.

Экономический район представляет собой целостную, экономически законченную, но незамкнутую территориальную часть народного хозяйства страны, имеющую свою производственную специализацию, прочные внутренние экономические связи, своеобразие природных и исторических условий.

Крупные экономические районы были выделены для целей долгосрочного планирования. В основе районов лежат территориально-производственные комплексы (ТПК), которые целенаправленно формировались на протяжении существования плановой централизованной экономики. Вследствие этого границы районов неоднократно менялись.

Существующая сетка крупных экономических районов была принята в 1961 г., уточнена в 1982 г. В соответствие с ней в стране было выделено одиннадцать экономических районов: Центральный, Волго-Вятский, Центрально-Черноземный (эти районы образуют Центральную Россию), Северный, Северо-Западный, Северо-Кавказский, Поволжский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский, Дальневосточный.

В связи с переходом к рыночной экономике, экономическим кризисом долгосрочные прогнозы экономического и социального развития не составлялись. Отсутствие органов управления в экономических районах привело к тому, что крупные экономические районы остались формальностью, они перестали быть объектами государственного управления.

В начале 90-х гг. были созданы на добровольных началах ассоциации экономического сотрудничества (взаимодействия). Ассоциации создавались с целью координации усилий в решении социально-экономических проблем, улучшения использования природного, производственного, финансового потенциала, экономически активного населения. Таких ассоциаций было создано восемь: «Центральная Россия», «Черноземье», «Северный Кавказ», «Уральский регион», «Сибирское соглашение», «Северо-Западная ассоциация», «Большая Волга», «Дальневосточная ассоциация».

Добровольный принцип формирования ассоциаций привел к несовпадению границ с границами крупных экономических районов. Ряд субъектов РФ одновременно вошли в разные ассоциации. Так, например, в ассоциацию «Черноземье» первоначально вошли пять областей Центрально-Черноземного экономического района. В последующем к ним присоединились Орловская, Брянская, Смоленская, Тульская (Центральный район) и Новгородская области (Северо-Западный район). Кроме этого, Волго-Вятский район вошел в ассоциацию «Большая Волга», потеряв статус экономического района. Аналогична ситуация и с Северным районом.

В 2000 г. в России было образовано семь федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный. Основными функциями этих территориальных образований явились надзор и контроль за исполнением Конституции РФ, федеральных законов и указов Президента страны. В последующем они все больше стали выполнять функции управления экономическими и социальными процессами в стране.

Границы всех трех видов территориальных образований (экономические районы, ассоциации, федеральные округа) не совпадают. Мало того, при формировании федеральных округов потеряли статус экономического района Центрально-Черноземный (вошел в Центральный федеральный округ), Северный (вошел в Северо-Западный округ), Волго-Вятский (вошел в Приволжский округ).

Границы ассоциаций и федеральных округов определены с существенным нарушением границ сложившихся ТПК. Так, в Южный округ включены регионы Северного Кавказа, Волгоградская, Астраханская области и Калмыкия, входящие в Поволжский район, в Приволжский округ вошли западные регионы Уральского района (Пермский край, Оренбургская область, республики Удмуртия и Башкортостан), а в Уральский округ вошла Тюменская область, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский АО, являющиеся нефтегазовым ядром Западно-Сибирского района. Сибирский федеральный округ сформирован на базе Западно-Сибирского и Восточно-Сибирского районов, но без Тюменской области и автономных округов.

В федеральных округах в отличие от экономических районов созданы органы управления. Возглавляет округ полномочный представитель Президента РФ с соответствующим аппаратом управления. В субъектах РФ округ представляют федеральные инспекторы. Полномочный представитель подчинен непосредственно Президенту страны.

Современный период развития страны характеризуется резкой неравномерностью размещения и развития производства. Тенденция к выравниванию социально-экономического развития регионов, имевшая место в плановой экономике, сменилась на тенденцию территориальной концентрации производства. Это характерно и на уровне экономических районов, и на уровне ассоциаций экономического взаимодействия, и на уровне федеральных округов. Так, три экономических района – Центральный, Западно-Сибирский, Уральский – производят почти 60% ВВП страны. Аналогична ситуация на уровне ассоциаций.                                                                    На уровне федеральных округов доля Центрального, Приволжского и Уральского в ВВП составляет более 66%. Резкие различия наблюдаются и в душевом производстве регионального валового продукта по указанным территориальным образованиям.

Тенденция концентрации характерна не только для производства, но и для социальных и демографических процессов. Но это противоречит основной цели региональной политики – создание по возможности равных условий в экономической, социальной сфере для населения, в каком бы регионе оно
не проживало.

Современное районирование состоит из следующих основных звеньев: федеральные округа; крупные экономические районы; субъекты Федерации; низовые районы (городские и сельские административно-хозяйственные районы) муниципальные образования.

Современное деление России вызывает возражения и с точки зрения территориальной организации производства, и с точки зрения возможности создания полноценных рыночных структур и реализации эффективной региональной политики. Дело в том, что субъекты РФ резко различаются по площади территории, численности населения, степени хозяйственного освоения, уровню развития и экономическому потенциалу. Далеко не каждому субъекту Федерации посильно решение предстоящих задач.

Новые региональные образования могут быть сформированы на базе крупных экономических районов и крупнейших современных субъектов РФ. Интеграция должна обеспечиваться за счет развития рыночных связей. Набор отраслей специализации и межрегиональных связей будет определяться рыночным механизмом. По мере развития нормализуется обмен, будет обеспечено рациональное разделение труда между регионами.

Начавшееся объединение двух субъектов (Пермской области и Коми-Пермяцкого АО) в один продолжается. В ближайшее время произойдет объединение еще нескольких субъектов, что свидетельствует об объективности данного процесса.

По мере восстановления экономического потенциала страны, появления спроса на долгосрочные прогнозы социального и экономического развития регионов возникает необходимость объективного районирования страны.

Региональная политика

Россия уникальная страна во многих отношениях.

Сохранение этой уникальности, дальнейшее развитие России по пути строительства рыночной экономики, сохранение и укрепление страны как единого федеративного государства требуют проведения соответствующей региональной политики. Региональная политика является составной частью общегосударственной политики в области экономического и социального развития страны.

Региональная политика – это комплекс законодательных, административных, экономических, социальных и природоохранных мероприятий, направленных на более рациональное размещение производительных сил и выравнивание уровней жизни людей, это взаимоотношения центральной власти с регионами на различных этапах развития страны.

Так, на этапе планового ведения хозяйства важнейшей внутриполитической задачей являлось ускоренное развитие производительных сил восточных районов. При решении этой задачи регионы фактически были отстранены от принятия хозяйственных решений. Система принудительной зависимости регионов от центра, основанная на государственной собственности, жесткой вертикали управления и контроля за всеми сферами жизни в регионах, привела к территориальной диспропорции в хозяйстве, социальной сфере, к чрезмерной концентрации производства, узкой специализации регионов, к дальним нерациональным перевозкам, к существованию моногородов (закрытие города, угольные поселки, поселки горнодобывающих отраслей, где большая часть населения зависит от функционирования одного предприятия) и в целом к нерациональному территориальному разделению труда.

Трансформация экономической и политической системы в стране создала качественно новую ситуацию для региональной политики. Проведение новой региональной политики осуществляется в условиях перехода от государственного централизованного управления к государственному регулированию, при широком внедрении рыночных отношений, в условиях перераспределения собственности и прав распоряжения природными ресурсами, децентрализации и демилитаризации хозяйства, участия иностранного капитала в развитии экономики страны и отдельных регионов, в условиях возрастания общественного мнения.

Региональная политика должна учитывать специфику регионов, развитие местного самоуправления, предпринимательства, различия хода экономических преобразований в регионах. Для отдельных регионов необходима разработка государственных программ и их финансирование.

Как показал опыт, и стартовые условия проведения реформ, и их ход, и результаты реформирования были различны по регионам. Региональная политика в новых условиях строится на основе равноправия регионов во взаимоотношениях между самими регионами, четкого разделения прав и обязанностей центра и регионов, децентрализации государственной власти, распределения ее между Федерацией и ее субъектами, передачи полномочий регионам, которые они в силах реализовать, не нанося ущерба единству страны, и т.д. В целом региональная политика в новой России должна основываться на принципах партнерства. Федеральная власть при этом должна обеспечить стабильную политическую, экономическую и социальную обстановку в стране и способствовать более тесному взаимодействию регионов.

Огромные различия в экономических, природно-географических, социальных, демографических, экологических и в других условиях регионов должны исключить унифицированный подход и должны требовать проведения гибкой региональной политики с учетом особенностей каждого региона. В то же время необходимы меры по пространственной интеграции экономики России, проведению жесткой федеральной налоговой политики, укреплению общероссийского рынка.

Различия российских регионов по всем условиям развития и федеративное устройство страны требуют разумного сочетания регионализации и интеграции.

Суть регионализации состоит в учете специфики регионов, в переносе ряда реформ на региональный уровень, представлении прав в необходимом объеме регионам, разработке специальных программ для регионов с особыми условиями развития.

Интеграция предполагает стабильное развитие интегрирующих отраслей (топливно-энергетического, магистрального транспорта, связи, водных систем и т.д.); совершенствование механизма вертикальных и горизонтальных взаимодействий субъектов Федерации; проведение единой внешнеэкономической политики, то есть создание для всех регионов единых условий для выхода на внешние рынки и т.д.

Основными целями региональной политики являются: обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма, создание единого экономического пространства; обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, устанавливаемых Конституцией, независимо от экономических возможностей регионов; выравнивание условий социально-экономического развития регионов; предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов; приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение; максимальное использование природно-климатических особенностей регионов; становление и обеспечение гарантий местного самоуправления.

Правовой базой проведения региональной политики является Конституция Российской Федерации. Она создает предпосылки для проведения новой региональной политики и развития экономики регионов путем разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. Так, статья 71 Конституции устанавливает предметы ведения собственно Федерации, статья 72 определяет предметы совместного ведения Федерации и регионов, а статья 73 определяет полномочия регионов (субъектов РФ).

К ведению РФ отнесено лишь то, что необходимо и вместе с тем достаточно для установления и защиты суверенитета и верховенства РФ, распространяемого на всю ее территорию, и для защиты прав и свобод каждого человека, в какой бы части страны он ни проживал и где бы ни находился.

Перечень предметов ведения Российской Федерации можно представить семью основными группами.

К первой группе относится защита Конституции и ее конституционных основ и федеральных законов, а также контроль за их соблюдением. Это важнейшие положения. Именно право на установление федеральной Конституции и принятие федеральных законов определяет Российское государство как государство суверенное. Сюда же относятся вопросы федеративного устройства и территории, в том числе определения статуса, то есть правового положения, защиты государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального                                                шельфа – все то, что обусловлено территориальным верховенством нашего государства.

Ни одно государство не может обходиться без государственных органов, определения порядка их формирования. К ведению РФ отнесено установление системы федеральных органов все трех ветвей власти (законодательной, исполнительной и судебной), порядка их организации, деятельности и формирования, а также федеральная государственная служба.

Вторая группа предметов ведения РФ обусловлена признанием человека высшей ценностью нашего общества. Человек создал общество, науку, искусство именно для своего блага.                                    И государство, также созданное человеком, обязано обеспечивать человеку и гражданину условия для его существования и развития как члена общества и как личности. Исходя именно из этого, к ведению РФ отнесено регулирование и защита прав и свобод человека, прежде всего, конечно, тех, которые указаны в самой Конституции и общепризнаны в международных документах, вопросы гражданства РФ и защита прав национальных меньшинств.

В третью группу предметов ведения РФ входит установление правовых основ единого общефедерального рынка, в частности финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы и федеральные фонды регионального развития.

Четвертую группу предметов ведения РФ составляют вопросы собственности и управления. Сюда относятся, прежде всего, федеральная государственная собственность и управление ею, а также федеральные энергетические системы, ядерная энергетика и расщепляющиеся материалы, федеральный транспорт, пути сообщения и т.д.

Управление любым государством – дело сложное, требующее не только анализа текущего момента, но и составления прогнозов. Как правило, во всех государствах существуют органы, занятые таким анализом и прогнозами. Это особенно важно для Российского государства, переживающего трудности, естественные для периода перехода к рыночной экономике. Кроме этого, наше государство характеризуется разнообразием природных условий, этнического состава населения. Именно поэтому к ведению Федерации отнесено установление основ федеральной политики и федеральной программы в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития России. Это пятая группа предметов ведения Федерации.

Шестая по счету, но одна из самых существенных, группа предметов ведения РФ охватывает полномочия, связанные с оборонной и внешней политикой государства. Это оборона и безопасность, включая оборонное производство, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов и т.п., а также производство наркотических средств и порядок их использования, внешняя политика и международные отношения, международные договоры, вопросы войны и мира и внешнеэкономические отношения.

Последнюю, седьмую группу предметов ведения РФ составляют отрасли законодательства, которые обеспечивают равенство всех граждан независимо от места их проживания и национального происхождения. Это уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство, гражданское, гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности.

Помимо этих основных вопросов, отнесенных к ведению РФ, следует отметить, что только РФ устанавливает стандарты и эталоны, систему исчисления времени, официальный статистический и бухгалтерский учет и т.д.

К совместному ведению РФ и ее субъектов отнесено то, что не может решаться только Федерацией без участия ее субъектов. Так, например, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, в том числе прав национальных меньшинств и малочисленных народов, являются обязанностью прежде всего РФ. В полной мере они не могут быть обеспечены без участия субъектов Федерации, в которых, в частности, входят национальные меньшинства и малочисленные народы. Ведь только на месте можно четко определить границы территорий, на которых определенные этносы занимаются традиционной хозяйственной деятельностью, и взять под охрану их исторические памятники.

Совместное ведение означает совместную деятельность и ответственность РФ и ее регионов за состояние дел в ряде сфер государственной деятельности, которая в полной мере не может осуществляться отдельно ни Федерацией, ни ее субъектами. Предметы ведения целесообразно рассматривать по группам, объединяющим близкие по содержанию понятия.

К первой группе предметов совместного ведения следует отнести все то, что направлено на обеспечение единства РФ и управление ею в интересах всего ее многочисленного народа. Это, прежде всего, обеспечение соответствия конституций, уставов и законов, а также иных правовых актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам. Естественно, что без такого соответствия основополагающих правовых актов субъектов Федерации правовым актам Федерации нельзя достигнуть равноправия граждан, а следовательно, и единства народов, населяющих нашу страну.

Предусмотрено совместное установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Эта правовая норма не препятствует возможности установить в каждом субъекте Федерации и даже на каждой территории, на которой осуществляется местное самоуправление, такую систему органов, которая наиболее привычна населению. Но вместе с тем она обязывает учесть и факторы, существенные для всего населения России. К ним относятся, например, необходимость поддержания связей с вышестоящими государственными органами, с органами государственной власти соседних территорий, учет потребностей общефедеральных средств связи и путей сообщения и т.п. К совместному ведению отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ.

Отдельным местностям и даже регионам помощь ее соседей или Федерации в целом нередко бывает необходима при катастрофах, стихийных бедствиях и эпидемиях. Именно поэтому к совместному ведению субъектов Федерации и самой РФ отнесены осуществление мер по борьбе с указанными выше явлениями и ликвидация их последствий.

Вторая группа совместных полномочий охватывает защиту прав и свобод человека и гражданина, защиту прав национальных меньшинств, исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей и др.                       В реальной жизни права граждан могут быть нарушены в самых различных местах и защита их возможна в полной мере только тогда, когда в ней участвуют государственные органы всех уровней, как федеральные, так и региональные. Кроме того, нельзя не учитывать, что субъекты Федерации ближе к специфическим нуждам малочисленных народов и национальных меньшинств и подчас именно они могут лучше выбрать средства, которые неотложны и необходимы для поддержания и развития меньшинств и малочисленных народов. Такие меры, разумеется, могут предприниматься лишь в строгом соответствии с регулированием прав и свобод человека и гражданина актами РФ на основе общепризнанных норм международного права.

Защита прав человека и гражданина – процесс многогранный. Поэтому к совместному ведению Конституция отнесла также обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатуры и нотариат.

Обеспечение прав человека не может рассматриваться изолированно от защиты общества и государства, общественных и государственных институтов. Ведь государство, его органы, общественные институты, политические партии, благотворительные, культурные и иные общества созданы человеком и легитимны только тогда, когда их деятельность соответствует закону. Чтобы обеспечить их легитимность, к совместному ведению Федерации и ее субъектов отнесено обеспечение законности и общественной безопасности.

Третью группу совместного ведения составляют вопросы разграничения государственной собственности, владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности особо охраняемых природных территорий.

Необходимость деления собственности обусловлена тем, что регионы не имели раньше своей собственности, что подрывало их возможность самостоятельно решать даже те вопросы, которые формально были отнесены к их компетенции. Деление собственности необходимо для того, чтобы улучшить управление собственностью, поскольку в результате такого деления собственник стал ближе к своей собственности и получил возможность лучше ее использовать в интересах как жителей Федерации, так и ее субъектов.

Польза близости собственника к объекту собственности особенно очевидна, когда речь идет о земле, недрах, водных и других природных ресурсах. Они находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов. Практически это означает, что РФ в лице ее высших государственных органов определяет, прежде всего, общие принципы, формы и методы распоряжения землей, недрами и т.п., но делает это при участии субъектов Федерации. Ведь нельзя не учитывать природных особенностей, свойственных регионам. Одно – калмыцкие степи, а совсем другое – Черноземный район или леса Сибири.

Четвертая группа совместного ведения охватывает главным образом отношения в социально-экономической сфере, которые, очевидно, не могут решаться только на федеральном уровне. Таковы, например, общие вопросы воспитания, образования, науки, спорта, защиты семьи. Их реализация требует хорошего знания и учета местных условий, обычаев и традиций. Другие же вопросы, в частности здравоохранения, должны лишь координироваться РФ и ее субъектами.

Пятую группу вопросов, решаемых совместно, составляет административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, а также законодательство о недрах и об охране окружающей среды.

К совместному ведению помимо указанного выше относятся координация международных и экономических связей субъектов Федерации и выполнение международных договоров России. Такая запись объясняется тем, что Россия – единое государство, проводящее единую политическую и экономическую линию как при заключении, так и при реализации международных обязательств.

Конституция РФ определяет предметы ведения регионов. В сферу ведения субъектов Федерации входит то, что ими реализуется совместно с Федерацией и все то, что не отнесено к ведению Федерации. Конкретный перечень предметов ведения регионов не установлен в связи с тем, что объем и виды деятельности регионов на столько разнообразны, что перечислить все, чем они обязаны заниматься и за что они ответственны, не представляется возможным.

Наделение собственностью регионов, а также гарантия единого экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг, финансовых средств, населения, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности являются важнейшими предпосылками развития регионов, повышения уровня жизни проживающего на их территории населения.